陳海嵩

一、環(huán)境保護的人權(quán)保障:實體性環(huán)境權(quán)的困境

自二戰(zhàn)結(jié)束以來，人權(quán)保障成為國際社會所普遍認可的價值。正如美國學(xué)者亨金所言:“我們的時代是權(quán)利的時代。人權(quán)是我們時代的觀念，是已經(jīng)得到普遍接受的唯一政治與道德觀念?！薄?〕［美］亨金:《權(quán)利的時代》，信春鷹等譯，知識出版社1997年版，第1頁。人權(quán)是一種在理論上不受以游說和交易為特點的官僚決策過程影響的權(quán)利?！?〕Michael Anderson，“Human Rights Approaches to Environmental Protection: An Overview”，in Alan Boyle ＆ Michael Anderson eds． ，Human Rights Approaches to Environmental Protection，Oxford : Clarendon Press，1996，p． 21正是基于人權(quán)的這一特性，自“環(huán)境權(quán)”概念在環(huán)境保護運動中出現(xiàn)并廣泛傳播后，理論界與實務(wù)界即嘗試將其上升為基本人權(quán)加以保護。

在倫理上，“環(huán)境權(quán)”的最大意義在于當環(huán)境價值和其他目標發(fā)生沖突時，增強環(huán)境價值的地位，并使人們廣泛認識到環(huán)境作為基本生活條件對于保證人類尊嚴和福利是必不可少的?！?〕R． S． Pathak，“The Human Rights System As a Conceptual Framework for Environmental Law”，in Brown Weiss eds． ，Environmental Change and International Law: New Challenges and Dimensions，United Nations University Press，1992．但是，在規(guī)范層面上的模糊與不確定，導(dǎo)致環(huán)境權(quán)始終無法得到法律確認，也就無法成為一項新的獨立人權(quán)。曾有觀點認為，1972年聯(lián)合國環(huán)境大會上所通過的《人類環(huán)境宣言》原則1已經(jīng)將環(huán)境權(quán)作為獨立人權(quán)加以確認。但是從該規(guī)定的原文來看，原則1所表述的重點在于“人類享有自由、平等和充足的生活條件的權(quán)利”(Man has the fundamentalrights to freedom，equality and adequate conditions of life)，有關(guān)生活環(huán)境的規(guī)定只是一個定語從句，用來修飾、界定前面對于人民基本權(quán)利的規(guī)定。換言之，原則1的表述確認了環(huán)境質(zhì)量是各項基本權(quán)利的不可或缺的附屬物，但卻沒有將“環(huán)境權(quán)”認定為一種基本權(quán)利，只是將其認定為從生命權(quán)本身所衍生出來的權(quán)利，并因此僅適用于環(huán)境破壞威脅到生命的情況?！?〕Sumudu Atapattu，“The Right to a Healthy Life or the Right to Die Polluted: The Emergence of a Human Right to a Healthy Environment Under International Law”，16 Tulane Environmental Law Journal 65 ( 2002) ．.對此，Kiss與Shelton教授明確指出，《人類環(huán)境宣言》原則1并沒有宣示一項環(huán)境權(quán)，而僅僅是將人權(quán)與環(huán)境保護聯(lián)系了起來。它將人權(quán)作為一個基本目標，而環(huán)境保護是實現(xiàn)人性尊嚴和福利生活的一種必要的手段?！?〕Alexandre Kiss ＆ Dinah Shelton，International Environmental Law，2nd ed．，Transnational Publishers，1999，p． 146．

顯然，1972年《人類環(huán)境宣言》原則1僅僅明確了環(huán)境保護與人權(quán)保障的密切聯(lián)系，將環(huán)境保護(環(huán)境權(quán))視為確保生存權(quán)實現(xiàn)的重要手段。此后，盡管聯(lián)合國及其下屬組織一直在推動將環(huán)境權(quán)作為一項基本人權(quán)，但缺乏明顯的效果。這方面的典型例證是1992年《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》在環(huán)境權(quán)上的態(tài)度。1990年12月14日，聯(lián)合國第68次大會通過了第45/94號決議，決議明確指出所有人都有生活在能夠滿足其健康和福利所需要的環(huán)境下的權(quán)利，并呼吁各成員國、國際組織和非政府組織應(yīng)努力確保人類有一個更好的、更加健康的環(huán)境。〔6〕The Need to Ensure a Healthy Environment for the Well － Being of Individuals，G． A． Res． 45 /94，U． N． GAOR，45th Sess．，Supp． No． 49A，at 178，U． N． Doc． A/45 /40 ( 1990) ．在這一決議的影響下，隨后的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議籌備過程中，有成員國提出將環(huán)境權(quán)納入大會法律文件之中，如加拿大就建議在序言中聲明“每個人都有權(quán)利生活在能確保其健康和福利的環(huán)境中”。然而，1992年在里約熱內(nèi)盧召開的大會最終并未在環(huán)境權(quán)問題上達成一致。與1972年《人類環(huán)境宣言》相比，1992年《里約宣言》實際上回避了實體性環(huán)境權(quán)，轉(zhuǎn)而發(fā)展程序性的權(quán)利。其主要原因在于，各國在建構(gòu)實體性環(huán)境權(quán)上存在許多分歧，大多數(shù)與會國并不愿意考慮和承認實體性環(huán)境權(quán)，而程序性權(quán)利更容易被接受和實施。〔7〕David Short，Assessing the Utility of a Human Ｒights Approach to International Environmental Protection，McGill University Company，1995，p． 59．

從實證法的角度看，環(huán)境權(quán)不受任何全球性人權(quán)公約的保護;對于環(huán)境權(quán)的闡釋，多存在于不具法律約束力的“軟法”性質(zhì)的法律文件中?！?〕國際人權(quán)法教程編寫組:《國際人權(quán)法教程》(第1卷)，中國政法大學(xué)出版社2002年版，第470頁。從區(qū)域國際法律文件角度看，明確規(guī)定環(huán)境權(quán)的也并非主流。如在人權(quán)保護和環(huán)境保護上較為領(lǐng)先的歐盟，在其區(qū)域性人權(quán)公約《歐洲人權(quán)公約》上也未規(guī)定環(huán)境權(quán)。1990年，歐盟委員會建議將環(huán)境權(quán)納入正在制定中的《歐洲聯(lián)盟條約》中，具體規(guī)定為“每個聯(lián)盟公民都有權(quán)享有一個健康的環(huán)境”，但該建議沒有被接受。在2000年《歐盟基本人權(quán)憲章》中也沒有規(guī)定獨立的環(huán)境權(quán)，但加入了環(huán)境保護的內(nèi)容，規(guī)定在第4章第37條:“高水平的環(huán)境保護和環(huán)境質(zhì)量的改善，應(yīng)納入聯(lián)盟政策中，并依據(jù)可持續(xù)發(fā)展原則受到保障?！被诖耍瑲W洲人權(quán)法院在審理有關(guān)環(huán)境損害案件時多依據(jù)《歐洲人權(quán)公約》第8條所規(guī)定的“家庭及生活隱私權(quán)”，這顯示了現(xiàn)有人權(quán)在保護環(huán)境上所具有的功效。典型案例主要有“Powll and Raner v． United Kingdom”案、“Lopez － Ostra v． Spain”案、“Guerra and Others v． Italy”案和“Fadeyevav． Russia”案等。〔9〕Cairo A． R． Robb eds． ，International Environmental Law Reports，Human Rights and Environment，Vol． 3，Cambridge University Press，2001．

對“環(huán)境權(quán)”有所規(guī)定的區(qū)域性國際法律文件，包括1981年《非洲人權(quán)和民族權(quán)憲章》和1988年《美洲人權(quán)公約薩爾瓦多議定書》。但如果從規(guī)范效力的角度加以分析，其仍存在較大的缺陷。1981年《非洲人權(quán)和民族權(quán)憲章》第24條規(guī)定:“一切民族均享有有利于其發(fā)展的普遍良好的環(huán)境?！边@一規(guī)定將權(quán)利主體歸屬于“民族”，顯然同環(huán)境權(quán)的出發(fā)點——“每個人”均享有良好環(huán)境——相互背離，不能成為環(huán)境權(quán)作為獨立人權(quán)的法律依據(jù)。另外，其也未對“普遍良好的環(huán)境”(general satisfactory environment)進行定義，這使得其執(zhí)行非常困難?！?0〕Cairo A． R． Robb eds． ，International Environmental Law Reports，Human Rights and Environment，Vol． 3，Cambridge University Press，2001．實際上，從條款中“有利于該民族發(fā)展”的用語看，該規(guī)定的主要目的其實在于對集體發(fā)展狀況的保證，〔11〕Rodrinuez Rivera，“Is the Human Rights to Environment Recognized under International Law? It Depends on the Source”，12 Colorado Journal of International Environmental Law and Policy 2 ( 2001) ．更應(yīng)視為非洲民族對發(fā)展權(quán)的宣示，而不是創(chuàng)設(shè)了一個自足的環(huán)境權(quán)?！?2〕Barry E． Hill，Steve Wolfson ＆ Nicholas Targ，“Human Rights and the Environment: A Synopsis and Some Predictions”，16 Georgetown International Environmental Law Review 378 ( 2004) ．1988年《美洲人權(quán)公約薩爾瓦多議定書》第11條規(guī)定:“每個人應(yīng)有權(quán)在健康的環(huán)境中生活，有權(quán)享受基本的公共服務(wù)”。從條文本身看，其所規(guī)定的環(huán)境權(quán)利限定在“個人健康”的范圍內(nèi)，相較于前述聯(lián)合國及國際組織對作為獨立人權(quán)的環(huán)境權(quán)的定義，該條文僅僅明確了“健康環(huán)境權(quán)”，范圍上顯有不足，其淵源于“環(huán)境權(quán)”還是作為獨立人權(quán)的“健康權(quán)”也需要解釋。研究者指出，該條文明確的是國家對于公共服務(wù)的提供，環(huán)境權(quán)規(guī)定的含義則取決于采取廣義還是狹義的解釋?！?3〕Philip Alston，“Peoples’Rights:Their Riseand Fall”，in Philip Alstoned.，Peoples’Rights，Oxford University Press，2001，p.282.可見，該議定書對(健康)環(huán)境權(quán)的規(guī)定也并不宜作為環(huán)境權(quán)在人權(quán)條約上獨立性的依據(jù)。

綜上所述，不論是現(xiàn)有的國際性和區(qū)域性人權(quán)公約，還是環(huán)境保護的國際法律文件，都沒有將環(huán)境權(quán)確認作為一項獨立人權(quán)。對此，國際上的一般觀點認為，是否有必要在現(xiàn)有的國際人權(quán)法之外，建構(gòu)一種單獨的“享有在適宜的、良好的、令人滿意的環(huán)境中生活”的實體性環(huán)境權(quán)，目前并無一致的觀點?！?4〕［英］帕特莎·波尼、埃倫·波義爾:《國際法與環(huán)境》，那力等譯，高等教育出版社2007年版，第255頁。國內(nèi)學(xué)者也得出了相同的結(jié)論:實體性的環(huán)境權(quán)在國際法上尚未建立。〔15〕那力、楊楠:《環(huán)境權(quán)與人權(quán)問題的國際視野》，載《法律科學(xué)》2009年第6期。

二、通過人權(quán)實現(xiàn)環(huán)境權(quán):程序性環(huán)境權(quán)的興起及內(nèi)涵

實體性環(huán)境權(quán)難以作為一項獨立人權(quán)，但環(huán)境保護與人權(quán)保障之間存在不可分割的聯(lián)系，必須給予充分重視。為解決這一困境，學(xué)者從確保實施的角度提出“通過人權(quán)實現(xiàn)環(huán)境權(quán)”的思路，即以實現(xiàn)環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展為標準，從現(xiàn)有的人權(quán)機制中選擇出若干“適合”的權(quán)利加以強調(diào)。〔16〕Dinah Shelton，“Environmental Rights”，inPhilip Alstoned.，Peoples’Rights，Oxford University Press，2001，p.187.其優(yōu)點在于，能夠使個人和非政府組織監(jiān)督國內(nèi)環(huán)境法的實施，有助于一國形成良好的環(huán)境政策?！?7〕［英］帕特莎·波尼、埃倫·波義爾:《國際法與環(huán)境》，那力等譯，高等教育出版社2007年版，第254頁。這就使學(xué)者的研究視角從實體性的環(huán)境權(quán)，轉(zhuǎn)向有助于實現(xiàn)環(huán)境保護目標的程序性權(quán)利。有學(xué)者明確提出，由于對環(huán)境質(zhì)量的認定涉及主觀的價值判斷，實體性環(huán)境權(quán)必然面臨著諸多困難。為了有效地實現(xiàn)環(huán)境保護，應(yīng)該將精力放在程序性或者說參與性權(quán)利的建構(gòu)上。〔18〕S． Douglas，“Environmental Rights in the European Union”，in Alan Boyle ＆ Michael Anderson eds． ，Human Rights Approaches to Environmental Protection，Clarendon Press，1996，p． 112．有學(xué)者更直接地提出，有效的環(huán)境權(quán)在性質(zhì)上應(yīng)當是程序性的，“一種實用的程序強于對原則給予一千次的宣告”。〔19〕

從實證角度看，進入20世紀90年代后，以獲得環(huán)境信息、參與環(huán)境決策、獲得司法救濟為代表的程序性環(huán)境權(quán)(Procedural Environmental Rights)在國際環(huán)境法律文件中得到普遍認可?；菇淌诩粗赋?“90年代通過的國際環(huán)境文件一般都沒有提到環(huán)境權(quán)，然而，它們都強調(diào)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和獲得救濟的權(quán)利。”〔20〕［法］亞歷山大·基斯:《國際環(huán)境法》，張若思編譯，法律出版社2000年版，第23、24頁。1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會則確認了程序性權(quán)利在環(huán)境保護中的重要地位?！独锛s宣言》原則10要求:每個人都應(yīng)當獲得環(huán)境信息，并有機會參與到各項決策中;人人都應(yīng)當能夠有效地運用司法和行政程序?qū)で缶葷?。在《里約宣言》的基礎(chǔ)上，1998年6月25日在丹麥奧胡斯簽訂的《在環(huán)境問題上獲得信息、公眾參與和訴諸法律的公約》(簡稱《奧胡斯公約》)對程序性環(huán)境權(quán)進行了集中闡釋。該公約簽訂的初衷是為了有力地促進歐盟成員國的環(huán)境保護，但在國際社會的高度關(guān)注下，公約的擬定談判突破了歐洲的地理范圍，實現(xiàn)了美國、加拿大的參與，并由聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會提出最終草案。該公約在2001年10月31日生效并得到國際社會高度肯定。前聯(lián)合國秘書長科菲·安南指出:“盡管《奧胡斯公約》是區(qū)域性公約，但是它的重要性卻是普遍性的。它是對《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》原則10最為詳盡的闡釋，是迄今為止在聯(lián)合國主持下的‘環(huán)境民主’領(lǐng)域最有沖擊力的一次嘗試?！薄?1〕Jerry Z． Li，“Introduction to and Comments on the Aarhus Convention”，3 ( 1) Human Rights ( 2004) ．

《奧胡斯公約》第1條即明確規(guī)定，締約國應(yīng)按照公約的規(guī)定，保障公民在環(huán)境問題上獲得信息、公眾參與和訴諸法律的權(quán)利，并對程序性環(huán)境權(quán)的具體內(nèi)容進行了明確。

第一，環(huán)境知情權(quán)。主要內(nèi)容可概括為:(1)知情權(quán)主體，有權(quán)獲取環(huán)境信息的“公眾”包括自然人、法人、相關(guān)協(xié)會、組織或團體;(2)公開信息的義務(wù)機關(guān)，擁有環(huán)境信息的行政機關(guān)及社會組織有信息公開的法定義務(wù)，但不包括立法機關(guān)和法院;(3)知情權(quán)客體，即環(huán)境信息的范圍(第2條);(4)免于公開事項，包括三類:公共利益豁免事項、行政特權(quán)豁免事項、私人利益豁免事項;(5)決定期限及費用。

第二，環(huán)境公眾參與權(quán)。主要內(nèi)容可概括為三個方面:(1)公眾對具體環(huán)境活動決策的參與(第6條);(2)公眾對與環(huán)境有關(guān)的計劃和政策決策的參與(第7條);(3)公眾對法律制定及執(zhí)行過程的參與(第8條)。

第三，環(huán)境司法救濟權(quán)。除了在一般性環(huán)境損害問題上獲得法律救濟的權(quán)利以外，《奧胡斯公約》還對環(huán)境知情權(quán)、公眾參與權(quán)受到侵害時的救濟進行了規(guī)定。主要有兩個方面:(1)公眾的環(huán)境知情權(quán)受到有關(guān)公共機構(gòu)的不當處理時，有權(quán)訴諸法院和其他獨立、公正的機構(gòu);(2)在公眾的決策參與權(quán)問題上，要保證公眾可以就任何決策的實質(zhì)合法性和程序合法性提起訴訟并得到司法救濟。

從總體上看，《里約宣言》代表了國際環(huán)境立法思路的轉(zhuǎn)變，即從“宣示”實體性環(huán)境權(quán)轉(zhuǎn)向“創(chuàng)設(shè)”程序性環(huán)境權(quán)，《奧胡斯公約》則是這一趨勢的代表性法律文件，其賦予程序性環(huán)境權(quán)利以國際法地位，直接影響和指導(dǎo)了歐盟在環(huán)境知情權(quán)和公眾參與領(lǐng)域的立法。由此，該公約被認為是聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會自1979年《長程越境空氣污染公約》以來的最大成就?！?2〕那力編著:《國際環(huán)境法》，科學(xué)出版社2005年版，第82頁。

三、如何向國內(nèi)法轉(zhuǎn)化:程序性環(huán)境權(quán)入憲之反思

受到國際上日益強調(diào)程序性環(huán)境權(quán)的趨勢影響，國內(nèi)法上也日益重視環(huán)境信息公開與公眾參與的內(nèi)容。由于《人類環(huán)境宣言》、《里約宣言》屬于環(huán)境領(lǐng)域的國際軟法，對成員國并不提出強制性的實施要求，而《奧胡斯公約》是一個區(qū)域性公約，只對歐盟成員國和少數(shù)西方發(fā)達國家開放，對廣大發(fā)展中國家僅有參考意義，在規(guī)范層面不具有普遍效力，其規(guī)定在法律強制力上也有不足，沒有對以軟法為主的國際環(huán)境法律文件構(gòu)成實質(zhì)性突破。〔23〕李愛年、劉愛良:《后〈奧胡斯公約〉中環(huán)境信息公開制度及對我國的啟示》，載《湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2010年第2期。因此，程序性環(huán)境權(quán)向國內(nèi)法的轉(zhuǎn)化，關(guān)鍵問題不是如何“實施權(quán)利”，而在于如何在一國法律體系中體現(xiàn)相應(yīng)內(nèi)容。

從理論上看，程序性環(huán)境權(quán)所面臨的問題集中反映在“環(huán)境權(quán)入憲”的討論中。有學(xué)者提出，憲法中不宜規(guī)定實體性環(huán)境權(quán)，而應(yīng)建立以參與為本位的程序性環(huán)境權(quán)，“憲法中若應(yīng)有環(huán)境權(quán)，則并非如傳統(tǒng)理論般以擁有權(quán)利為內(nèi)容，而是規(guī)定民眾適度參與環(huán)境決策的程序權(quán)，作為民眾參與制度的規(guī)范基礎(chǔ)”?！?4〕葉俊榮:《憲法位階的環(huán)境權(quán)——從擁有環(huán)境到參與環(huán)境決策》，載《臺大法學(xué)論叢》第19卷第1期。從實證法的角度看，在一些國家的憲法中，除規(guī)定實體性環(huán)境權(quán)外，也規(guī)定環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境司法救濟權(quán)、環(huán)境公眾參與權(quán)等程序性環(huán)境權(quán)。斯洛伐克、黑山和挪威的憲法就規(guī)定了公民環(huán)境知情權(quán)。如斯洛伐克《憲法》在第44條規(guī)定公民環(huán)境權(quán)的同時，于第45條規(guī)定:“每個人都有及時、全面獲得國家環(huán)境狀況及其產(chǎn)生原因信息的權(quán)利?！焙谏焦埠蛧稇椃ā返?9條規(guī)定:“每個人應(yīng)當有健康環(huán)境的權(quán)利，并有權(quán)及時、完整地獲得環(huán)境狀況信息”。1993年的俄羅斯《憲法》對環(huán)境司法救濟權(quán)進行了規(guī)定，其第42條規(guī)定:“每個人都有因生態(tài)破壞導(dǎo)致其健康或財產(chǎn)受到損害而要求賠償?shù)臋?quán)利。”2005年2月28日，法國《環(huán)境憲章》在第1條規(guī)定公民的實體性環(huán)境權(quán)，第7條規(guī)定每個人都有權(quán)參加對環(huán)境產(chǎn)生影響的公告決策，對環(huán)境公眾參與權(quán)在憲法上予以了確認。

程序性環(huán)境權(quán)(環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境公眾參與權(quán)、環(huán)境司法救濟權(quán))是否足以克服實體性環(huán)境權(quán)在實施上的困境，成為憲法基本權(quán)利而具有可獨立實施的效力?從如下分析看，其仍有諸多值得反思之處。

首先，環(huán)境決策的范圍并不明確。將憲法上的環(huán)境權(quán)定位于程序性參與，其實質(zhì)意義在于國家在進行各項環(huán)境管理措施和相關(guān)公共決策時，公民作為權(quán)利主體有參與的機會。但問題在于，作為權(quán)利主體參與對象的“環(huán)境決策”范圍的確定，取決于“環(huán)境”概念的確定。換言之，在什么范圍、層次上的國家決策才是所謂的“環(huán)境決策”，其前提在于“環(huán)境”所涉范圍的明確。從內(nèi)涵和外延上看，由于“環(huán)境”一詞的定義具有相當?shù)哪：?，?dǎo)致環(huán)境權(quán)在實踐中的保護范圍難以明確?！?5〕陳海嵩:《國家環(huán)境保護義務(wù)的溯源與展開》，載《法學(xué)研究》2014年第3期。同樣的，“環(huán)境”在定義上的模糊而造成實體性環(huán)境權(quán)不確定性的狀況，同樣也適用在程序性環(huán)境權(quán)中。

即使不考慮“環(huán)境”概念的模糊性，就“環(huán)境決策”自身而言，其也是一個范圍相當廣泛而難以得到明確區(qū)分的范疇。在現(xiàn)代社會中，環(huán)境保護絕非一個封閉的領(lǐng)域，而是涉及經(jīng)濟發(fā)展、社會進步的方方面面。在1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會上，環(huán)境與發(fā)展綜合決策的思想正式被提出并得到廣泛認可，《21世紀議程》中即明確提出:“在決策中把環(huán)境與發(fā)展綜合起來。”〔26〕夏光等:《環(huán)境與發(fā)展綜合決策:理論與機制研究》，中國環(huán)境科學(xué)出版社2000年版，第1、2頁。環(huán)境與發(fā)展綜合決策在本質(zhì)上是雙向的、客觀的。它不僅要求把環(huán)境的考慮納入經(jīng)濟和社會發(fā)展的決策之中，也要求在環(huán)境保護的決策中充分考慮經(jīng)濟和社會發(fā)展的現(xiàn)實需要和客觀條件。〔27〕呂忠梅:《環(huán)境與發(fā)展綜合決策的法律思考》，載《甘肅社會科學(xué)》2006年第6期。顯然，從綜合決策的要求觀之，并不存在單純的“環(huán)境決策”，所有的公共決策都應(yīng)充分考慮其環(huán)境、經(jīng)濟與社會因素。在某種意義上，憲法規(guī)定公民有權(quán)參與環(huán)境決策，實際上意味著公民有權(quán)參與所有的公共決策，無法明確其獨有的規(guī)范領(lǐng)域，也就失去了在憲法上加以專門規(guī)定的必要性。

其次，程序性的參與無法保證達成可欲的結(jié)果。從詞義上看，“參與”是指對某個事物決策過程的介入、咨詢，不是決策本身。在英語中，“參與”有involvement、participation、consultation等不同說法。在法律文件中，則通常使用participation一詞;就參與行為本身而言，它不意味著“決定”，而是屬于“涉入”或“介入”性質(zhì)?！?8〕李艷芳:《公眾參與環(huán)境影響評價制度研究》，中國人民大學(xué)出版社2004年版，第15頁?？梢?，“參與”只是對決策施加影響而非直接做出決策。從實踐中看，公眾參與程度不盡相同，有學(xué)者將其概括為八種類型:①操縱:橡皮圖章式的委員會，②指使:有權(quán)力者教育或糾正市民，③告知:明確市民的權(quán)利和選擇，④協(xié)商:聆聽市民的意見但不加以必要的注意，⑤安慰:接收市民意見但不按其行事，⑥伙伴關(guān)系:商議協(xié)定，⑦付托權(quán)力:賦予市民對計劃某些部分或所有部分的管理權(quán)，⑧市民控制?！?9〕［加］布魯斯·米切爾:《資源與環(huán)境管理》，蔡運龍等譯，商務(wù)印書館2004年版，第291頁。

顯然，從最低的“操縱”到最高的“市民控制”，公眾對于決策的實際影響具有多個可能的等級。法律所能確保的僅僅是達到第三等級“告知”，即排除“不參與”的可能性。但在此基礎(chǔ)上，公眾意見能對政府決策產(chǎn)生何種影響，則取決于公眾和決策者之間的博弈。一般而言，公眾期望能夠參與分享某些權(quán)力，但管理者往往認為普通公眾都是無知和冷漠的，公共機構(gòu)所承擔(dān)的義務(wù)不能轉(zhuǎn)移給其他集團，因此傾向于不參與或象征性參與?！?0〕［加］布魯斯·米切爾:《資源與環(huán)境管理》，蔡運龍等譯，商務(wù)印書館2004年版，第291頁。由此，樂觀地認為只要明確了公眾參與的地位就必然達成良好的結(jié)果是不可取的，其未能認識到實踐中“參與—決策”關(guān)系的復(fù)雜性。有學(xué)者更直接地指出，不能把公眾參與本身當做判斷是非的標準。公民參與能否成功，取決于公共管理者是否了解怎樣吸引公民參與，以及怎樣為公民參與的成功提供便利條件;即使在公民參與具有決定意義的情況下，規(guī)劃不善的公民參與也會和排除公民參與一樣危險?！?1〕［美］托馬斯:《公共決策中的公民參與》，孫柏瑛等譯，中國人民大學(xué)出版社2005年版，第145頁。

概括而言，法律對程序性參與的保障，并無法保證達成可欲的結(jié)果。更深一步講，由于短視和利益集團的存在，如果缺乏實體性標準而僅憑程序性參與，就完全可能出現(xiàn)同長遠利益相違背的結(jié)果。在環(huán)境保護領(lǐng)域，這一問題更為明顯。有學(xué)者就明確提出，程序本身不能承擔(dān)起保護環(huán)境的重任。即使程序性或參與性權(quán)利得到充分實現(xiàn)，一個民主政體也會傾向于短期的富裕而不是長期的環(huán)境保護，民主完全可以帶來對環(huán)境的破壞，甚至可能倒向無約束的消費?！?2〕Michael Anderson，“Human Rights Approaches to Environmental Protection: An Overview”，in Alan Boyle ＆ Michael Anderson eds． ，Human Rights Approaches to Environmental Protection，Clarendon Press，1996，p． 9．前述主張程序性環(huán)境權(quán)入憲的觀點，實際上是將公眾參與作為判斷環(huán)境保護水平的唯一標準，忽視了程序和民主參與自身的局限性，反而可能對長期的環(huán)保目標造成損害。

綜上所述，盡管程序性環(huán)境權(quán)在環(huán)境保護上具有重要作用，將其納入憲法可以彌補傳統(tǒng)民主政治忽視環(huán)境價值之不足，即通過憲法上的環(huán)境參與權(quán)強化環(huán)境保護在民主代議政治中的“代表性”(representation)，借以調(diào)和相關(guān)利益沖突，為相關(guān)管制和參與措施提供正當性基礎(chǔ)。〔33〕對程序性環(huán)境權(quán)入憲在強化環(huán)境價值上的功用，參見葉俊榮:《環(huán)境行政的正當法律程序》，翰廬圖書出版有限公司2001年版，第9、10 頁。但不可否認的是，僅憑程序性權(quán)利無法滿足環(huán)境保護的需要，甚至可能造成與可持續(xù)發(fā)展相背離的結(jié)果，也就不足以完全達成“實現(xiàn)環(huán)境權(quán)”之目標。有學(xué)者就對前述“通過人權(quán)實現(xiàn)環(huán)境權(quán)”思路提出批評:從人權(quán)保障的角度看，環(huán)境權(quán)與人權(quán)在指涉范圍上存在差異，并非所有的人權(quán)都和環(huán)境保護相關(guān)(例如，姓名權(quán)和婚姻權(quán)就和環(huán)境保護完全無涉)，如果僵硬地將人權(quán)作為實現(xiàn)環(huán)境保護的工具，必然會造成“人權(quán)”內(nèi)涵的縮減。如此，就會造成對人權(quán)自身的傷害?！?4〕Dinah Shelton，“Environmental Rights”，in Philip Alston ed． ，Peoples’Rights，Oxford University Press，2001，p． 190．可見，試圖用程序性環(huán)境權(quán)“取代”實體性環(huán)境權(quán)的地位以實現(xiàn)環(huán)境價值的憲法確認，是過于簡單和狹隘的方法。另外，同實體性環(huán)境權(quán)在規(guī)范效力上的困難相似，憲法中的程序性環(huán)境權(quán)同樣要面臨內(nèi)容模糊、保護范圍不確定等難題，并不當然具有獨立實施的效力。在很大程度上，其實現(xiàn)也依賴于立法進一步的加以具體化，不足以成為獨立的基本權(quán)利?！?5〕參見鞏固;《環(huán)境權(quán)熱的冷思考》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報》2009年第4期。

綜上，程序性環(huán)境權(quán)自身缺乏獨立的規(guī)范效力，不宜作為憲法上基本權(quán)利的一種;通過“以參與為本位的環(huán)境權(quán)入憲”以實現(xiàn)“環(huán)境權(quán)入憲”的目標，盡管有良好的動機，但顯然是一種過于簡單的想法，在整體上不足以實現(xiàn)環(huán)境保護目標，更不是在憲法中確認環(huán)境價值的合適方式。

四、國內(nèi)法之規(guī)范基礎(chǔ):程序性環(huán)境權(quán)的憲法淵源

盡管程序性環(huán)境權(quán)不足以作為獨立的憲法基本權(quán)利，但考慮到獲得環(huán)境信息、公眾參與環(huán)境決策、環(huán)境權(quán)益司法救濟在推進環(huán)境保護中的重要作用，憲法自有必要對此加以關(guān)注，這就需要在辨析憲法確認環(huán)境價值之適當方式基礎(chǔ)上，明確程序性環(huán)境權(quán)在憲法上的依據(jù)所在。筆者認為，在憲法中確認環(huán)境價值最為適宜的方式，不是各種形式的“環(huán)境權(quán)入憲”，而是制定“環(huán)境基本國策”并將其效力確認為對所有國家權(quán)力產(chǎn)生約束的“國家目標條款”。〔36〕此問題的詳細論證，請參見陳海嵩:《國家環(huán)境保護義務(wù)的溯源與展開》，載《法學(xué)研究》2014年第3期。在此基礎(chǔ)上，我們才得以進一步研討程序性環(huán)境權(quán)在憲法上的規(guī)范基礎(chǔ)。

(一)環(huán)境知情權(quán)的憲法規(guī)范基礎(chǔ)

探尋環(huán)境知情權(quán)的憲法規(guī)范基礎(chǔ)，關(guān)鍵在于明確其上位概念——“知情權(quán)”(right to know)在憲法上的依據(jù)。在傳統(tǒng)上，學(xué)者一般將其歸入作為傳統(tǒng)基本權(quán)的“表達自由”或“言論自由”中。如在德國，傳統(tǒng)學(xué)說認為知情權(quán)在憲法上的依據(jù)是《基本法》第5條第1款有關(guān)言論自由的規(guī)定?；诖耍瑢W(xué)者歸納出“信息自由”的概念并將其作為人民的基本權(quán)，即人民有不受阻撓獲得信息的權(quán)利?！?7〕Fried helm Hufen，Staatsrecht II Grundrechte，2007，＆ 26 Rn． 4; Edward Schmit － Jortzig，Meinungs － und Informationsfreiheit，in: Josef Isensee /Paul Kirchh of ( Hrsg． ) ，Handbuch des Staatsrechts der Republik Deutschland，Bd． 6，2． Aufl，2001，＆ 141 Rn． 28．在日本，憲法學(xué)說認為知情權(quán)屬于《憲法》第21條所規(guī)定“表達自由”的一種。權(quán)威學(xué)說認為，“表達自由就是讓信息相互溝通的自由，本來就是以接受者存在為前提，含有保障知情權(quán)的內(nèi)容”。在信息化的現(xiàn)代社會中，將表達自由從一般國民接受信息的角度進行再構(gòu)成，為保證接受者的自由而將其理解為知情權(quán)就成為必要?！?8〕［日］盧部信喜:《憲法》，林來梵等譯，北京大學(xué)出版社2006年版，第153頁。在此意義上，有學(xué)者認為，知情權(quán)并非憲法基本權(quán)利的一種，而是由言論自由所引申出的一個次級權(quán)利，或者說是與言論自由緊密相關(guān)的一個組合權(quán)。〔39〕劉藝:《知情權(quán)的權(quán)利屬性探討》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2004年第2期。

無疑，知情權(quán)和作為傳統(tǒng)基本權(quán)利的“言論自由”具有密切的聯(lián)系。然而，在現(xiàn)代社會日益成為一個“信息社會”的情況下，人民獲得信息的權(quán)利不再僅限于免于國家干涉的傳統(tǒng)自由權(quán)層面，更涉及積極向國家請求提供信息的社會權(quán)層面，即日益興起的“政府信息公開請求權(quán)”?！霸诮鷳椃ㄉ希竦淖杂芍皇且环N要求公權(quán)力不予不當行為的消極權(quán)利，然而在現(xiàn)代憲法上，除了這種傳統(tǒng)的保障形態(tài)外，還同時形成了要求國家對該自由行使條件進行積極保障的現(xiàn)代保障形態(tài)?！薄?0〕林來梵:《從憲法規(guī)范到規(guī)范憲法》，法律出版社2001年版，第155頁如此，將知情權(quán)限制在傳統(tǒng)“言論自由”中已不符合信息社會的基本要求。有德國學(xué)者即明確指出，在信息社會中，國家即為最大的信息擁有者。《基本法》第5條第1款規(guī)定的“資訊自由”僅意味著人民不受國家阻撓的消極防御權(quán)，向國家積極請求信息公開的權(quán)利不在其保障范圍內(nèi)，這是不合理的?！?1〕Bernhard W． Wegener，Der geheime Staat – Arkantradition und Informationfreiheitsrecht，Habil． ( Universitat Bielefeld) ，2002，S． 480．ff．在某個角度說，僵硬地將知情權(quán)限制在憲法“言論自由”中，正是德國在信息公開立法上落后于其他國家的主要原因?！?2〕在德國2006年實施《聯(lián)邦信息自由法》之前，其并不存在一般性的信息公開請求權(quán)，信息是否公開取決于政府的裁量。這大大落后于歐盟其他國家信息公開立法的進度。相關(guān)批評意見，參見dazu Friedrich Sohoch，In formationfreiheitsgesetz fur die Bundesrepublik Deutschland，Die Verwaltung 35 ( 2002) ，S． 149．在日本，對于以《憲法》第21條“表現(xiàn)自由”為知情權(quán)憲法依據(jù)的觀點，也有越來越多的學(xué)者提出不同意見，阿部泰隆教授即指出，表現(xiàn)的自由原本是信息發(fā)出不受妨礙的權(quán)利，而信息公開請求權(quán)是對國家的積極公開要求，雖被認為從表現(xiàn)的自由中推導(dǎo)而來，但其性質(zhì)是不同的?！?3〕劉杰:《知情權(quán)與信息公開法》，清華大學(xué)出版社2005年版，第83頁。如果簡單地將知情權(quán)視為表現(xiàn)自由之一種，即要求國家權(quán)力不得妨礙人民行使知情權(quán)時，就有可能忽視了知情權(quán)還對國家課以一定的義務(wù)，即積極要求國家主動地公開各種情報的權(quán)利的側(cè)面?！?4〕［日］大須賀明:《生存權(quán)論》，林浩譯，法律出版社2001年版，第28頁。因此，在現(xiàn)代憲法中，言論自由權(quán)不足以包含“政府信息公開請求權(quán)”，知情權(quán)應(yīng)成為一項新的獨立人權(quán)和憲法基本權(quán)利?！?5〕參見程潔:《憲政精義:法治下的開放政府》，中國政法大學(xué)出版社2002年版，第152頁;Thomas I． Emerson，“Legal Foundations of the Right to Know”，Washington University Law Quarterly 14 － 16 ( 1976) 。

對，你說得對，我應(yīng)該采取一些其他的辦法。扔石子兒，或者把手高高地舉起來晃動，這些辦法都行。這樣才有可能引起他們的注意。

從各國憲法的發(fā)展趨勢看，已有越來越多的國家在憲法中直接規(guī)定知情權(quán)。如1991年羅馬尼亞《憲法》第31條規(guī)定:“不得限制人們獲得公共信息的權(quán)利?！蹦戏?996年《憲法》第32條規(guī)定:“每個人都有權(quán)利獲得(a)政府擁有的任何信息，或(b)由任何第三人擁有并為行使或保護任何權(quán)利所必需的任何信息?！迸餐稇椃ā返?05條規(guī)定:“任何人都有接近國家與自治團體文件的權(quán)利。僅在必要時，并且基于主要的理由和清楚的法律規(guī)定，才可以限制該權(quán)利?！痹趹椃ㄖ兄苯右?guī)定知情權(quán)的國家還有:阿根廷、委內(nèi)瑞拉、秘魯、阿爾巴尼亞、白俄羅斯、保加利亞、匈牙利、立陶宛、摩爾多瓦、波蘭、俄羅斯、烏克蘭等?！?6〕參見張明杰:《開放的政府——政府信息公開法律制度研究》，中國政法大學(xué)出版社2003年版，第100－102頁。

概括而言，公民有機會充分獲取對個人而言至關(guān)重要的各種信息，是個人發(fā)展自身人格以及實現(xiàn)自身價值的前提和基礎(chǔ)。對于自由的社會而言，獲取信息的權(quán)利都是最基本的。〔47〕謝鵬程:《公民的基本權(quán)利》，中國社會科學(xué)出版社1999年版，第18頁?！爸闄?quán)入憲”也正在成為各國憲法的發(fā)展趨勢。無論從理論上還是實踐上，知情權(quán)都應(yīng)作為一項新的憲法基本權(quán)利，以順應(yīng)信息社會中人民民主的基本要求。如此，就為公民請求獲得包括環(huán)境信息在內(nèi)的所有公共信息提供了憲法規(guī)范基礎(chǔ)。從另一個角度看，將作為基本權(quán)利的知情權(quán)和憲法中的環(huán)境保護條款相互結(jié)合，即可推導(dǎo)出憲法位階的環(huán)境知情權(quán)，其作為知情權(quán)下的一項“子權(quán)利”而存在，為公民獲得環(huán)境信息提供了堅實的憲法基礎(chǔ)，自無必要在憲法上單獨規(guī)定環(huán)境知情權(quán)。

(二)環(huán)境公眾參與權(quán)的憲法規(guī)范基礎(chǔ)

一般而言，公眾參與是指具有共同利益、興趣的社會群體對政府涉及公共利益事務(wù)的決策予以介入或者提出意見與建議的活動。在憲法上，為公眾參與提供法律基礎(chǔ)的規(guī)范性依據(jù)在于民主原則和“正當法律程序”的規(guī)定。

近代資產(chǎn)階級革命以降，民主原則就是憲法的基本原理之一。隨著現(xiàn)代社會中國家行政權(quán)力不斷擴張和利益日趨多元，傳統(tǒng)上由選舉產(chǎn)生的代表參與政治事務(wù)的“代議制民主”模式日益顯現(xiàn)出“精英主義”傾向和官僚特質(zhì)，極易造成人民與政府之間的不信任，已無法滿足現(xiàn)代社會中人民對于國家決策與行政過程的參與訴求。

現(xiàn)代民主理論日益強調(diào)人民的直接參與，提倡以“參與式民主”(participatorydemocracy)彌補傳統(tǒng)代議民主的不足。參與民主理論家指出，參與是民主的固有內(nèi)涵，當代參與民主理論的主要任務(wù)就是解析通過何種方式來推動積極的公眾參與，進而完善民主的平等性、合法性和有效性?！?8〕于海青:《當代西方參與民主理論評析》，載《國外社會科學(xué)》2001年第4期。有學(xué)者更直接提出，“如果公民有作為公民而積極行動的實際權(quán)利，也就是說，當公民享有一系列允許他們要求民主參與并把民主參與視為一種權(quán)利的時候，民主才是名副其實的民主?！薄?9〕［英］戴維·赫爾德:《民主的模式》，燕繼榮等譯，中央編譯出版社1998年版，第398頁。憲法民主原則，或者說憲法所形塑的民主秩序不僅僅具有間接民主的內(nèi)涵，也需要納入公眾直接參與的內(nèi)容，為公民平等參與國家意志形成創(chuàng)造可能。

從規(guī)范效力上看，民主原則為公眾參與提供了憲法上的正當性基礎(chǔ)，但尚不能推導(dǎo)出公民可據(jù)以直接進行請求的主觀權(quán)利。賦予公眾有權(quán)參與國家權(quán)力行使過程的憲法依據(jù)，在于現(xiàn)代憲法上對于基本權(quán)程序保障的重視及“程序基本權(quán)”的形成。

憲法上對于正當程序的要求，源于1215年英國《自由大憲章》對國王行使權(quán)力的程序性限制，這為美國憲法接受并形成“正當法律程序”(Due Process of Law)理念，其表現(xiàn)在聯(lián)邦憲法第五修正案中:“非經(jīng)正當法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由和財產(chǎn)”。起初，正當程序條款僅適用于司法程序，保障人民不受非法審判。隨著福利國家的出現(xiàn)，國家必須承擔(dān)起分配與給付的任務(wù)，就越有必要借助一定的組織與程序，來劃定人與人之間的自由界限，如此，國家就應(yīng)提供保障基本權(quán)實現(xiàn)的組織與程序?！?0〕陳愛娥:《基本權(quán)作為客觀法規(guī)范》，載李建良等編:《憲法解釋之理論與實務(wù)》(第2輯)，中研院人文社科研究所2000年版，第247、248頁。概言之，由于行政權(quán)力日益影響到人民的基本權(quán)，其行使亦須受正當法律程序的規(guī)制。

從程序價值自身的發(fā)展看，20世紀60年代以來，程序?qū)τ谡x的價值被提到與實體正義同等重要的地位上，程序本身獲得了獨立地位，這即為程序正義的要旨所在。在日益強調(diào)程序價值的時代背景下，程序保障對于基本權(quán)利實現(xiàn)的重要性與日俱增，這就產(chǎn)生了將蘊含在實體性權(quán)利中的程序要求單獨列出，進行一般化形成基本權(quán)利的必要，即“程序基本權(quán)”。〔51〕相關(guān)文獻，參見李建良:《論基本權(quán)利之程序功能與程序基本權(quán)》，載《憲政時代》第29卷第4期;吳庚:《憲法的解釋與適用》，三民書局2003年版，第285、286頁。“程序基本權(quán)”對包括行政權(quán)在內(nèi)的國家公權(quán)力行使在程序上提出了公正、公開、參與的要求。一般而言，符合憲法的“正當行政程序”應(yīng)包括:公正作為義務(wù)、被告知權(quán)、聽證權(quán)及說明理由義務(wù)四項內(nèi)容。〔52〕參見湯德宗:《行政程序法論》(增訂二版)，元照出版有限公司2003年版，第1－29頁。這就為行政權(quán)力行使過程中的公眾參與提供了規(guī)范基礎(chǔ)和不可隨意縮減的核心內(nèi)容。

就環(huán)境決策而言，由于環(huán)境保護天然地具有公共利益的特點，環(huán)境領(lǐng)域的公眾參與從一開始即為公民參與國家意志形成的重要內(nèi)容。如此，民主原則和程序基本權(quán)共同構(gòu)成了環(huán)境公眾參與權(quán)的憲法規(guī)范基礎(chǔ)，其效力足以保證程序價值在政府相關(guān)決策中得到體現(xiàn)。基于此，如果再在憲法上規(guī)定獨立的“環(huán)境公眾參與權(quán)”，就造成了憲法規(guī)范的“疊床架屋”，反而可能造成環(huán)境公眾參與效力強度的減弱。

(三)環(huán)境司法救濟權(quán)的憲法規(guī)范基礎(chǔ)

憲法除了規(guī)定各種基本權(quán)利外，還有必要規(guī)定為確保權(quán)利獲得救濟的權(quán)利?！?3〕林來梵:《從憲法規(guī)范到規(guī)范憲法》，法律出版社2001年版，第229頁。在一般意義上，司法權(quán)是對民主的約束與監(jiān)督;現(xiàn)實的政治常常由于黨派對立和利益集團沖突而威脅到人民基本權(quán)利，為此，裁判請求權(quán)就具有重要意義?！?4〕［日］阿部照哉等:《憲法——基本人權(quán)篇》，周宗憲譯，中國政法大學(xué)出版社2006年版，第318、319頁。在名稱上，憲法上的司法救濟權(quán)利一般被稱為“權(quán)利救濟請求權(quán)”、“裁判請求權(quán)”或“訴訟權(quán)”。從國際上看，人民獲得公正訴訟的“訴訟權(quán)”已成為一項被普遍承認的人權(quán)，并獲得包括《世界人權(quán)宣言》、《聯(lián)合國關(guān)于公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》等一系列國際性人權(quán)公約的確認。在某種意義上講，訴權(quán)是現(xiàn)代法治社會中第一制度性的人權(quán)。〔55〕莫紀宏:《論人權(quán)的司法救濟》，載《法商研究》2000年第5期。從各國憲法看，訴訟權(quán)作為基礎(chǔ)性人權(quán)的地位，充分的反映在二戰(zhàn)后各國憲法文本中?！?6〕左衛(wèi)民等:《訴訟權(quán)研究》，法律出版社2003年版，第38頁。例如，意大利1946年《憲法》第24條規(guī)定:“全體公民都有權(quán)自由地向法院提起訴訟?！倍砹_斯1993年《憲法》第46條第1款規(guī)定:“保障每個人通過訴訟維護自己的權(quán)利與自由?！?/p>

從具體內(nèi)涵上看，憲法上的訴訟權(quán)作為主觀權(quán)利，在消極層面上要求國家不得予以侵害(防御權(quán)功能)，在積極層面上還要求國家應(yīng)建立一套有利于權(quán)利實現(xiàn)的訴訟制度(受益權(quán)功能)。訴訟權(quán)或者說權(quán)利救濟請求權(quán)既是一項基本人權(quán)，也逐步得到憲法上的確認，其為人民獲得司法救濟提供了憲法依據(jù)。從人權(quán)的普遍性出發(fā)，環(huán)境保護領(lǐng)域的司法救濟權(quán)自然包含在憲法所確認的“權(quán)利救濟請求權(quán)”之中。國家在保障公民訴訟權(quán)的前提與基礎(chǔ)上，結(jié)合憲法中的“環(huán)境基本國策”，就確立了建立相關(guān)法律制度之憲法義務(wù)，為公民環(huán)境權(quán)益的法律救濟提供了基礎(chǔ)。

五、總結(jié)與前瞻:程序性環(huán)境權(quán)在我國的發(fā)展

從上文論述可以看出，程序性環(huán)境權(quán)并不構(gòu)成獨立的基本權(quán)利，其規(guī)范依據(jù)來源于憲法民主原則和知情權(quán)、程序基本權(quán)、訴訟權(quán)等已有人權(quán)。換言之，從法解釋的角度觀之，程序性環(huán)境權(quán)只是一個描述性概念而非規(guī)范性概念，其包含的三類權(quán)利(環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境公眾參與權(quán)、環(huán)境司法救濟權(quán))分別是知情權(quán)、程序基本權(quán)、訴訟權(quán)在環(huán)境保護領(lǐng)域的運用，是現(xiàn)代人權(quán)體系對環(huán)境保護需求的回應(yīng);“三類權(quán)利”具體規(guī)范含義之探求，也就必須以傳統(tǒng)基本權(quán)利為邏輯起點，而不宜以實體性環(huán)境權(quán)為其肇端。限于篇幅及本文主旨，對該問題的深入論述，擬另文進行。

從我國環(huán)境法治的發(fā)展現(xiàn)狀看，相較于一直爭議不休的實體性環(huán)境權(quán)，程序性環(huán)境權(quán)已經(jīng)得到社會各界的普遍認可。2014年修訂后的《環(huán)境保護法》設(shè)立“信息公開與公眾參與”專章，該章節(jié)開端(第53條第1款)即明確規(guī)定:“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利”，應(yīng)視為對程序性環(huán)境權(quán)的立法確認，代表了我國環(huán)境法治在保障公民環(huán)境權(quán)益上的進步。然而，從前文分析可知，程序性環(huán)境權(quán)淵源于知情權(quán)、程序基本權(quán)、訴訟權(quán)等現(xiàn)代基本人權(quán)，單憑一般性立法(如《環(huán)境保護法》)的原則性規(guī)定，并不足以為程序性環(huán)境權(quán)的實現(xiàn)提供充分的保障，也難以避免行政立法或規(guī)章對其規(guī)范內(nèi)涵進行任意縮減。此時，就需要從憲法的高度進行分析，明確程序性環(huán)境權(quán)在現(xiàn)行憲法中的規(guī)范依據(jù)。

從我國現(xiàn)行1982年《憲法》的規(guī)定看，其對公民基本權(quán)利采取“列舉主義”原則，即在《憲法》中設(shè)定專門章節(jié)(第二章“公民基本權(quán)利和義務(wù)”)對基本權(quán)利進行列舉(第34條至第51條)?？v觀《憲法》條文，盡管規(guī)定了公民言論自由、批評和監(jiān)督國家機關(guān)工作人員等相關(guān)權(quán)利，但并無對知情權(quán)、程序基本權(quán)、訴訟權(quán)的直接規(guī)定，顯然存在缺失，因此亟須將知情權(quán)、程序基本權(quán)、訴訟權(quán)納入憲法保障的權(quán)利清單，既順應(yīng)時代潮流對我國憲法的人權(quán)體系有所發(fā)展，也為程序性環(huán)境權(quán)提供充足的憲法依據(jù)。有必要指出的是，考慮到憲法的穩(wěn)定性和權(quán)威性、避免“權(quán)利泛濫”現(xiàn)象的出現(xiàn)，短期內(nèi)并不宜直接主張“XX權(quán)入憲”，而應(yīng)主要通過憲法解釋的方式，從現(xiàn)存條文中推導(dǎo)出知情權(quán)、訴訟權(quán)等“未列舉基本權(quán)利”。一般認為，2004年修憲所增加的“國家尊重和保障人權(quán)”條款(第33條第3款)，表明我國憲法開始突破基本權(quán)利“列舉主義”的束縛，為相應(yīng)憲法解釋的展開提供了規(guī)范空間，為肯定未列舉權(quán)利的存在、不斷擴大基本權(quán)利的保護范圍提供了規(guī)范依據(jù)。〔57〕參見林來梵、季彥敏:《人權(quán)保障:作為原則的意義》，載《法商研究》2005年第4期;屠振宇:《未列舉權(quán)利的認定方法》，載《法學(xué)》2007年第9期。顯然，該“人權(quán)條款”正是現(xiàn)階段我國憲法確認知情權(quán)、程序基本權(quán)、訴訟權(quán)的規(guī)范依據(jù)。

基于上述討論，程序性環(huán)境權(quán)在我國的未來發(fā)展，應(yīng)從如下兩個層面予以展開:在解釋論層面上，應(yīng)以憲法“人權(quán)條款”為基礎(chǔ)，通過法律解釋確認知情權(quán)、程序基本權(quán)、訴訟權(quán)的基本權(quán)利屬性，為程序性環(huán)境權(quán)提供明確的憲法依據(jù);在立法論層面上，應(yīng)圍繞環(huán)境信息公開、環(huán)境決策公眾參與、環(huán)境司法等領(lǐng)域展開深入探討，在實施新《環(huán)境保護法》的同時不斷完善相關(guān)法律法規(guī)，健全保障環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境公眾參與權(quán)、環(huán)境司法救濟權(quán)的制度體系。如此，就為程序性環(huán)境權(quán)在我國的進一步發(fā)展提供了理論基礎(chǔ)與制度保障。