彭碧榮

（深圳大學(xué)，廣東 518060）

一、引言

自1997年我國養(yǎng)老保險制度實現(xiàn)了從“現(xiàn)收現(xiàn)付制”向“部分積累制”的轉(zhuǎn)變后，其運行結(jié)果并沒有達到“部分積累制”下形成基金積累的預(yù)期，反而產(chǎn)生了巨大的養(yǎng)老金缺口。由《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》（國發(fā)〔1997〕26號）和《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》（國發(fā)〔2005〕38號）規(guī)定的養(yǎng)老金計發(fā)辦法可知，我國養(yǎng)老金統(tǒng)籌賬戶采用現(xiàn)收現(xiàn)付制，個人賬戶采用完全積累制。同時，由于現(xiàn)有離退休人員全部為老人和中人，其個人賬戶尚未達到足夠的積累，養(yǎng)老金主要由統(tǒng)籌賬戶給付，且個人賬戶的給付方式為付完即止，資金上可以達到自身平衡，因而養(yǎng)老金缺口主要指統(tǒng)籌賬戶的基金缺口。現(xiàn)實運行中統(tǒng)籌賬戶基金缺口從個人賬戶挪用，造成了個人賬戶長期“空賬”運行，直接影響了未來我國養(yǎng)老保險制度的財務(wù)可持續(xù)性，因而詳細研究我國養(yǎng)老保險統(tǒng)籌賬戶基金缺口產(chǎn)生的原因很有必要。本文主要對1997年—2013年我國城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險數(shù)據(jù)進行分析，研究現(xiàn)有統(tǒng)籌賬戶基金缺口產(chǎn)生的原因。

理論界比較一致的觀點認(rèn)為，統(tǒng)籌基金缺口產(chǎn)生的原因一是人口老齡化，二是轉(zhuǎn)軌成本的存在。孫祁祥（2001）[1]認(rèn)為，“人口老齡化、在職人員提早退休以及退休人員的增長比例大大高于在職職工增長比例等因素，是導(dǎo)致我國養(yǎng)老保險基金空賬及巨大隱性債務(wù)的根本原因”。徐瑾，劉暢（2007）[2]認(rèn)為，“由于舊體制遺留下的養(yǎng)老保險隱性債務(wù)問題未能得到妥善的處理，并隨著時間的推移日益顯性化，養(yǎng)老保險基金缺口逐年擴大，從而使現(xiàn)行養(yǎng)老保險體制運行已經(jīng)面臨財務(wù)危機”。

我國養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)軌以來覆蓋面主要為城鎮(zhèn)企業(yè)職工，近10年來制度覆蓋面的擴展速度略高于退休人員數(shù)量的增速，制度贍養(yǎng)率較為穩(wěn)定，負擔(dān)水平約為3位參保者撫養(yǎng)1位退休者（鄭秉文，2012）[3]。也就是說，雖然從全國人口結(jié)構(gòu)看，我國老齡化比較明顯，但在城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老制度內(nèi)并不存在明顯的老齡化問題，因而我國現(xiàn)有城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老基金缺口產(chǎn)生的主要原因并非人口老齡化。同時，由于統(tǒng)籌賬戶內(nèi)部以現(xiàn)收現(xiàn)付制運行，在人口結(jié)構(gòu)變化平穩(wěn)且繳費率逐年上升的前提下，每年依然存在基金缺口，則主要原因應(yīng)是轉(zhuǎn)軌成本的存在。那么轉(zhuǎn)軌以來我國每年的轉(zhuǎn)軌成本是否真實存在，如果存在每年轉(zhuǎn)軌成本金額是多少及對基金缺口的影響程度如何呢？下文將從轉(zhuǎn)軌成本的涵義著手進行測算和分析。

二、轉(zhuǎn)軌成本的定性分析

（一）轉(zhuǎn)軌成本的涵義

對轉(zhuǎn)軌成本涵義的界定，國內(nèi)學(xué)者的觀點大致有兩類：一是顯性化的隱性債務(wù)；二是新制度消化能力之外的顯性化債務(wù)。

王燕（2001）[4]等認(rèn)為，“轉(zhuǎn)軌成本的概念產(chǎn)生于即使在部分繳費已分流到個人賬戶、但仍要繼續(xù)向養(yǎng)老金領(lǐng)取者（和未來的退休人員）支付退休金而出現(xiàn)的融資缺口，它是一個流量的概念。轉(zhuǎn)軌成本的產(chǎn)生是由于仍需要在一定時期內(nèi)償還舊體系的債務(wù)。該融資缺口源于隱性債務(wù)，但并不等于隱性債務(wù)，因為部分支出用于保留部分舊體制而每天新增長的債務(wù)，一些當(dāng)前債務(wù)則是由繼續(xù)的繳費所覆蓋?！饼堊恐郏?007）[5]認(rèn)為，“養(yǎng)老社會保險轉(zhuǎn)制成本實質(zhì)上是指由于養(yǎng)老社會保險轉(zhuǎn)制所引起的政府在養(yǎng)老金上的額外支出，如果轉(zhuǎn)制中政府不必因轉(zhuǎn)制而在養(yǎng)老社會保險支出上增加額外支出，那就不存在轉(zhuǎn)制成本?！焙螘煟?010）[6]認(rèn)為，“社會養(yǎng)老轉(zhuǎn)軌成本就是解構(gòu)舊制度,推行新制度所產(chǎn)生的在新制度收支范圍外的養(yǎng)老金債務(wù)?！D(zhuǎn)軌成本不包含新制度能消化的歷史債務(wù)或隱性債務(wù)。”

筆者認(rèn)為在新舊制度轉(zhuǎn)軌過程中，新制度能夠消化的債務(wù)屬于制度內(nèi)的正常給付義務(wù)，不構(gòu)成轉(zhuǎn)軌成本；超出新制度承受能力之外的金額才是制度轉(zhuǎn)變所付出的代價，即轉(zhuǎn)軌成本。也就是說制度轉(zhuǎn)軌過程中可能會產(chǎn)生轉(zhuǎn)軌成本，也可能不會產(chǎn)生轉(zhuǎn)軌成本。如：瑞典通過“名義賬戶”制，在基本不付轉(zhuǎn)軌成本的基礎(chǔ)上，完成了從現(xiàn)收現(xiàn)付制向積累制的平穩(wěn)過渡（蔡向東，2011）[7]。很顯然，從過去制度的運行結(jié)果看，我國是存在轉(zhuǎn)軌成本的，但轉(zhuǎn)軌以來我國每年實際發(fā)生的轉(zhuǎn)軌成本金額是多少，理論界并無明確結(jié)論。由于目前新人尚未退休（假設(shè)新人平均參加工作年齡為20歲，最早退休年齡為50歲，從轉(zhuǎn)軌后的1998年開始參加工作，那么最早退休年份為2028年），因而從1997年至今退休的全是老人和中人，本文將僅測算和分析1997年—2013年離退休老人、中人的養(yǎng)老金給付水平，研究1997年—2013年轉(zhuǎn)軌成本是否存在以及如果存在每年發(fā)生的轉(zhuǎn)軌成本金額及其對基金缺口的影響程度。

轉(zhuǎn)軌成本的涵義可以界定為，新制度兌現(xiàn)舊制度積累下來的養(yǎng)老金權(quán)益所超出新制度給付能力的那部分金額。很顯然，這里涉及兩個問題：其一，新制度下養(yǎng)老金給付能力的衡量標(biāo)準(zhǔn)；其二，舊制度積累的養(yǎng)老權(quán)益在新制度下的給付標(biāo)準(zhǔn)。下面將分述之。

（二）轉(zhuǎn)軌成本的衡量標(biāo)準(zhǔn)界定

1.新制度下養(yǎng)老金給付能力的衡量標(biāo)準(zhǔn)

對養(yǎng)老保險制度而言，養(yǎng)老金替代率是衡量離退休人員養(yǎng)老福利程度、生活保障程度以及制度設(shè)計的養(yǎng)老權(quán)益目標(biāo)是否實現(xiàn)的指標(biāo)。首先須界定兩個范疇的養(yǎng)老金替代率概念：按制度規(guī)定的繳費率繳費時所應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)的替代率稱為制度繳費替代率，簡稱為繳費替代率；按制度規(guī)定的待遇計發(fā)辦法所能夠達到的替代率稱為制度待遇替代率，簡稱為待遇替代率。由《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》（國發(fā)〔1997〕26號）和《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》（2005〔38〕號）可知，我國新制度設(shè)計的養(yǎng)老金給付能力應(yīng)由繳費替代率決定。新制度養(yǎng)老金的給付能力既要體現(xiàn)對新制度下老人、中人、新人養(yǎng)老權(quán)益的保障，又要體現(xiàn)其財務(wù)承擔(dān)能力，且與制度設(shè)計的待遇替代率保有了一定差距?！罢f明制度設(shè)計的給付能力大于制度設(shè)計的待遇標(biāo)準(zhǔn)，即制度設(shè)計本身已經(jīng)留出了巨大的支付空間。在制度正常運行情況下，不應(yīng)當(dāng)出現(xiàn)養(yǎng)老金收不抵支的情形?！保腋ｌ`2006）[8]。也就是說，如果新制度正常運行，其以繳費替代率為標(biāo)準(zhǔn)的給付能力的制度設(shè)計是合理的。

具體測算方法上，由于轉(zhuǎn)軌成本只在統(tǒng)籌賬戶內(nèi)部消化，因而在考慮新制度對養(yǎng)老金歷史債務(wù)的給付能力時，只對統(tǒng)籌賬戶的給付能力進行衡量。由于統(tǒng)籌賬戶采用現(xiàn)收現(xiàn)付制，可由現(xiàn)收現(xiàn)付的收支平衡原理作為新制度下統(tǒng)籌賬戶養(yǎng)老金給付能力衡量標(biāo)準(zhǔn)。公式表達為：

2.舊制度積累的養(yǎng)老權(quán)益在新制度下的給付標(biāo)準(zhǔn)

《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》（2005[38]號）文明確提出，建立基本養(yǎng)老保險的任務(wù)是保障離退休人員的基本生活。其“?；尽钡哪繕?biāo)定位比較符合我國轉(zhuǎn)軌初期新制度下老人、中人和新人的共同福利權(quán)益保障。但“?；尽钡膬?nèi)涵是什么，多少退休金才能保基本，政策上無明確的規(guī)定，理論界也無一致的結(jié)論。學(xué)界比較一致的觀點認(rèn)為，60%的目標(biāo)替代率是制度設(shè)定所希望達到的替代率水平，即實際給付中應(yīng)達到的替代率。國務(wù)院發(fā)展研究中心（2000）[9]認(rèn)為，基本保險加個人賬戶的養(yǎng)老金平均替代率大致在60%左右是合理的。李珍（2012）[10]認(rèn)為基本養(yǎng)老保險應(yīng)該為生存必需品相關(guān)的消費支出提供保障，而在目前情況下，社會平均替代率至少要達到60%才能基本做到“?；尽?。因而在新制度下衡量對舊制度所積累的養(yǎng)老權(quán)益的承諾標(biāo)準(zhǔn)時，筆者認(rèn)為以60%目標(biāo)替代率作為考核標(biāo)準(zhǔn)較為合理，體現(xiàn)了新制度下對老人、中人和新人等離退休及在職人員相對公平的待遇保障，過高或過低都會直接影響在職人員和離退休人員權(quán)益的公平性、轉(zhuǎn)軌成本的規(guī)模及制度的承受能力。

由于轉(zhuǎn)軌成本只在統(tǒng)籌賬戶內(nèi)部進行考查，因而需考查60%總目標(biāo)替代率下對應(yīng)的統(tǒng)籌賬戶目標(biāo)替代率。同時，由于目前統(tǒng)籌賬戶只包括老人、中人的養(yǎng)老金給付，則統(tǒng)籌賬戶的目標(biāo)替代率應(yīng)為老人、中人養(yǎng)老金平均目標(biāo)替代率。在具體測算方法上，由于老人的養(yǎng)老金全部從統(tǒng)籌賬戶內(nèi)支付，老人的統(tǒng)籌賬戶目標(biāo)替代率應(yīng)為60%；中人的統(tǒng)籌賬戶目標(biāo)替代率應(yīng)等于60%目標(biāo)替代率減去中人個人賬戶實際支付所產(chǎn)生的替代率。其中，中人由于個人賬戶積累不夠，因而不能用制度設(shè)計的中人、新人的平均個人賬戶目標(biāo)替代率去考查，而是用中人實際所享有的個人賬戶替代率去衡量。

用公式表示為：

3.轉(zhuǎn)軌成本的衡量標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)轉(zhuǎn)軌成本的含義和上述分析，進一步考核現(xiàn)實運行中老人、中人養(yǎng)老金支出是否超過了新制度的承受能力并產(chǎn)生了轉(zhuǎn)軌成本。由于實際運行中的給付標(biāo)準(zhǔn)與制度設(shè)計的目標(biāo)替代率不完全一致，因而運行過程中會產(chǎn)生幾種不同的結(jié)果。若實際給付大于或等于目標(biāo)替代率且超過了制度設(shè)計的支付能力而產(chǎn)生的基金缺口稱為轉(zhuǎn)軌成本；若實際給付低于目標(biāo)替代率則無論其是否超過了制度設(shè)計的支付能力均不構(gòu)成轉(zhuǎn)軌成本。同時，若實際繳費率低于制度設(shè)計的繳費率而產(chǎn)生的繳費收入減少、支付能力下降，以致養(yǎng)老金正常給付下資金不足，由此而產(chǎn)生的基金缺口也不能歸咎于轉(zhuǎn)軌成本。

在具體的測算方法上，可以按上述三種情況測算1997年—2013年的轉(zhuǎn)軌成本。關(guān)于實際繳費率與政策規(guī)定的繳費率關(guān)系設(shè)定，由于我國的繳費率畸高，所以現(xiàn)實執(zhí)行中多繳費的可能性較小，逃費的可能性較大，因而在下列分類中不考慮實際繳費超過政策規(guī)定的情況，事實上現(xiàn)實運行的結(jié)果也是如此；關(guān)于實際待遇替代率與目標(biāo)替代率的關(guān)系設(shè)定，由于我國養(yǎng)老金替代率從轉(zhuǎn)軌之初到現(xiàn)在變化較大，由1997年的約80%下降到2013年的約40%,因而對實際待遇替代率作三種情況進行分析，即大于、等于或小于目標(biāo)替代率。同時下列三種情況下的繳費率和替代率均指統(tǒng)籌賬戶的繳費率和替代率。

設(shè)：Rn為制度設(shè)計的統(tǒng)籌賬戶繳費率；Rn′為實際運行的統(tǒng)籌賬戶繳費率；Tn為統(tǒng)籌賬戶目標(biāo)替代率；Tn′為實際運行的統(tǒng)籌賬戶待遇替代率；Wn為在職職工平均工資；Pn為參保在職職工人數(shù)；Qn為離退休老人、中人人數(shù)；其中，n表示年份。

①若Rn′=Rn，Tn′=Tn

則每年應(yīng)產(chǎn)生轉(zhuǎn)軌成本和基金缺口，且轉(zhuǎn)軌成本=基金缺口。

公式表達：

如果制度設(shè)計的繳費率是合理的，且劃分到統(tǒng)籌賬戶的比例也是合理的，在人口結(jié)構(gòu)比相對穩(wěn)定的前提下，則統(tǒng)籌賬戶基金缺口產(chǎn)生的原因主要為轉(zhuǎn)軌成本的存在，且等于全部的轉(zhuǎn)軌成本，即制度設(shè)計的轉(zhuǎn)軌成本。

②若Rn′＜Rn，Tn′≥Tn

則每年應(yīng)產(chǎn)生轉(zhuǎn)軌成本和基金缺口；且轉(zhuǎn)軌成本＜基金缺口。

公式表達：

由于實際繳費率低于制度設(shè)計，而實際替代率正常給付，則會由于繳費不足導(dǎo)致資金的不足；基金缺口大于轉(zhuǎn)軌成本部分為實際繳費率低于政策規(guī)定的那部分。

③若Rn′≤Rn，Tn′＜Tn

不產(chǎn)生轉(zhuǎn)軌成本；有可能產(chǎn)生基金缺口。如果實際的養(yǎng)老金支付大于養(yǎng)老金收入，則產(chǎn)生基金缺口，反之則不會產(chǎn)生基金缺口。轉(zhuǎn)軌成本、基金缺口的公式同上述2中公式。

三、轉(zhuǎn)軌成本的定量分析

（一）定量指標(biāo)

由上述分析，形成轉(zhuǎn)軌成本應(yīng)具備兩個條件：一是轉(zhuǎn)軌成本為養(yǎng)老金給付中超過新制度可消化的那部分金額，即養(yǎng)老金給付超過新制度設(shè)計的統(tǒng)籌賬戶正常繳費收入的金額；二是新制度的養(yǎng)老金給付須體現(xiàn)舊制度下積累的養(yǎng)老權(quán)益的合理保障，實際給付的待遇替代率應(yīng)大于或等于老人、中人的統(tǒng)籌賬戶目標(biāo)替代率。也就是說，必須同時滿足這兩個條件所產(chǎn)生的基金缺口才可以判斷為轉(zhuǎn)軌成本。轉(zhuǎn)軌成本分析中所涉及公式如下：

（二）新制度下統(tǒng)籌賬戶對歷史債務(wù)的消化能力測算

本文采用1997年—2013年《中國統(tǒng)計年鑒》中養(yǎng)老保險、人口、就業(yè)等統(tǒng)計數(shù)據(jù)，對轉(zhuǎn)軌成本、統(tǒng)籌賬戶基金缺口等進行測算。首先對轉(zhuǎn)軌成本應(yīng)具備的第一個條件——新制度下統(tǒng)籌賬戶對歷史債務(wù)的消化能力，即新制度設(shè)計下統(tǒng)籌賬戶的正常繳費收入進行測算，以此作為測算轉(zhuǎn)軌成本的標(biāo)準(zhǔn)之一。

由表1可知，1997年—2013年統(tǒng)籌賬戶內(nèi)人口結(jié)構(gòu)比趨于平穩(wěn)，說明在現(xiàn)收現(xiàn)付制下，其產(chǎn)生基金缺口的原因之一應(yīng)是轉(zhuǎn)軌成本。同時由政策規(guī)定的繳費率測算出來的繳費替代率顯示，繳費替代率逐年上升，且從2006年起達到60%以上；也就是說在正常繳費下，新制度對隱性債務(wù)的消化能力呈上升趨勢，且從2006年起養(yǎng)老金給付水平超過新制度設(shè)計的60%目標(biāo)替代率水平。很顯然，在正常繳費和正常給付的前提下，從2006年起，養(yǎng)老金給付能在統(tǒng)籌賬戶內(nèi)部消化歷史債務(wù)，不再存在轉(zhuǎn)軌成本的問題。

（三）新制度下應(yīng)產(chǎn)生的轉(zhuǎn)軌成本測算

按轉(zhuǎn)軌成本應(yīng)具備的第二個條件——新制度下對舊制度積累的養(yǎng)老權(quán)益的合理保障，對體現(xiàn)老人、中人養(yǎng)老權(quán)益的統(tǒng)籌賬戶目標(biāo)替代率進行計算，并以此測算出養(yǎng)老金正常繳費和正常給付下1997年—2013年應(yīng)產(chǎn)生的轉(zhuǎn)軌成本。

統(tǒng)籌賬戶的目標(biāo)替代率為老人、中人的統(tǒng)籌賬戶平均目標(biāo)替代率。同時，在養(yǎng)老金替代率的具體計算方法上，由于養(yǎng)老金替代率的計算基數(shù)有四種標(biāo)準(zhǔn)：養(yǎng)老金最后收入替代率、終生平均工資替代率、某些年份的平均工資替代率、社會平均工資替代率。本文擬采用第四種，即養(yǎng)老金占當(dāng)期社會平均工資的比例。測算結(jié)果見表2。

可見，如果按新制度設(shè)計的繳費率及60%總目標(biāo)替代率進行養(yǎng)老金的籌資和給付，統(tǒng)籌賬戶轉(zhuǎn)軌成本在1997年—2005年存在，且對應(yīng)的1997年—2005年目標(biāo)替代率大于繳費替代率，養(yǎng)老金給付超過新制度設(shè)計的繳費收入；而2006年—2013年則相反，對應(yīng)的2006年—2013年目標(biāo)替代率小于繳費替代率，養(yǎng)老金給付低于新制度設(shè)計的繳費收入，新制度完全可以在統(tǒng)籌賬戶內(nèi)部消化歷史債務(wù)，養(yǎng)老金支出不再產(chǎn)生轉(zhuǎn)軌成本問題。表2數(shù)據(jù)顯示，1997年—2005年所產(chǎn)生的轉(zhuǎn)軌成本總額被2006年—2013年資金盈余抵消后的累計余額約為1197億元，即1997年—2013年不僅沒有產(chǎn)生轉(zhuǎn)軌成本，反而產(chǎn)生資金盈余1197億元。

表1 1997年-2013年新制度下統(tǒng)籌賬戶對歷史債務(wù)的消化能力

（四）實際給付應(yīng)產(chǎn)生的轉(zhuǎn)軌成本測算

由于實際運行與制度設(shè)計不一致，因而轉(zhuǎn)軌后歷年的養(yǎng)老基金缺口、轉(zhuǎn)軌成本與制度設(shè)計均不一致?！秶鴦?wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》（2005〔38〕號）文明確規(guī)定，老人的養(yǎng)老金待遇“仍按國家原來的規(guī)定發(fā)給基本養(yǎng)老金，同時執(zhí)行基本養(yǎng)老金調(diào)整方法?！奔蠢先说酿B(yǎng)老金權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)沿續(xù)舊制度并隨時調(diào)整。中人的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為新制度下的“基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個人賬戶養(yǎng)老金+過渡性養(yǎng)老金”?？梢?，在具體執(zhí)行過程中，我國養(yǎng)老金的給付標(biāo)準(zhǔn)是實際待遇替代率，與目標(biāo)替代率并不一致。

由轉(zhuǎn)軌成本應(yīng)具備的條件，測算實際給付應(yīng)產(chǎn)生的轉(zhuǎn)軌成本需先測算統(tǒng)籌賬戶內(nèi)老人、中人養(yǎng)老金實際給付的待遇替代率，再與目標(biāo)替代率相比較來判斷是否產(chǎn)生了轉(zhuǎn)軌成本。具體方法為：首先計算老人的養(yǎng)老金支出，再由全部的統(tǒng)籌賬戶支出倒推出中人的養(yǎng)老金支出。設(shè)1997年為最后的全部老人離退休年份，則老人1997年的人均養(yǎng)老金支出標(biāo)準(zhǔn)可由當(dāng)年的全部養(yǎng)老金支出除以全部的離退休人數(shù)計算得出，之后年份的老人養(yǎng)老金人均支出標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)1997年—2013年人社部（或勞社部）的各年養(yǎng)老金政策調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)得出。從而可測算出各年的老人、中人養(yǎng)老金實際運行的待遇替代率和對應(yīng)的轉(zhuǎn)軌成本。測算結(jié)果見下表3。

表2 1997年-2013年以目標(biāo)替代率為標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老金給付下應(yīng)產(chǎn)生的轉(zhuǎn)軌成本

可見，實際運行中1997年—2013年老人、中人統(tǒng)籌賬戶平均替代率約為59.09%，約等于表2中制度設(shè)計的統(tǒng)籌賬戶平均目標(biāo)替代率58.94%，從養(yǎng)老金平均支付水平看兌現(xiàn)了新制度對舊制度養(yǎng)老權(quán)益的保障。但老人、中人統(tǒng)籌賬戶實際替代率呈逐年下降趨勢，其中2003年—2013年低于目標(biāo)替代率，即從2003年—2013年起不再產(chǎn)生轉(zhuǎn)軌成本，由此而產(chǎn)生的統(tǒng)籌賬戶基金缺口不能歸咎于轉(zhuǎn)軌成本。同時，表3數(shù)據(jù)顯示，如果按正常繳費和當(dāng)前的實際給付，因轉(zhuǎn)軌成本所造成的總基金缺口不僅不存在，反而因轉(zhuǎn)軌成本的逐年降低直至消失而給養(yǎng)老金總收支形成約2.9萬億的盈余，抵減了基金總?cè)笨?。而事實上，?997年—2013年我國統(tǒng)籌賬戶的基金缺口呈逐年遞增狀態(tài)，總額達2.6萬億（見表4），可見統(tǒng)籌賬戶基金缺口產(chǎn)生的真正原因不全是轉(zhuǎn)軌成本，而是實際平均給付標(biāo)準(zhǔn)達到了制度設(shè)計，但實際繳費標(biāo)準(zhǔn)達不到制度設(shè)計而形成的資金不足所致。測算出來的1997年—2013年統(tǒng)籌賬戶平均遵繳率（即實際繳費收入與新制度設(shè)計的正常繳費收入之比）只有約65%，進一步驗證了實際繳費率之低直接影響了保費資金的不足，是造成收不抵支的主要原因。

四、1997年—2013年轉(zhuǎn)軌成本占統(tǒng)籌基金缺口的比重分析

（一）1997年—2013年我國城鎮(zhèn)企業(yè)職工統(tǒng)籌賬戶養(yǎng)老基金缺口測算

表3 1997年-2013年以實際待遇替代率為標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老金給付下所產(chǎn)生的轉(zhuǎn)軌成本

由保險精算技術(shù)可測算出我國1997年—2013年我國城鎮(zhèn)企業(yè)職工統(tǒng)籌賬戶實際運行的收、支、結(jié)余結(jié)果如下表4所示。同時，由于每年全國城鎮(zhèn)企業(yè)職工統(tǒng)籌賬戶總基金收不抵支，因而測算過程中未考慮部分盈余地區(qū)的基金投資收益。

表4測算結(jié)果顯示，1997年—2013年統(tǒng)籌賬戶收入的平均增長率高于支出的平均增長率，但收入的基數(shù)較低，其絕對數(shù)每年均低于支出的絕對數(shù)。因而統(tǒng)籌賬戶依然每年收不抵支，且基金缺口逐年攀升，截至2013年底，統(tǒng)籌賬戶基金總?cè)笨谶_2.6萬億元。

（二）1997年—2013年轉(zhuǎn)軌成本占統(tǒng)籌基金缺口的比重分析

為細化統(tǒng)籌基金缺口產(chǎn)生的原因，以便有針對性地采取措施，需進一步研究統(tǒng)籌基金缺口的原因究竟哪些是轉(zhuǎn)軌成本造成的，哪些是資金的不充足性造成的，以及轉(zhuǎn)軌成本到底占基金缺口多大比重。下表5反映了1997年—2013年轉(zhuǎn)軌成本與基金缺口的關(guān)系。

綜上可知：實際運行中若嚴(yán)格執(zhí)行制度設(shè)計的繳費率和目標(biāo)替代率，則統(tǒng)籌賬戶基金缺口和轉(zhuǎn)軌成本均可在2006年—2013年消失；實際運行中若能保證正常的繳費率，由于實際替代率逐年降低，從2003年起已低于目標(biāo)替代率，則轉(zhuǎn)軌成本從2003年起不再存在，也不再是產(chǎn)生基金缺口的原因。然而，由于現(xiàn)實執(zhí)行中并不能保證正常的繳費率，測算出來的1997年—2013年平均遵繳率（即實際繳費收入與新制度設(shè)計的正常繳費收入之比）只有約65%，導(dǎo)致實際征收到的繳費收入遠低于制度設(shè)計，因而即使在實際替代率逐年下降的情況下，每年的統(tǒng)籌基金缺口依然逐年上升，與政策最初的設(shè)計相差甚遠。

表4 1997年-2013年我國城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老基金統(tǒng)籌賬戶收、支、結(jié)余表①計算方法說明：其中，各年統(tǒng)籌賬戶收入由各年城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險實際征繳收入中統(tǒng)籌賬戶所占比例得出；各年統(tǒng)籌賬戶支出由各年城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金總支出減去個人賬戶總支出得出。 單位：億元，%

同時，1997年—2002年實際替代率下所產(chǎn)生的轉(zhuǎn)軌成本占基金缺口的平均比重為73%，也就是說剩余27%的基金缺口是其他原因所致；且2003年—2013年全部的基金缺口產(chǎn)生原因也與轉(zhuǎn)軌成本無關(guān)，需另考查其他原因。若考慮老人、中人統(tǒng)籌賬戶在實際繳費率下的養(yǎng)老金給付達到目標(biāo)替代率標(biāo)準(zhǔn)，則現(xiàn)有的基金缺口會進一步擴大。表5結(jié)果顯示截止到2013年統(tǒng)籌賬戶累計基金缺口將擴大到5.49萬億元，比現(xiàn)有統(tǒng)籌賬戶的實際基金缺口2.65萬億多出約2.84萬億；而實際運行中的統(tǒng)籌賬戶基金缺口是在實際繳費率下，由低于養(yǎng)老金目標(biāo)替代率的實際替代率給付標(biāo)準(zhǔn)所產(chǎn)生，因而統(tǒng)籌賬戶基金缺口產(chǎn)生的主要原因在于遵繳率的過低導(dǎo)致的資金不足所致，需另考察遵繳率過低及導(dǎo)致資金不足的其他原因。

五、結(jié)論和建議

從上述分析可得出如下結(jié)論：

1.轉(zhuǎn)軌以來的1997年—2013年由于實際替代率的下降，轉(zhuǎn)軌成本也因老人、中人福利的下降而逐漸減少直至消失，因而造成基金缺口的主要原因并非轉(zhuǎn)軌成本。

2.我國養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)軌之后運行的結(jié)果是以犧牲老人、中人的福利程度來降低轉(zhuǎn)軌成本；且從2003年起，養(yǎng)老金的給付已低于“?；尽钡哪繕?biāo)值，既不能反映對老人、中人養(yǎng)老福利和基本生活的保障，也不再產(chǎn)生轉(zhuǎn)軌成本。在這種較低的養(yǎng)老金支出水平下統(tǒng)籌基金缺口依然逐年增加只有一個原因，就是養(yǎng)老資金來源不足。

從政策規(guī)定來看，我國養(yǎng)老金統(tǒng)籌賬戶的繳費比例是逐年上升的，但其現(xiàn)實的遵繳率卻是逐年下降的，這是導(dǎo)致統(tǒng)籌賬戶資金不足、基金缺口逐年擴大的直接原因。在考慮過去制度覆蓋內(nèi)人口結(jié)構(gòu)基本不變的情況下，資金不充足的原因應(yīng)是多方面的，如：養(yǎng)老金來源渠道單一、未充分發(fā)揮多支柱的優(yōu)勢；制度設(shè)計的繳費率過高致使遵繳率過低；統(tǒng)籌賬戶與個人賬戶計發(fā)系數(shù)的不合理導(dǎo)致其不同年份收支匹配的不合理；養(yǎng)老基金投資的局限性降低了基金的增值收益、政府未能明確轉(zhuǎn)軌成本的財政責(zé)任及償還方法使得轉(zhuǎn)軌成本只能在制度內(nèi)消化等。

表5 1997年-2013年轉(zhuǎn)軌成本占統(tǒng)籌基金缺口的比重測算 單位：億元，%

根據(jù)上述結(jié)論，提出如下政策建議：

一是適度降低繳費率，使之符合我國國情并具有可執(zhí)行性。

二是合理預(yù)測未來人口結(jié)構(gòu)比和養(yǎng)老風(fēng)險，合理設(shè)計統(tǒng)籌賬戶與個人賬戶的養(yǎng)老金計發(fā)系數(shù)。

三是合理測算每年應(yīng)發(fā)生的轉(zhuǎn)軌成本，區(qū)分基金缺口中轉(zhuǎn)軌成本和非轉(zhuǎn)軌成本原因，便于有針對性地采取措施。

四是提高實際待遇替代率，使其達到目標(biāo)替代率標(biāo)準(zhǔn)，從而達到“?；尽钡哪繕?biāo)，避免以犧牲離退休人員的福利為代價來減少歷史債務(wù)和轉(zhuǎn)軌成本。

五是充分發(fā)揮養(yǎng)老金多支柱的功能，擴大養(yǎng)老資金的來源。

六是盡量發(fā)揮養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌功能，提高統(tǒng)籌賬戶養(yǎng)老基金收大于支地區(qū)的基金投資增值效應(yīng)，以彌補統(tǒng)籌賬戶養(yǎng)老基金收不抵支地區(qū)產(chǎn)生的基金缺口。

七是發(fā)揮政府承擔(dān)歷史債務(wù)的兜底責(zé)任，明確制度內(nèi)外轉(zhuǎn)軌成本的消化渠道。

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