□孫業(yè)輝

一、行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制面臨的困難

(一)可供參考借鑒的樣本實(shí)例太少。2012年財(cái)政部發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》，要求從2014年1月1日起在行政事業(yè)單位施行。但從過(guò)去一年多的實(shí)際情況來(lái)看，能夠全面實(shí)施起行政事業(yè)單位內(nèi)部控制(以下簡(jiǎn)稱(chēng)單位內(nèi)控)的單位卻不多。分析原因主要是缺乏可供參考借鑒的樣本實(shí)例，由于內(nèi)控涉及單位內(nèi)部各部門(mén)，又缺乏全面了解單位內(nèi)控的專(zhuān)業(yè)技術(shù)力量，難以進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃并推動(dòng)實(shí)施，很多單位不清楚如何具體操作，不知從何處下手，或處于觀望當(dāng)中。

(二)單位面臨的管理障礙較多。單位領(lǐng)導(dǎo)和內(nèi)部各部門(mén)，習(xí)慣于過(guò)去的管理經(jīng)驗(yàn)和方法，由于日常工作任務(wù)較重，上級(jí)管理部門(mén)又沒(méi)有明確要求，再加上實(shí)施單位內(nèi)控會(huì)額外增加一些工作量等等，這也是單位內(nèi)控不能盡快落實(shí)的重要原因。

(三)沒(méi)有信息系統(tǒng)的支撐，單位內(nèi)控可能流于形式。單位內(nèi)控涵蓋單位所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)建立制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。內(nèi)控需要各部門(mén)、崗位、人員協(xié)作配合，再通過(guò)有效的內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)單位內(nèi)控設(shè)計(jì)、運(yùn)行有效。這樣一個(gè)繁雜、龐大體系，如果沒(méi)有信息系統(tǒng)的支撐是很難長(zhǎng)期有效運(yùn)行的，一些制度很可能流于形式。

二、解決行政事業(yè)單位內(nèi)部控制問(wèn)題的措施

(一)以單位內(nèi)控信息系統(tǒng)拉動(dòng)、規(guī)范實(shí)施單位內(nèi)控。單位內(nèi)控信息系統(tǒng)既是單位內(nèi)控的組成部分，同時(shí)對(duì)單位內(nèi)控還可以起到拉動(dòng)和規(guī)范實(shí)施的作用。完善的單位內(nèi)控信息系統(tǒng)有利于提高單位內(nèi)部控制的效率和效果，其優(yōu)越性體現(xiàn)在以下四個(gè)方面:一是信息化固化了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)業(yè)務(wù)流程，自動(dòng)記錄和跟蹤業(yè)務(wù)流程的運(yùn)行狀態(tài)，并將不相容崗位相互分離和內(nèi)部授權(quán)審批控制鍵入到信息系統(tǒng)中，使業(yè)務(wù)流程和管理制度實(shí)現(xiàn)自動(dòng)流轉(zhuǎn)和主動(dòng)提示，“自動(dòng)”實(shí)現(xiàn)了內(nèi)部控制對(duì)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的約束。二是提高信息的準(zhǔn)確性，降低日常工作出錯(cuò)的概率，可以使管理人員有更多的精力應(yīng)對(duì)重要的或者突發(fā)性事項(xiàng)，提高風(fēng)險(xiǎn)管理的針對(duì)性和內(nèi)部控制的有效性。三是提高信息的實(shí)效性和相關(guān)性，信息系統(tǒng)能夠及時(shí)生成日常管理所需的相關(guān)信息，各級(jí)管理人員在各自權(quán)限范圍內(nèi)，通過(guò)可視化界面，動(dòng)態(tài)掌握管理職責(zé)范圍內(nèi)的可控信息，以便做出科學(xué)合理的決策。四是為單位創(chuàng)造了信息交互與共享的平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)控信息的程序化、標(biāo)準(zhǔn)化，提高了信息溝通的效率，并減少信息傳遞過(guò)程中人為因素的影響，提高信息溝通的效果。

(二)依靠具有專(zhuān)業(yè)技術(shù)資格和能力的高級(jí)人才推動(dòng)實(shí)施。具有高級(jí)會(huì)計(jì)師資格和能力的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才，掌握單位內(nèi)控規(guī)范的系統(tǒng)理論，依靠他們按照內(nèi)控規(guī)范，適合本單位特點(diǎn)，規(guī)劃設(shè)計(jì)、指導(dǎo)、推動(dòng)實(shí)施單位內(nèi)控，是其職責(zé)所在，也是其能力所及。

三、單位內(nèi)控信息系統(tǒng)建設(shè)應(yīng)具有的特點(diǎn)

(一)采取自助式系統(tǒng)設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)、運(yùn)行維護(hù)。提到軟件開(kāi)發(fā)，一般人認(rèn)為那是非常專(zhuān)業(yè)、高深莫測(cè)的事情，應(yīng)用軟件發(fā)展到現(xiàn)階段，出現(xiàn)了一種叫做EXCEL服務(wù)器的軟件系統(tǒng)開(kāi)發(fā)平臺(tái)，它是一個(gè)面向最終用戶(hù)的管理軟件系統(tǒng)設(shè)計(jì)工具與運(yùn)行平臺(tái)，它將電子表格軟件Microsoft Excel、WPS電子表格和大型數(shù)據(jù)庫(kù)管理系統(tǒng)MSSQL Server集成為一個(gè)網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)協(xié)同工作環(huán)境。有了這樣的工具，業(yè)務(wù)人員可以發(fā)揮熟悉本單位業(yè)務(wù)的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)一定的學(xué)習(xí)，就可以開(kāi)發(fā)、調(diào)試出適用于本單位的應(yīng)用系統(tǒng)，并不斷拓展、完善其功能。

(二)分層級(jí)漸進(jìn)式開(kāi)發(fā)、應(yīng)用。由較高層級(jí)的內(nèi)控管理機(jī)構(gòu)，用EXCEL服務(wù)器開(kāi)發(fā)平臺(tái)，完成一套包括單位內(nèi)控全部功能模塊的實(shí)例模板;各基層單位在這套實(shí)例模板基礎(chǔ)上進(jìn)行本地化配置、再開(kāi)發(fā)，也可以選擇部分模塊試用，并進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，再逐步拓展、完善應(yīng)用，最終實(shí)現(xiàn)全員參與、重點(diǎn)突出、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)全覆蓋。建立起具備內(nèi)部監(jiān)督評(píng)價(jià)功能，能有效防范和控制管理風(fēng)險(xiǎn)，全面實(shí)現(xiàn)單位內(nèi)控目標(biāo)，適合本單位特點(diǎn)的內(nèi)控信息系統(tǒng)。

四、單位內(nèi)控信息系統(tǒng)建設(shè)的構(gòu)想

在內(nèi)控信息系統(tǒng)設(shè)計(jì)和運(yùn)行中，通過(guò)不相容崗位相互分離、內(nèi)部授權(quán)審批控制、歸口管理、預(yù)算控制、財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制、會(huì)計(jì)控制、單據(jù)控制以及信息內(nèi)部公開(kāi)的控制方法，對(duì)預(yù)算管理、收支管理、政府采購(gòu)、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目、合同管理等業(yè)務(wù)活動(dòng)存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范、控制，實(shí)現(xiàn)單位內(nèi)控的目標(biāo)。

(一)構(gòu)建包含全部?jī)?nèi)控功能模塊的實(shí)例模板。使用EXCEL服務(wù)器創(chuàng)建的實(shí)例模板包括三部分:

1．組織結(jié)構(gòu)、角色、用戶(hù)配置。分別對(duì)應(yīng)單位部門(mén)、崗位(含職務(wù))、業(yè)務(wù)操作人員。部門(mén)可以設(shè)置下屬分支機(jī)構(gòu)，體現(xiàn)層級(jí)關(guān)系;角色可以按照職務(wù)和內(nèi)控職責(zé)設(shè)置，便于按角色分配操作權(quán)限;用戶(hù)應(yīng)指定所屬部門(mén)、承擔(dān)的角色(可以多選)、指定其直接上級(jí)，從而體現(xiàn)主管領(lǐng)導(dǎo)與分管部門(mén)的關(guān)系。設(shè)置總會(huì)計(jì)師角色，對(duì)業(yè)務(wù)人員提交的業(yè)務(wù)事項(xiàng)歸類(lèi)進(jìn)行審核把關(guān)，這是內(nèi)控系統(tǒng)流程控制的基礎(chǔ)。

2．創(chuàng)建數(shù)據(jù)模板。定義各類(lèi)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的展現(xiàn)樣式(表樣)、數(shù)據(jù)項(xiàng)的類(lèi)型、填寫(xiě)規(guī)范、模板操作權(quán)限、數(shù)據(jù)項(xiàng)操作權(quán)限以及表間關(guān)系(公式)等，是信息系統(tǒng)設(shè)計(jì)的主要環(huán)節(jié)，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)單據(jù)以及各類(lèi)統(tǒng)計(jì)報(bào)表都需要設(shè)計(jì)相應(yīng)的模板。在設(shè)計(jì)內(nèi)控信息系統(tǒng)時(shí)，針對(duì)業(yè)務(wù)層面分類(lèi)控制管理要求，分別設(shè)計(jì)模板，體現(xiàn)預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購(gòu)、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目及合同管理等分類(lèi)控制的特點(diǎn)。

3．定義工作流。定義各種業(yè)務(wù)表單(填上數(shù)據(jù)的模板)的流轉(zhuǎn)過(guò)程，對(duì)表單內(nèi)容的處理權(quán)限，到達(dá)下一步驟必須滿(mǎn)足的條件等。工作流實(shí)際上是管理制度的具體體現(xiàn)，它明確了職責(zé)分工，規(guī)定了工作程序，使每項(xiàng)工作都能高效有序地進(jìn)行。針對(duì)不同的業(yè)務(wù)控制分類(lèi)定制不同的工作流，體現(xiàn)不同的控制要點(diǎn)和管理特征。比如:一項(xiàng)資產(chǎn)購(gòu)置業(yè)務(wù)，從業(yè)務(wù)人員添置資產(chǎn)購(gòu)置表單開(kāi)始，經(jīng)過(guò)本部門(mén)負(fù)責(zé)人審批→主管領(lǐng)導(dǎo)審批→總會(huì)計(jì)師確認(rèn)該項(xiàng)業(yè)務(wù)適用的控制類(lèi)別→預(yù)算控制責(zé)任部門(mén)指定該項(xiàng)資產(chǎn)購(gòu)置對(duì)應(yīng)的預(yù)算控制指標(biāo)→，這些流程當(dāng)中有些審批崗位是交叉的，利用信息系統(tǒng)的優(yōu)勢(shì)對(duì)同一審批環(huán)節(jié)多種業(yè)務(wù)控制流程，實(shí)現(xiàn)一次性審批，避免重復(fù)審批，并將相關(guān)審批控制點(diǎn)的制度要求同時(shí)提示給審批人。

(二)在通用實(shí)例模板基礎(chǔ)上本地化。導(dǎo)入通用實(shí)例模板后，各單位需要按照本單位實(shí)際調(diào)整組織機(jī)構(gòu)和人員信息，依據(jù)本單位內(nèi)控制度建設(shè)情況，修改數(shù)據(jù)模板和各種工作流，停用暫不需要的工作流，使其滿(mǎn)足本單位內(nèi)控管理要求，實(shí)現(xiàn)通用系統(tǒng)到個(gè)性化的再開(kāi)發(fā)過(guò)程。

(三)培養(yǎng)一只專(zhuān)業(yè)技術(shù)隊(duì)伍，并進(jìn)行資格認(rèn)證。把一批高級(jí)會(huì)計(jì)人才培養(yǎng)成合格的EXCEL服務(wù)器技術(shù)人才，這樣的復(fù)合型人才是提高單位管理水平，特別是內(nèi)控管理急需的人才。可以采用內(nèi)部認(rèn)證和外部認(rèn)證相結(jié)合的方法，打造一支專(zhuān)業(yè)化隊(duì)伍，這些通過(guò)資格認(rèn)證的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員可以采用有償服務(wù)的方式為其他單位提供技術(shù)服務(wù)，以提高專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員的積極性和責(zé)任意識(shí)。

(四)內(nèi)控信息系統(tǒng)為其他軟件系統(tǒng)提供信息共享。目前，行政事業(yè)單位普遍采用了一些軟件系統(tǒng)，如電算化賬務(wù)系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)、預(yù)算編報(bào)系統(tǒng)、財(cái)政一體化支付系統(tǒng)、辦公自動(dòng)化系統(tǒng)等，為了避免信息重復(fù)錄入給業(yè)務(wù)人員增加負(fù)擔(dān)，內(nèi)控信息系統(tǒng)可以按照其他系統(tǒng)需要的數(shù)據(jù)格式整理導(dǎo)出，為其它系統(tǒng)提供數(shù)據(jù)導(dǎo)入來(lái)源。還可以進(jìn)行系統(tǒng)整合，消除信息孤島，提高系統(tǒng)的運(yùn)行效果，這是未來(lái)內(nèi)控信息系統(tǒng)建設(shè)的發(fā)展方向。但信息技術(shù)是一把雙刃劍，有助于單位科學(xué)決策與管理的同時(shí)，也可能因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)操作系統(tǒng)的漏洞和應(yīng)用程序設(shè)計(jì)的瑕疵等原因，給行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。所以，行政事業(yè)單位應(yīng)對(duì)信息系統(tǒng)建設(shè)實(shí)施歸口管理，規(guī)范信息開(kāi)發(fā)、運(yùn)行和維護(hù)流程，建立用戶(hù)管理制度、系統(tǒng)數(shù)據(jù)定期備份制度、信息系統(tǒng)安全保密和泄密責(zé)任追究制度等，保護(hù)信息安全，充分發(fā)揮信息系統(tǒng)在內(nèi)控中的作用。