潘永花

阿里數(shù)據(jù)經(jīng)濟研究中心 北京 100022

數(shù)據(jù)開放與政府治理創(chuàng)新

潘永花

阿里數(shù)據(jù)經(jīng)濟研究中心 北京 100022

云計算使得數(shù)據(jù)共享、流動、開放成為可能，數(shù)據(jù)成為激發(fā)新生產(chǎn)力的引擎。數(shù)據(jù)的角色從IT時代的產(chǎn)出物或者輔助角色轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)和生產(chǎn)要素，真正驅(qū)動大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)從概念進入實戰(zhàn)階段。為此，介紹了國內(nèi)外數(shù)據(jù)開放的發(fā)展過程，討論了我國政府治理面臨的挑戰(zhàn)及數(shù)據(jù)開放的重要價值，舉例分析了國內(nèi)外利用數(shù)據(jù)開放實現(xiàn)政府治理創(chuàng)新的實踐與方向，闡述了我國政府數(shù)據(jù)開放面臨的挑戰(zhàn)，并提出了發(fā)展建議。

數(shù)據(jù)開放；政府治理；安全；政策；法律法規(guī)

1 數(shù)據(jù)開放的發(fā)展過程

根據(jù)維基百科的定義，開放數(shù)據(jù)指的是某些數(shù)據(jù)應(yīng)該可以由每個人自由地按照他們的期望使用和重新發(fā)布，沒有版權(quán)和專利的限制或其他的控制模式。開放數(shù)據(jù)運動的目標與其他開放運動類似，比如開放源代碼、開源硬件、開源內(nèi)容和開放訪問等。開放數(shù)據(jù)背后的原理并不新鮮，但最近隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，尤其是隨著開放數(shù)據(jù)政府的流行（如Data.gov和data.gov. hk），開放數(shù)據(jù)獲得了越來越多的關(guān)注。

麥肯錫全球研究院在2013年的《開放數(shù)據(jù)：以流動信息釋放創(chuàng)新力和效率》報告把所有數(shù)據(jù)、大數(shù)據(jù)、開放數(shù)據(jù)、開放的政府數(shù)據(jù)以及自己的數(shù)據(jù)做了一個比較細致的劃分，如圖1所示。從圖1可以看出，實際上開放數(shù)據(jù)的角色還是很局部的。

圖1 數(shù)據(jù)與大數(shù)據(jù)、開放數(shù)據(jù)之間關(guān)系

該報告還對教育、交通運輸、消費市場、電力、石油/天然氣、醫(yī)療健康、消費金融7個行業(yè)開放數(shù)據(jù)所產(chǎn)生的經(jīng)濟價值進行了闡述。無論哪個行業(yè)的數(shù)據(jù)開放，都會涉及主管政府部門開放數(shù)據(jù)的問題，政府數(shù)據(jù)開放是驅(qū)動行業(yè)數(shù)據(jù)開放的關(guān)鍵因素。對于政府來說，數(shù)據(jù)開放和信息公開是兩個概念。信息公開可以理解為將經(jīng)過加工的數(shù)據(jù)變成有意義的信息對公眾公開，而數(shù)據(jù)開放的概念則是“裸”數(shù)據(jù)開放給社會和個人。從全球政府數(shù)據(jù)開放的發(fā)展來看，從信息公開過渡到數(shù)據(jù)開放，推動了開放型政府的發(fā)展。

如圖2所示，以走在政府數(shù)據(jù)開放前列的美國為例，2009年1月，美國總統(tǒng)奧巴馬簽署了《開放透明政府備忘錄》，2月從政府信息公開起步，最初是為了應(yīng)對2008年金融危機，搭建了Recovery.gov網(wǎng)站，以公開政府用于經(jīng)濟刺激預(yù)算的信息；2009年5月，Data.gov上線，開放了47個數(shù)據(jù)集，美國聯(lián)邦行政管理和預(yù)算局（OMB）向白宮提交了《開放政府令》并獲得批準，意味著全球數(shù)據(jù)開放運動正式啟動。伴隨著美國政府的數(shù)據(jù)開放行動，美國各地方政府部門也開啟了數(shù)據(jù)開放的征程。開放的數(shù)據(jù)集以豐富多樣的形式開放給社會，支持包括CSV、HTML、XLS、PDF等超過40種數(shù)據(jù)格式。時至今日，Data.gov開放的數(shù)據(jù)集已經(jīng)超過158 000個。超過40個州及地方政府建立了獨立的數(shù)據(jù)開放門戶網(wǎng)站。

伴隨著美國政府對數(shù)據(jù)開放的推動，全球各國政府都開始啟動數(shù)據(jù)開放的進程。標志性的事件是2011年9月，巴西、印度尼西亞、墨西哥、挪威、菲律賓、南非、英國、美國8個國家（G8）聯(lián)合簽署了《開放數(shù)據(jù)聲明》，成立開放政府聯(lián)盟（OGP）。2013年6月，8國集團首腦簽署了《開放數(shù)據(jù)憲章》，制定開放數(shù)據(jù)行動方案，最遲在2015年末按照憲章和技術(shù)附件要求，進一步向公眾開放可機讀的政府數(shù)據(jù)。值得關(guān)注的是，開放數(shù)據(jù)憲章的五大原則（包括開放數(shù)據(jù)為默認、為激勵創(chuàng)新發(fā)布數(shù)據(jù)、為改善治理發(fā)布數(shù)據(jù)、注重質(zhì)量和數(shù)量、讓所有人可用）是我國政府需要學(xué)習和借鑒的方向，如圖3所示。其中，最重要的一條就是“開放為默認，不開放為特例”的原則，這就約束政府部門盡最大可能地公開所有數(shù)據(jù)。截至2014年底，63個國家加入了G8。

圖2 美國政府數(shù)據(jù)開放歷程

我國2007年通過了《中華人民共和國政府信息公開條例》，各級政府也大力推行政務(wù)公開工作，搭建網(wǎng)站信息公開平臺，但信息公開對整體政府治理水平帶來的價值很有限，很多平臺形同虛設(shè)。為此，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《2015年政府信息公開工作要點》更加明確地強調(diào)推進行政權(quán)力清單、財政資金、公共服務(wù)、國有企業(yè)、環(huán)境保護等九大領(lǐng)域的信息公開工作。

從政府數(shù)據(jù)開放的角度來看，以北京、上海為代表的城市級政府數(shù)據(jù)開放領(lǐng)域從2012年就開始了有益的探索，并取得了初步的成果。隨著云計算基礎(chǔ)設(shè)施的廣泛應(yīng)用，數(shù)據(jù)之間的互聯(lián)互通可以以云計算為基礎(chǔ)平臺，企業(yè)、行業(yè)以及科學(xué)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)開放受到關(guān)注。以氣象數(shù)據(jù)為例，美國每年有1/3的GDP產(chǎn)值和天氣有關(guān)，也就是說天氣對其他產(chǎn)業(yè)（如旅游、交通等行業(yè)）的影響非常大。氣象數(shù)據(jù)與其他行業(yè)數(shù)據(jù)的融合將會產(chǎn)生非常有價值的行業(yè)解決方案，通過吸引大量創(chuàng)業(yè)者開發(fā)基于氣象數(shù)據(jù)的創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)，使氣象產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生更大的社會經(jīng)濟價值。云計算平臺為這種數(shù)據(jù)開放奠定了良好基礎(chǔ)。

圖3 G8憲章五大原則

2 我國政府治理面臨的挑戰(zhàn)及數(shù)據(jù)開放的價值

從我國政府治理的發(fā)展狀況來看，政府部門依然還是自上而下的管理角色，數(shù)據(jù)化決策的能力非常有限，政府與公民之間的信息不對稱以及信息鴻溝問題仍非常顯著，公民扮演著被動接受管理的角色，對于政府管理的參與度非常有限。

從與政府治理水平相對應(yīng)的政府信息化發(fā)展的歷程來看，雖然各部門、各省市縣都建立了自己的信息系統(tǒng)，對政府部門的業(yè)務(wù)流程效率、對公眾的服務(wù)等政府治理水平的提升起到了重要作用。但不同政府部門之間的信息孤島林立，數(shù)據(jù)的碎片化現(xiàn)象非常顯著，信息系統(tǒng)之間的共享與互聯(lián)互通面臨很大的挑戰(zhàn)。從為公眾服務(wù)的角度來看，各級政府都紛紛建立了自己的門戶網(wǎng)站，但活躍度和訪問量都有限，政府部門的公眾號和政務(wù)微博發(fā)展迅速，但與公眾的互動、公眾的主動參與程度還比較有限。

在數(shù)據(jù)利用的有效性上，這些年政府實施電子政務(wù)積累了大量的數(shù)據(jù)，但真正的“活”數(shù)據(jù)非常有限，數(shù)據(jù)對政府科學(xué)決策的支持以及創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的作用有限。

推動政府數(shù)據(jù)開放將會釋放數(shù)據(jù)的活力，對政府治理起到巨大的推動作用。

數(shù)據(jù)開放有助于政府部門盤活積累的數(shù)據(jù)資產(chǎn)，從而通過大眾和企業(yè)的創(chuàng)造力，利用外部智慧提升政府的公共服務(wù)創(chuàng)新能力和水平，提升社會運行效率。通過讓公眾和企業(yè)都參與政府治理，使政府與公眾主動、充分地互動，實現(xiàn)政府對公眾服務(wù)的精準化和個性化，使政府從單純的管理角色向多元共同治理方向變革。

數(shù)據(jù)開放有利于社會公眾和企業(yè)基于政務(wù)公開數(shù)據(jù)資源，開展大數(shù)據(jù)領(lǐng)域的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，激發(fā)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的活力，促進大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈中采集、加工、分析、挖掘、展現(xiàn)等多個環(huán)節(jié)的健康、快速發(fā)展。

數(shù)據(jù)開放有利于多個部門之間數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，提升政府在管理和決策方面的科學(xué)化和精細化，規(guī)避過去各部門主要依據(jù)自己本身的數(shù)據(jù)進行決策的弊端。

政府的數(shù)據(jù)開放先行，起到示范作用，將會帶動其他行業(yè)的數(shù)據(jù)開放共享，有利于整個社會數(shù)據(jù)文化的形成，推動大數(shù)據(jù)領(lǐng)域的技術(shù)、產(chǎn)品、解決方案以及應(yīng)用的落地及規(guī)模化發(fā)展。

3 國內(nèi)外利用數(shù)據(jù)開放實現(xiàn)政府治理創(chuàng)新的實踐與方向

在國家開展數(shù)據(jù)開放的基礎(chǔ)上，各國領(lǐng)先的城市都在嘗試將政務(wù)大數(shù)據(jù)向外界開放，尤其是市政相關(guān)的數(shù)據(jù)，比如交通、地圖、氣象等數(shù)據(jù)，基于數(shù)據(jù)開放建設(shè)全民共建的智慧城市。

（1）國外數(shù)據(jù)開放城市代表——紐約

2012年2月29日，紐約市通過了《開放數(shù)據(jù)法案》，這是美國歷史上首次將政府數(shù)據(jù)大規(guī)模開放納入立法。根據(jù)開放數(shù)據(jù)法案，到2018年，除了涉及安全和隱私的數(shù)據(jù)之外，紐約市政府及其分支機構(gòu)所擁有的數(shù)據(jù)都必須實現(xiàn)對公眾開放。2018年12月前將會向社會開放400個城市數(shù)據(jù)集。筆者查閱了最新網(wǎng)站，開放數(shù)據(jù)集已經(jīng)超過1 300個。紐約市已經(jīng)初步建立起了一個基于城市社會運行數(shù)據(jù)的“生態(tài)系統(tǒng)”，為打造真正的智慧城市和開放政府奠定了堅實的基礎(chǔ)。

（2）國內(nèi)數(shù)據(jù)開放城市代表——上海

國內(nèi)數(shù)據(jù)開放城市的發(fā)展尚處在起步階段，上海市政府在政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享開放方面走得較快。從2012年起，上海在市公安局、工商局、商業(yè)委員會等9家單位開展政府數(shù)據(jù)資源開放試點，開通了全國首個政府數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站“上海市政府數(shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)1www. datashanghai. gov.cn”。上海市政府數(shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)開放的內(nèi)容已基本覆蓋各部門主要業(yè)務(wù)范圍，涵蓋經(jīng)濟建設(shè)、資源環(huán)境、教育科技、道路交通、社會發(fā)展、公共安全、文化休閑、衛(wèi)生健康、民生服務(wù)、機構(gòu)團體、城市建設(shè)11個重點領(lǐng)域，累計開放數(shù)據(jù)資源共470項。網(wǎng)站具備了數(shù)據(jù)查詢、瀏覽、下載等功能，可以基本滿足政府數(shù)據(jù)資源開放工作的需求。到2015年底，該門戶對外開放的數(shù)據(jù)將力爭翻番，達到1 000項。同時，所開放數(shù)據(jù)的及時性、準確性、市場價值方面也將力爭更好地滿足公眾、企業(yè)的需求。

（3）企業(yè)向政府開放數(shù)據(jù)服務(wù)，以微觀數(shù)據(jù)支持宏觀決策

如圖4所示，作為國內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的代表，阿里巴巴嘗試通過阿里大數(shù)據(jù)開發(fā)“阿里經(jīng)濟云圖”服務(wù)，為政府決策部門及其研究機構(gòu)提供互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟數(shù)據(jù)和知識服務(wù)產(chǎn)品，該產(chǎn)品能夠?qū)⑽⒂^數(shù)據(jù)展現(xiàn)給區(qū)域政府決策者，以幫助區(qū)域政府決策者進行更便捷、更有效、更全面的經(jīng)濟運行監(jiān)測分析。

通過統(tǒng)計觀測阿里巴巴平臺上微觀個體在時間和空間等維度上的特征及行為，對統(tǒng)計特征進行宏觀分析及監(jiān)測，從中挖掘宏觀共性問題。通過對這些問題的解決，達成輔助支撐宏觀經(jīng)濟決策的目的。同時，通過對微觀個體統(tǒng)計特征的分析監(jiān)測，可以檢驗宏觀決策的政策落地效果，形成業(yè)務(wù)閉環(huán)。至此，大數(shù)據(jù)變成輔助支撐宏觀決策的有效手段，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)的價值。

當前，政府數(shù)據(jù)開放的重要性在全球范圍內(nèi)已經(jīng)逐漸被認知，我國政府在數(shù)據(jù)開放方面尚處于初級階段，對數(shù)據(jù)的挖掘與應(yīng)用還在學(xué)習階段，阿里巴巴通過向政府主動開放電商數(shù)據(jù)，不僅是對我國在新常態(tài)下電子商務(wù)發(fā)展有著重要的推動作用，同時對政府數(shù)據(jù)開放也有著一定的示范作用與倒逼效應(yīng)。

在當前政府簡政放權(quán)、協(xié)同治理的方向上，高價值的第三方數(shù)據(jù)對推動我國陽光政務(wù)運行與深化改革進程具有重要的意義，期待有更多的平臺型企業(yè)及第三方數(shù)據(jù)服務(wù)商加入向政府開放和共享數(shù)據(jù)的隊列中來。

4 我國政府數(shù)據(jù)開放面臨的挑戰(zhàn)以及發(fā)展建議

圖4 阿里數(shù)據(jù)經(jīng)濟云圖

圖5 政府數(shù)據(jù)開放的挑戰(zhàn)

數(shù)據(jù)開放的目的是為了共享流動，只有流動起來，不同來源的數(shù)據(jù)之間互聯(lián)互通才能真正實現(xiàn)數(shù)據(jù)的價值，但由于政府數(shù)據(jù)中有很多數(shù)據(jù)是敏感數(shù)據(jù)，因此政府數(shù)據(jù)開放實際上應(yīng)該采取逐步、有限制開放的過程，政府數(shù)據(jù)開放面臨四大挑戰(zhàn)，如圖5所示。

（1）開放與安全的平衡：在政府數(shù)據(jù)開放的過程中，需要對數(shù)據(jù)進行分類、分級，以逐步進行開放，個人數(shù)據(jù)隱私保護也是在開放過程中務(wù)必要考慮的問題。

（2）人才和文化：目前我國大數(shù)據(jù)人才缺口相當大，基于數(shù)據(jù)開放進行創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)急需這方面人才的培養(yǎng)，從政府部門來說，數(shù)據(jù)文化的培養(yǎng)還需要一個漫長的過程。

（3）數(shù)據(jù)相關(guān)政策標準的制定：我國還缺乏像發(fā)達國家一樣的“大數(shù)據(jù)國家戰(zhàn)略”以及“開放政府政策”，在標準、規(guī)范方面還是各自為政，這需要政府從國家角度開展開放數(shù)據(jù)標準的工作。

（4）法律法規(guī)方面：由于數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的歸屬，數(shù)據(jù)的擁有權(quán)與使用權(quán)的關(guān)系依然不夠明確，也就使得數(shù)據(jù)資產(chǎn)評估成為難題。同時，數(shù)據(jù)在二次利用和售賣方面不同于物理產(chǎn)品，因此數(shù)據(jù)開放依然面臨相關(guān)法律法規(guī)的挑戰(zhàn)。

從政府數(shù)據(jù)開放的角度來看，雖然面臨以上挑戰(zhàn)，但是有益的嘗試對于未來政府治理的變革，利用大數(shù)據(jù)實現(xiàn)簡政放權(quán)，構(gòu)建陽光、開放型政府將會起到舉足輕重的作用。

對于我國政府數(shù)據(jù)開放的建議如圖6所示。

圖6 對于我國政府數(shù)據(jù)開放的建議

（1）注重頂層設(shè)計：現(xiàn)在很多先進的城市開始嘗試數(shù)據(jù)開放政府的計劃，但由于各自為政，缺乏統(tǒng)一的標準規(guī)范，因此建議從國家層面注重數(shù)據(jù)開放的頂層設(shè)計，否則未來可能會形成新的信息孤島。

（2）采用移動和云計算服務(wù)優(yōu)先戰(zhàn)略：移動上網(wǎng)人數(shù)已經(jīng)占全部網(wǎng)民數(shù)量的85%以上，因此移動對于數(shù)據(jù)開放的作用將會顯而易見，后端基礎(chǔ)設(shè)施采用云服務(wù)將會在降低投資成本、提高安全性的同時，為數(shù)據(jù)流動、共享做好準備。

（3）開放為默認，不開放為例外的原則：該原則適用于主要各級政府部門的數(shù)據(jù)開放。

（4）采用逐步開放的原則：選擇試點行業(yè)尤其是與民生相關(guān)行業(yè)政府數(shù)據(jù)開放作為切入點，確定積極性非常高的城市或區(qū)域開展試點。試點成功后著力推廣，開放數(shù)據(jù)集從少到多。政府在數(shù)據(jù)開放的過程中，還需要不斷提供有利于數(shù)據(jù)創(chuàng)新的工具和平臺，供公眾使用，逐漸推動更多政府數(shù)據(jù)開放。

（5）出臺配套創(chuàng)新政策：數(shù)據(jù)只是開放，但缺少長期、有效的創(chuàng)新機制就無法實現(xiàn)開放政府的目標，建議可以制定配套的大數(shù)據(jù)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)激勵政策，不僅是為了推動數(shù)據(jù)開放，更重要的是要通過這些政策讓開放的數(shù)據(jù)發(fā)揮價值和激發(fā)活力，對政府治理水平的提高起到真正的作用。

5 結(jié)束語

本文討論了我國政府治理和數(shù)據(jù)開放面臨的挑戰(zhàn)，通過分析國內(nèi)外利用數(shù)據(jù)開放實現(xiàn)政府治理創(chuàng)新的實踐與方向，提出了我國政府數(shù)據(jù)開放的發(fā)展建議。我國數(shù)據(jù)開放與全球發(fā)展狀況對比，依然處在起步階段，但是政府數(shù)據(jù)開放對于未來治理創(chuàng)新將會起到非常重要的作用，尤其是會為政府實現(xiàn)簡政放權(quán)，構(gòu)建陽光、開放型政府貢獻力量。

Pan Y H. Open data and government governance innovation. Big Data Research, 2015016

Open Data and Government Governance Innovation

Pan Yonghua
Ali Data Economy Research Center, Beijing 100022, China

Cloud computing makes data sharing, data flow, open data become possible, data becomes the key engine for stimulating productivity. Data is changing from the output of IT system or auxiliary role to assets and production factors. Data is driving big data market from concept phase to practice phase. Therefore, the domestic and foreign data open development process was introduced. The challenges of governance and data open faced significant value were discussed. The practice and direction of the domestic and foreign government governance innovation using open data were analyzed. The challenges and development proposals of China's government open data were proposed.

open data, government governance, security, policy, laws and regulations

10.11959/j.issn.2096-0271.2015016

2015-07-03

潘永花. 數(shù)據(jù)開放與政府治理創(chuàng)新. 大數(shù)據(jù)，2015016

潘永花，女，現(xiàn)任阿里數(shù)據(jù)經(jīng)濟研究中心秘書長，阿里研究院高級專家，負責大數(shù)據(jù)和云計算的研究，作為主要作者撰寫了《云計算開啟信息經(jīng)濟2.0》、《從IT到DT》、《大數(shù)據(jù)與信息社會》等報告，是《互聯(lián)網(wǎng)+：從IT到DT》書的主要作者之一。曾任IDC咨詢公司高級研究經(jīng)理，撰寫了中國第一份大數(shù)據(jù)市場報告；曾任中國計算機世界傳媒集團網(wǎng)絡(luò)世界報社執(zhí)行社長兼總編，對ICT產(chǎn)業(yè)以及中國信息化有獨到的見解。