朱新現(xiàn)

(福建師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，福建 福州 350108)

新型城鎮(zhèn)化融資方式的轉(zhuǎn)變
——從土地財(cái)政到PPP模式

朱新現(xiàn)

(福建師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，福建 福州 350108)

當(dāng)前我國處于快速推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)時(shí)期，需要巨大的資金支持，自分稅制以來，地方政府財(cái)政缺口逐年擴(kuò)大。在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)，地方政府主要依靠土地財(cái)政為城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)行融資，產(chǎn)生一系列諸如債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等問題。在這種情況下，地方政府亟待尋求一種可持續(xù)、規(guī)范化的融資方式來替代傳統(tǒng)的融資方式。后土地財(cái)政時(shí)代，政府與社會(huì)資本合作模式(PPP模式)將成為地方政府拓寬融資渠道的新手段。

新型城鎮(zhèn)化；融資方式；土地財(cái)政；PPP模式

當(dāng)前我國處于城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)時(shí)期， 2014年3月，中共中央、國務(wù)院頒布《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020)》，《規(guī)劃》指出“城鎮(zhèn)化對(duì)于全面建成小康社會(huì)、加快社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)具有重要意義”。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，大量的人口涌入城鎮(zhèn)，對(duì)城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的需求更加旺盛，交通路政、環(huán)境綠化、醫(yī)療衛(wèi)生、供水服務(wù)等一大批項(xiàng)目先后開始興建。目前我國常住人口城鎮(zhèn)化率為53.7%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率36%左右，預(yù)計(jì)2020年城鎮(zhèn)化率將提高到60%。楊婷婷(2013)提出城鎮(zhèn)化率每提高1%就有100-200萬農(nóng)村人口進(jìn)入城市或者被城鎮(zhèn)化[1]。遲福林(2012)以人均10萬元的固定資產(chǎn)投資為標(biāo)準(zhǔn)，未來十年向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移4億人口將帶來約42萬億元的投資需求[2]。薛翠翠、馮廣京(2013)在綜合各類預(yù)測(cè)結(jié)果的基礎(chǔ)上，保守估計(jì)到2020年投資規(guī)模需求也將在16萬億元以上[3]。

城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求逐年上升，而作為城鎮(zhèn)化建設(shè)實(shí)際承擔(dān)者的地方政府，其財(cái)政能力卻有所下降。分稅制以來，“財(cái)權(quán)上收”使得地方財(cái)政收入能力相對(duì)下降，地方財(cái)政收入占全國財(cái)政收入比重由1994年44.3%提高到2011年50.6%；“事權(quán)下放”使得地方政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)中扮演更多的角色，地方政府財(cái)政支出占全國財(cái)政支出比重由1995年的70.8%增加到2012年的85.1%，財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配導(dǎo)致地方財(cái)政壓力逐年上升①?；A(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)收益低、需求旺盛的特點(diǎn)，又使得地方政府財(cái)政資金的缺口逐年擴(kuò)大。對(duì)比2013年上半年和2014年上半年，全國地方政府公共財(cái)政預(yù)算收支差額由13 862億元擴(kuò)大到18 031億元,可見，地方財(cái)政壓力逐年上升的趨勢(shì)較為明顯。

一、傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化融資方式：土地財(cái)政

(一)土地財(cái)政的興起

土地財(cái)政的興起源于兩個(gè)方面的因素：一是1994年分稅制以來，地方財(cái)政壓力逐年擴(kuò)大。觀察下圖1，以2013年上半年至2014年上半年各省市財(cái)政預(yù)算缺口為例，全國省市中僅有北京、上海、江蘇、浙江和廣東五省市是財(cái)政預(yù)算收入大于財(cái)政預(yù)算支出的，而剩余其他省份均表現(xiàn)為支出大于收入。二是地方政府的政策選擇因素。地方政府在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的大背景下將目光轉(zhuǎn)向了土地，并逐漸形成了以土地為主要砝碼的土地財(cái)政融資方式。國土資源部和國務(wù)院先后于1999年1月和2001年5月發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步推行招標(biāo)拍賣出讓國有土地使用權(quán)的通知》、《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》，通知中指出要在控制建設(shè)用地總量的基礎(chǔ)上，推行招標(biāo)、拍賣、出讓土地使用權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)深化土地制度改革和健全土地市場(chǎng)的目的[4]。

圖1 2013年與2014年上半年各省市地方財(cái)政預(yù)算缺口示意圖

地方政府依托土地招、拍、掛制度的推廣，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)也在很大程度上解決了地方財(cái)政壓力這一難題。土地財(cái)政的定義有廣義和狹義之分，廣義是指我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，地方政府以土地資源為支柱所進(jìn)行的財(cái)政收支活動(dòng)和利益分配關(guān)系，包括土地出讓金收入、土地抵押貸款以及相關(guān)的稅費(fèi)收入[5]；狹義是指地方政府通過“招、拍、掛”所獲得的土地出讓金收入[6]。土地財(cái)政從出現(xiàn)到盛行，離不開其強(qiáng)大的融資能力，這對(duì)于地方政府彌補(bǔ)城鎮(zhèn)化建設(shè)中出現(xiàn)的財(cái)政資金缺口給予了很大幫助。

(二)土地財(cái)政的主要內(nèi)容

本文沿用廣義土地財(cái)政的概念，將土地財(cái)政的主要內(nèi)容概括為：土地出讓金收入、房地產(chǎn)相關(guān)稅費(fèi)、銀行抵押貸款和發(fā)行債券共四類[7]。具體來看：土地出讓金收入是地方政府土地財(cái)政收入的最主要構(gòu)成部分；房地產(chǎn)相關(guān)稅費(fèi)(五稅)當(dāng)前占比不高，卻是未來土地財(cái)政轉(zhuǎn)型后地方政府的可持續(xù)性財(cái)政收入；銀行抵押貸款多是以土地、土地收益等為抵押物換取銀行貸款，故此項(xiàng)收入波動(dòng)受到房地產(chǎn)市場(chǎng)影響較大；地方政府依托土地收益發(fā)行債券進(jìn)行城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也是未來土地財(cái)政轉(zhuǎn)型的方向之一。表1是就土地財(cái)政的主要表現(xiàn)形式和具體含義進(jìn)行闡述。

表1 土地財(cái)政的主要表現(xiàn)形式與具體含義

土地財(cái)政的興起很大程度上歸于我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速推進(jìn)的大背景，而官員考核機(jī)制過分看重GDP、地方財(cái)政資金缺口巨大也給土地財(cái)政的盛行提供了土壤。土地財(cái)政通過上述四種形式為地方政府城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)行融資，從而提高當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，緩解地方政府財(cái)政資金壓力。最終，在這一循環(huán)下土地財(cái)政愈演愈烈。依據(jù)國家審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)，截止2013年6月，天津土地出讓收入占財(cái)政收入比例達(dá)到89.2%，成都68.0%，上海50.3%，杭州47.3%。土地財(cái)政助推城鎮(zhèn)化建設(shè)的流程如圖2所示。

圖2 土地財(cái)政助推城鎮(zhèn)化建設(shè)流程圖

(三)土地財(cái)政效果的評(píng)價(jià)

土地財(cái)政的興起毫無疑問對(duì)于緩解地方政府財(cái)政壓力具有重要作用，然而土地財(cái)政帶來的諸多負(fù)面影響也是不容忽視。曹飛(2013)在分析土地財(cái)政本質(zhì)的時(shí)候提出，土地財(cái)政的積極作用在于增加地方政府的可支配財(cái)力[8]。杜新波(2011)在總結(jié)土地財(cái)政運(yùn)作機(jī)制時(shí)，認(rèn)為土地財(cái)政是推進(jìn)城市化和工業(yè)化互動(dòng)發(fā)展的最優(yōu)選擇[9]。王玉波(2013)通過實(shí)證分析對(duì)土地財(cái)政推動(dòng)城市化作用機(jī)理進(jìn)行了驗(yàn)證，結(jié)果顯示土地財(cái)政收入與人口密度的增加之間的互動(dòng)關(guān)系共同推動(dòng)城市化的進(jìn)程[10]。

在分析土地財(cái)政負(fù)面影響時(shí)，王玉波(2013)通過實(shí)證表明土地財(cái)政會(huì)使得農(nóng)民利益受損[11]；顧書桂(2014)則進(jìn)一步提出劣質(zhì)土地財(cái)政會(huì)導(dǎo)致我國農(nóng)地征收出現(xiàn)矛盾[11]。趙燕青(2014)在分析土地財(cái)政的功過時(shí)，提出土地財(cái)政會(huì)導(dǎo)致房價(jià)升高、拉大貧富差距、占用大量資源和金融風(fēng)險(xiǎn)[12]。此外，劉立峰(2014)認(rèn)為土地財(cái)政還會(huì)成為地方政府官員競爭攀比的工具[13]。王蓓(2013)提出對(duì)土地財(cái)政的過分依賴會(huì)導(dǎo)致地方政府債務(wù)的不斷積累，而地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可能引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)[14]。歐勝彬、蘇雪晨(2014)在分析土地財(cái)政兩難境遇時(shí)，提出如果土地財(cái)政直接退出會(huì)導(dǎo)致城市居民住房消費(fèi)的下降，從而使房地產(chǎn)行業(yè)受到重創(chuàng)，這主要是考慮到城鎮(zhèn)化過程中，土地財(cái)政已經(jīng)與房地產(chǎn)行業(yè)形成了很強(qiáng)的依賴關(guān)系[7]。

因此，土地財(cái)政盛行的關(guān)鍵在于地價(jià)和房價(jià)的輪番上漲，一旦兩者有所下降，土地財(cái)政將成為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)等諸多負(fù)面影響爆發(fā)的導(dǎo)火索。然而，轉(zhuǎn)變對(duì)土地財(cái)政的依賴意味著對(duì)其強(qiáng)大地融資能力的舍棄，這將使得地方政府財(cái)政資金缺口再一次成為城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的一大阻礙。

二、新型城鎮(zhèn)化融資方式：PPP模式

在新一輪城鎮(zhèn)化推進(jìn)時(shí)期，地方政府亟待尋求一種可持續(xù)、規(guī)范化的融資方式來替代傳統(tǒng)的融資方式。后土地財(cái)政時(shí)代，政府與社會(huì)資本合作模式(PPP模式)將成為地方政府拓寬融資渠道的新手段。閆勝利(2014)提出PPP模式將成為地方政府債務(wù)治理的新選擇[15]。武若思，王春成(2014)認(rèn)為PPP模式會(huì)推動(dòng)公共項(xiàng)目的融資模式由傳統(tǒng)的信用融資向項(xiàng)目融資轉(zhuǎn)變，而公共物品及服務(wù)的供給由傳統(tǒng)的政府購買向私人資本對(duì)公共財(cái)政領(lǐng)域參與轉(zhuǎn)變[16]。孟春(2014)在分析PPP模式助推新型城鎮(zhèn)化建設(shè)時(shí)，提出PPP模式具有提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給水平和質(zhì)量、緩解地方政府建設(shè)資金短缺的壓力和有效分擔(dān)城鎮(zhèn)化建設(shè)和運(yùn)營管理的風(fēng)險(xiǎn)等優(yōu)勢(shì)[17]。

(一)PPP模式的概念

PPP(Public-Private-Partnership)模式指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長期合作關(guān)系[18]。PPP模式本質(zhì)是政府與社會(huì)資本合作，核心是將市場(chǎng)機(jī)制引入公共服務(wù)領(lǐng)域，特點(diǎn)是政府和社會(huì)資本做到“利益分享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”，目的是保障地方政府順利開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或提供公共物品和服務(wù)。

廣義的PPP模式是BOT、TOT、BTO、DBO、委托經(jīng)營等一系列項(xiàng)目融資方式的總稱。狹義的PPP模式可以理解為BOT模式的升級(jí)版，即更加強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)資本的合作。在PPP模式下，項(xiàng)目大致經(jīng)過“項(xiàng)目的論證-競爭招標(biāo)-簽署協(xié)議-組建項(xiàng)目公司-建設(shè)-運(yùn)營-移交”等過程。項(xiàng)目的收入主要分為三類：財(cái)政全額補(bǔ)貼、財(cái)政部分補(bǔ)貼和消費(fèi)者全額付費(fèi)。

綜上所述，相較于使用X線片診斷，使用單層螺旋CT診斷急性闌尾炎方法簡便，易于操作，安全程度高，診斷真確率高，總體來說效果良好更為可靠，值得臨床廣泛推廣。

在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的大背景下，應(yīng)對(duì)地方財(cái)政資金缺口不足的情況，PPP模式為土地財(cái)政的轉(zhuǎn)型提供了可能。政府選擇與社會(huì)資本合作，通過協(xié)調(diào)建立起長期的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的關(guān)系，在金融機(jī)構(gòu)的支持下，向社會(huì)提供基礎(chǔ)設(shè)施的有償服務(wù)。具體涉及到的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目有：城鎮(zhèn)水系統(tǒng)項(xiàng)目、環(huán)衛(wèi)環(huán)保項(xiàng)目、道路交通項(xiàng)目、園林綠化項(xiàng)目、能源保障項(xiàng)目等。PPP模式如何助推城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程如圖3所示。

圖3 PPP模式助推城鎮(zhèn)化建設(shè)流程圖

(二)PPP模式運(yùn)營的關(guān)鍵

PPP模式并非是近年來的創(chuàng)新之舉，早在多年前，加拿大、英國、澳大利亞等國都已經(jīng)開始推廣PPP模式，并且運(yùn)營相當(dāng)成功。在我國，20世紀(jì)80年代以來的BOT模式可以看作PPP模式的前身。2000年以后，國家體育場(chǎng)、深圳地鐵四號(hào)線、杭州灣跨海大橋等都可以看作政府與社會(huì)資本合作模式的探索。福建省2014年9月出臺(tái)《關(guān)于推廣政府和社會(huì)資本合作(PPP)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，旨在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域方面推廣PPP模式，提出28個(gè)PPP試點(diǎn)項(xiàng)目約1478.60億元，代表項(xiàng)目有“三明煤氣公司引入戰(zhàn)略投資者”等，而東山海島縣引水項(xiàng)目更是被財(cái)政部列入全國30個(gè)PPP示范項(xiàng)目之一②。

當(dāng)前，PPP模式的推廣、PPP項(xiàng)目的建設(shè)如火如荼。然而，考慮到之前BOT、BT的前車之鑒，在把握PPP模式運(yùn)營方面更要注意以下關(guān)鍵環(huán)節(jié)：首先，PPP模式能否順利開展的關(guān)鍵在于政府角色的轉(zhuǎn)變，政府要處理好與市場(chǎng)之間的關(guān)系，并且扮演好“監(jiān)督者”這一新角色；其次，建立起有效的利益共享機(jī)制。在項(xiàng)目的運(yùn)營方面，既要保證公共產(chǎn)品和基礎(chǔ)設(shè)施的順利提供，也要注意到企業(yè)的盈利水平，只有保持企業(yè)的正常利潤，才能實(shí)現(xiàn)PPP模式的長期運(yùn)營；再次，營造好風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)氛圍。政府與社會(huì)資本是平等合作的關(guān)系，要依據(jù)合同辦事，社會(huì)資本要承擔(dān)投融資、經(jīng)營等方面的風(fēng)險(xiǎn)，而政府要承擔(dān)國家政策變化的宏觀風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)不應(yīng)轉(zhuǎn)移給另外一方；最后，培養(yǎng)監(jiān)管和評(píng)價(jià)體系。政府在PPP項(xiàng)目的整個(gè)運(yùn)營期間，可施行全過程的監(jiān)督和綜合評(píng)價(jià)，并對(duì)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行定期評(píng)估并予以披露，當(dāng)然引入第三方進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)的方法是可取的。

(三)PPP模式的優(yōu)越性與局限性

在PPP模式與土地財(cái)政的對(duì)比中，可以發(fā)現(xiàn)其優(yōu)越性包括：

1.提供強(qiáng)有力的資金保障。PPP模式是典型的項(xiàng)目融資，與傳統(tǒng)融資方式存在本質(zhì)不同，是以項(xiàng)目未來的現(xiàn)金流作為保障，以實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)資本之間的協(xié)作。相比土地財(cái)政，PPP模式的優(yōu)勢(shì)在于可持續(xù)和規(guī)范化：PPP項(xiàng)目的特許期一般有10-30年，在項(xiàng)目期內(nèi)，通過社會(huì)資本持續(xù)地注入可以有效緩解地方政府的財(cái)政壓力；PPP模式是政府和社會(huì)資本合作的產(chǎn)物，注重契約精神、合作意識(shí)，有助于政府在項(xiàng)目開展期間角色的轉(zhuǎn)變，并形成規(guī)范化的項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制。

2.緩解地方政府債務(wù)壓力。PPP模式緩解債務(wù)壓力主要從債務(wù)存量和債務(wù)增量兩個(gè)方面入手：對(duì)于債務(wù)存量，通過PPP合同對(duì)債務(wù)進(jìn)行重組，社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目而向政府支付的款項(xiàng)可以用來償還債務(wù)，從而優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)；對(duì)于債務(wù)增量，私營部門在租賃公共設(shè)施、推行公共服務(wù)收費(fèi)時(shí)將給政府帶來一定的現(xiàn)金流入，減輕政府提供公共服務(wù)的財(cái)政壓力，避免地方政府債務(wù)規(guī)模不斷地攀升。

PPP模式雖然具有以上優(yōu)勢(shì)，但并非是萬能的。在推廣PPP模式時(shí)要注意以下幾點(diǎn)：

一要切實(shí)維護(hù)公眾利益。PPP項(xiàng)目涉及公眾、社會(huì)資本和政府三者的效益，既要避免社會(huì)資本利潤過高，損害公眾利益，又要避免資本利潤過低，項(xiàng)目難以持續(xù)。因此，對(duì)于高社會(huì)效益、低經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目，政府要考慮給予財(cái)政全額或部分補(bǔ)貼，使得PPP項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和公眾利益都有所提高。

二要處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。在PPP項(xiàng)目的運(yùn)營過程中，厘清政府和市場(chǎng)的邊界，一方面政府履行監(jiān)督管理職能，起到保駕護(hù)航作用；另一方面發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，在確保項(xiàng)目質(zhì)量的同時(shí)降低項(xiàng)目成本。

三要注重項(xiàng)目運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目交由市場(chǎng)運(yùn)營，要注意防范市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。建立相應(yīng)的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)項(xiàng)目的監(jiān)督管理，確保項(xiàng)目的公開透明，將有助于形成可持續(xù)、規(guī)范化的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)融資機(jī)制。

三、結(jié)論

新型城鎮(zhèn)化順利推進(jìn)的關(guān)鍵在于地方政府配套資金的跟進(jìn)，而地方政府的財(cái)政能力著實(shí)有限，在過去的十余年里，土地財(cái)政始終扮演著一個(gè)不可或缺的角色。當(dāng)前，國家提倡經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，2015年第一季度經(jīng)濟(jì)增長率為7%，而且3月份70個(gè)大中城市的房價(jià)同比全部下降，諸多因素表明用“土地財(cái)政”來支撐地方財(cái)政、“以地生財(cái)、以財(cái)養(yǎng)地”的時(shí)代已經(jīng)基本成為過去。

從土地財(cái)政到PPP模式的過渡，意味著PPP模式將成為未來城鎮(zhèn)化建設(shè)的新動(dòng)力。相比土地財(cái)政，PPP模式的優(yōu)勢(shì)一是表現(xiàn)在可持續(xù)性上，二是表現(xiàn)在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)上。PPP模式，即政府與社會(huì)資本合作，其本質(zhì)仍是融資的一種形式，強(qiáng)調(diào)“合作”的概念，要求地方政府的角色要由職能型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，如此才能實(shí)現(xiàn)對(duì)土地財(cái)政的置換，從而滿足新型城鎮(zhèn)化對(duì)融資的需求。

注釋：

① 數(shù)據(jù)來源：地方財(cái)政研究網(wǎng)http://www.dfczyj.com/Article/ShowArticle.asp?ArticleID=968.

② 資料來源：福建省發(fā)改委網(wǎng)站http://www.fjdpc.gov.cn/show.aspx?ctlgid=711383&Id=95053.

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(責(zé)任編輯：楊成平)

The Reform of Financing Methods in the Context of New-type Urbanization:From Land Finance to PPP

ZHU Xin-xian

(College of Economics, Fujian Normal University, Fuzhou 350108, China)

China is currently in the period of rapid urbanization construction, and requires huge financial support. Since the tax reform, local government’s fiscal gap is expanding year by year. In a long time, local government relies on land finance for urbanization construction, generating a series of problems such as debt risk. In this case, local government should seek sustainable standardized financing methods to replace traditional financing ones. In the post-land finance era, government and social capital cooperation mode (PPP) will become new means to broaden financing channels for local government.

new type of urbanization; financing methods; land finance; PPP

2015-04-23

朱新現(xiàn)(1989- )，男，河南鹿邑人，研究生。研究方向：房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)。

F293.2

A

1008-4940(2015)03-0023-07