濟(jì)南高新區(qū)巨野河辦事處財(cái)政所 張玉晶

淺談糧食補(bǔ)貼政策缺陷與改革

濟(jì)南高新區(qū)巨野河辦事處財(cái)政所 張玉晶

在我國(guó)總耕地面積不斷下降的情況下，為了保護(hù)農(nóng)民的利益，我國(guó)實(shí)行糧食補(bǔ)貼政策，然而其存在一定的缺陷。本文主要分析了糧食補(bǔ)貼政策存在的缺陷，并對(duì)此提出建議以促進(jìn)其改革。

糧食直補(bǔ)政策 缺陷 改革

一直以來(lái)，我國(guó)都高度重視糧食安全，把發(fā)展農(nóng)業(yè)，造福農(nóng)民和解決中國(guó)十幾億人口的溫飽問(wèn)題作為治國(guó)安邦的頭等大事。目前，中國(guó)的糧食市場(chǎng)供應(yīng)充足，庫(kù)存糧食充裕，并在全國(guó)多地建立起了糧食儲(chǔ)備。我國(guó)的糧食生產(chǎn)之所以能取得今天的成績(jī)，得益于2004年出臺(tái)的糧食直接補(bǔ)貼政策。實(shí)行糧食補(bǔ)貼政策有效調(diào)動(dòng)了農(nóng)民種糧的積極性，確保了我國(guó)的糧食安全。但是在變化莫測(cè)的政治及經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，糧食補(bǔ)貼政策在執(zhí)行過(guò)程中暴露出了其局限性，在某些方面存在缺陷。

一、糧食直補(bǔ)政策的缺陷

(一)補(bǔ)貼面積難以核準(zhǔn)

當(dāng)前，國(guó)家主要針對(duì)小麥、稻谷、玉米的實(shí)際種植面積來(lái)進(jìn)行糧食直補(bǔ)和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼，但是以上農(nóng)作物的種植面積難以核準(zhǔn)。例如，很多農(nóng)民往往在一塊田地里混合種植兩種甚至兩種以上的經(jīng)濟(jì)類作物，這使得有關(guān)的工作人員很難對(duì)其進(jìn)行估量。又如，農(nóng)民開(kāi)墾荒地種植農(nóng)作物，導(dǎo)致延包面積內(nèi)外難以分清，墾荒面積更是無(wú)從核定。再如，村干部未經(jīng)調(diào)查致使種糧造冊(cè)登記嚴(yán)重失實(shí),有些數(shù)據(jù)由村干部本人填報(bào),造成種糧戶頭登記存在很大偏差，數(shù)據(jù)存在著較大的爭(zhēng)議甚至引發(fā)矛盾。核準(zhǔn)種植面積是糧食各項(xiàng)補(bǔ)貼政策落實(shí)的依據(jù),但合理地確定在直補(bǔ)范圍內(nèi)農(nóng)作物的種植面積卻是一大難題。

(二)由于糧食補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)低，農(nóng)民種糧積極性不高

由于柴油、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格上漲，增加了農(nóng)民的種糧成本，為了減少農(nóng)民因?yàn)檗r(nóng)資漲價(jià)引起的成本上升，國(guó)家對(duì)種糧農(nóng)民實(shí)施了農(nóng)資綜合直補(bǔ)，且此項(xiàng)補(bǔ)貼隨著物價(jià)上漲也隨之提高，以山東省為例，農(nóng)資綜合補(bǔ)貼從2008年的平均每畝60余元，增長(zhǎng)到2014年的平均每畝110余元，然而糧食直接補(bǔ)貼與農(nóng)資綜合補(bǔ)貼兩項(xiàng)補(bǔ)貼加起來(lái)也不到130元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)貼農(nóng)民的種糧成本，農(nóng)民種糧的積極性不高，事實(shí)上，許多地方已經(jīng)出現(xiàn)了農(nóng)民寧愿種樹(shù)也不愿種植糧的現(xiàn)象，長(zhǎng)期下去，將會(huì)影響到國(guó)家的糧食儲(chǔ)備。

(三)對(duì)糧食補(bǔ)貼政策的宣傳力度不夠

幾次入戶調(diào)查或是直補(bǔ)檢查活動(dòng)中，在問(wèn)及農(nóng)民相關(guān)的糧食補(bǔ)貼政策時(shí)，大多農(nóng)民知之甚少，只知道發(fā)了錢(qián)，但不知道發(fā)的什么錢(qián)，為什么發(fā)這個(gè)錢(qián)，發(fā)錢(qián)的依據(jù)是什么等等，當(dāng)看到農(nóng)民的糧食補(bǔ)貼存折時(shí)，摘要欄只寫(xiě)了“其他”二字，農(nóng)民一無(wú)所知，何談將國(guó)家的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策落實(shí)到實(shí)處。探究宣傳力度不夠的原因，一方面，國(guó)家政策或是媒體播報(bào)的信息一般都比較官方，農(nóng)民難以理解，或理解有偏差，另一方面某些政府干部的責(zé)任心不夠，他們可能會(huì)故意扭曲消息的原本含義，導(dǎo)致了消息的失真，這也為國(guó)家落實(shí)糧食直補(bǔ)政策增加了難度。

(四)糧食補(bǔ)貼的軟件操作系統(tǒng)缺乏或不完善，部分落后地區(qū)還實(shí)施人工操作

農(nóng)民種糧補(bǔ)貼及相關(guān)信息管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要經(jīng)過(guò)農(nóng)民自報(bào)種植面積，村委會(huì)核實(shí)上報(bào)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)匯總核實(shí)錄入數(shù)據(jù)并上報(bào)縣市級(jí)，縣市級(jí)還要層層上報(bào)，資金層層下?lián)懿l(fā)放等環(huán)節(jié)。傳統(tǒng)的操作方法工作量大，耗時(shí)耗力。現(xiàn)在，雖然大多省市都建立了糧食補(bǔ)貼系統(tǒng)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)多為單機(jī)版操作，功能不完善，利用率不高，不利于數(shù)據(jù)匯總、核實(shí)及上報(bào)。

(五)糧食補(bǔ)貼監(jiān)管不到位，資金跟蹤機(jī)制不健全

近年來(lái)，隨著農(nóng)村生產(chǎn)水平的不斷提高，多地出現(xiàn)了農(nóng)民工轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“地下”流轉(zhuǎn)現(xiàn)象較為普遍。一些農(nóng)民把自家耕地轉(zhuǎn)給其他農(nóng)戶，土地所有權(quán)雖未發(fā)生轉(zhuǎn)移，但地上農(nóng)作物所有權(quán)卻已轉(zhuǎn)移，而在發(fā)放補(bǔ)貼時(shí)，因?qū)Ω氐谋O(jiān)督管理不到位，資料更新缺失，不少地方直接將補(bǔ)貼款打入原耕地所有者賬戶中，從而出現(xiàn)了“未種田的領(lǐng)補(bǔ)貼，種田的沒(méi)補(bǔ)貼”的現(xiàn)象。另外，補(bǔ)貼資金兌付后，各級(jí)補(bǔ)貼部門(mén)就認(rèn)為本年度的補(bǔ)貼工作已完結(jié)，對(duì)補(bǔ)貼資金缺乏后期跟蹤，如有的“一本通”農(nóng)戶姓名不符、賬號(hào)不對(duì)，沒(méi)有領(lǐng)到補(bǔ)貼款，或有“折”，但取不到款，潛在的矛盾和糾紛較多。

二、如何改革糧食直補(bǔ)政策

(一)建立耕地臺(tái)賬，實(shí)行折實(shí)法確定種植面積

一方面，政府應(yīng)建立農(nóng)民的耕地面積臺(tái)賬，對(duì)農(nóng)民耕地實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，將農(nóng)民開(kāi)墾荒地種植農(nóng)作物的，也應(yīng)納入臺(tái)賬管理。對(duì)于混合種植現(xiàn)象，如占用基本農(nóng)田種植樹(shù)木、林間種植小麥有林糧間作的，各地應(yīng)根據(jù)土地性質(zhì)、植樹(shù)密度、林木生長(zhǎng)時(shí)間及對(duì)糧食產(chǎn)量的影響，采用折實(shí)方法確定糧食種植面積，為便于操作，各地可以因地、因時(shí)確定折實(shí)比例。另一方面，可以結(jié)合國(guó)家衛(wèi)星遙感技術(shù)核查各地補(bǔ)貼面積，以便相關(guān)部門(mén)為設(shè)置合理的補(bǔ)貼面積提供參考資料。

(二)適當(dāng)提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于種糧大戶實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)貼

一方面建議國(guó)家繼續(xù)提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，尤其是農(nóng)資綜合補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，以彌補(bǔ)農(nóng)民因物價(jià)上漲增加的種糧成本。另一方面，建議國(guó)家根據(jù)不同地區(qū)的種植情況和農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入來(lái)進(jìn)一步細(xì)化補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。執(zhí)行糧食直補(bǔ)政策的相關(guān)工作人員要實(shí)地考察當(dāng)?shù)氐姆N植情況，對(duì)于一些耕地面積本來(lái)就很少的農(nóng)村來(lái)說(shuō)，其經(jīng)濟(jì)收入一般比較低，政府應(yīng)適當(dāng)提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，這樣才能惠普農(nóng)民，使這些貧苦的農(nóng)民享受國(guó)家的糧食直補(bǔ)政策，并激勵(lì)其種糧的積極性，以防止某些耕地用于其他用途。同時(shí)，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)允許適當(dāng)對(duì)種糧大戶予以傾斜，在條件允許的地區(qū)，可以對(duì)種糧大戶實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)貼，以更好地支持種糧大戶的生產(chǎn)。

(三)建立健全的監(jiān)督機(jī)制，為糧食直補(bǔ)政策的實(shí)行提供優(yōu)良的環(huán)境

第一，要增強(qiáng)政策執(zhí)行的透明度。首先執(zhí)行者要掌握糧食直補(bǔ)政策，并且在執(zhí)行糧食直補(bǔ)政策的過(guò)程中，把與之有關(guān)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼面積、補(bǔ)貼金額等基本數(shù)據(jù)對(duì)人民群眾進(jìn)行公開(kāi)，以便人民的監(jiān)督。

第二，要健全溝通機(jī)制，使農(nóng)民的話語(yǔ)權(quán)得到真正的落實(shí)，以便農(nóng)民對(duì)該政策執(zhí)行的監(jiān)督。在地方財(cái)政局和農(nóng)業(yè)局設(shè)立固定的咨詢和舉報(bào)電話，方便農(nóng)民對(duì)糧食直補(bǔ)政策的執(zhí)行進(jìn)行有力地監(jiān)督，使監(jiān)督能真正落實(shí)；另外，還可在網(wǎng)上建立糧食直補(bǔ)政策的反饋系統(tǒng)，拓寬農(nóng)民的監(jiān)督途徑。

第三，實(shí)行補(bǔ)貼面積與補(bǔ)貼資金跟蹤機(jī)制。對(duì)上報(bào)的補(bǔ)貼面積，采取隨機(jī)抽查的方式，實(shí)地測(cè)量，以核實(shí)補(bǔ)貼面積。對(duì)于發(fā)放到農(nóng)戶的補(bǔ)貼資金，也應(yīng)采用實(shí)地抽查或電話抽查等方式，核實(shí)補(bǔ)貼資金是否及時(shí)足額發(fā)放到位。

(四)加大糧食補(bǔ)貼政策宣傳力度

除目前的官方政策及媒體播報(bào)外，各地還應(yīng)充分利用村務(wù)公開(kāi)欄、印發(fā)各類宣傳品、張貼標(biāo)語(yǔ)、組織工作人員進(jìn)村入戶宣傳等形式向農(nóng)戶開(kāi)展政策普及活動(dòng)，確保將中央和省、市的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)精神和政策原原本本傳達(dá)給農(nóng)民，將政策的執(zhí)行與操作公開(kāi)化、透明化。

(五)加強(qiáng)各地補(bǔ)貼系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)化管理

從目前的傳統(tǒng)操作升級(jí)到利用軟件系統(tǒng)進(jìn)行操作，在有條件的地方還應(yīng)該實(shí)行網(wǎng)絡(luò)操作。如山東省就利用財(cái)政內(nèi)網(wǎng)，將包括糧食補(bǔ)貼在內(nèi)的的各類涉農(nóng)惠農(nóng)補(bǔ)貼納入財(cái)政涉農(nóng)補(bǔ)貼系統(tǒng)操作實(shí)施，此操作系統(tǒng)可與公安部及信用社聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)了補(bǔ)貼農(nóng)戶身份核查與“齊魯惠農(nóng)一本通”賬戶核查的功能，同時(shí)結(jié)合國(guó)庫(kù)集中支付制度，由區(qū)縣級(jí)直接將補(bǔ)貼資金發(fā)放到農(nóng)戶的“齊魯惠農(nóng)一本通”存折，實(shí)現(xiàn)從數(shù)據(jù)錄入、數(shù)據(jù)核查、送審及資金發(fā)放一站式操作，大大節(jié)省了時(shí)間，節(jié)約了成本，提高了補(bǔ)貼對(duì)象及發(fā)放數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確率。

三、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，糧食直補(bǔ)政策的缺點(diǎn)主要有補(bǔ)貼面積核實(shí)困難、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)低、政策宣傳力度不夠及缺乏監(jiān)管等，導(dǎo)致目前的糧食補(bǔ)貼政策無(wú)法真正落實(shí)到位。針對(duì)以上缺陷，筆者提出了相應(yīng)的解決方法以促進(jìn)其改革，明確補(bǔ)貼對(duì)象及種植面積并提高該對(duì)象的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)以進(jìn)行有效的補(bǔ)貼；加大糧食補(bǔ)貼政策的宣傳力度；加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)化管理；提高執(zhí)行者的自身素質(zhì)以及健全監(jiān)督機(jī)制使糧食直補(bǔ)的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益得以實(shí)現(xiàn)。

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10.16266/j.cnki.cn11-4098/f.2015.02.048