袁達(dá)毅

（北京行政學(xué)院 政治學(xué)教研部，北京 100044）

◇國(guó)家治理研究◇

國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化問(wèn)題研究
——兼評(píng)學(xué)術(shù)界的幾種觀點(diǎn)

袁達(dá)毅

（北京行政學(xué)院 政治學(xué)教研部，北京 100044）

黨的十八屆三中全會(huì)提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)是“現(xiàn)代化”，而不是“治理”和“管理”的區(qū)別?！肮芾怼焙汀爸卫怼辈皇菍?duì)立的，在學(xué)術(shù)研究中是兩種相近的范式?！皣?guó)家治理”和“國(guó)家統(tǒng)治”是兩個(gè)不同層次的概念，前者表現(xiàn)為工具理性，后者表現(xiàn)為價(jià)值理性。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是為了適應(yīng)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)代化的要求，國(guó)家治理體系和治理能力從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型和發(fā)展的過(guò)程與狀態(tài)。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是順應(yīng)我國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展趨勢(shì)的重大戰(zhàn)略舉措。

治理；治理體系；治理能力；現(xiàn)代化；政治體制改革

一、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的提出及意義

《決定》為什么提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化？國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本含義是什么？對(duì)這兩個(gè)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)和理解，是關(guān)系到如何認(rèn)識(shí)和理解全面深化改革總目標(biāo)的重大理論問(wèn)題，也是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。學(xué)界對(duì)這兩個(gè)問(wèn)題解讀很多，為廣大干部群眾學(xué)習(xí)理解《決定》精神發(fā)揮了重要作用。但是，在學(xué)者的解讀中，一些把重點(diǎn)放在“管理”與“治理”和“統(tǒng)治”的區(qū)別上，而不是放在“現(xiàn)代化”上。筆者認(rèn)為，這是一種偏離《決定》精神的解讀。根據(jù)習(xí)近平同志系列講話精神，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是“現(xiàn)代化”，即在現(xiàn)存國(guó)家治理體系和治理能力基礎(chǔ)上，以現(xiàn)代化為目標(biāo)，將國(guó)家治理體系和治理能力向前推進(jìn)，而不是在區(qū)分“治理”和“管理”基礎(chǔ)上，按照某些學(xué)者的治理觀去構(gòu)建一種全新的國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力。

“現(xiàn)代化”是工業(yè)化的產(chǎn)物，而工業(yè)化是以科學(xué)技術(shù)發(fā)展為基礎(chǔ)的，是科學(xué)技術(shù)發(fā)展的產(chǎn)物，沒(méi)有科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，也就不會(huì)有工業(yè)化。工業(yè)化的巨大成功，引起了人們思想觀念、社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制和生活方式的變革。具體地說(shuō)，就是在思想觀念上，“它導(dǎo)致了人們對(duì)科學(xué)技術(shù)的絕對(duì)信仰，由此引起了哲學(xué)的根本變革，‘知識(shí)就是力量'的信念兒乎占據(jù)了觀念的統(tǒng)治地位”[1]；在經(jīng)濟(jì)體制上，實(shí)現(xiàn)了由自然經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，市場(chǎng)在資源配置中的作用逐步加強(qiáng)，最終起決定性作用；在生活方式上，大量人口由鄉(xiāng)村生活轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)生活。工業(yè)化要求勞動(dòng)者具有高度的組織性和紀(jì)律性，分散居住和散漫的生活方式，不能適應(yīng)工業(yè)化的要求。在工業(yè)化過(guò)程中，勞動(dòng)者集中居住的比例逐步提高，大量的農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?，城市人口逐步增加，社?huì)生活的城市化水平逐步提高。

完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）確定的全面深化改革的總目標(biāo)。黨的十八屆三中全會(huì)后，學(xué)界對(duì)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化從不同角度進(jìn)行了探討，國(guó)家治理已經(jīng)成為學(xué)術(shù)領(lǐng)域和社會(huì)生活中的熱門話題。從文獻(xiàn)檢索的情況看，學(xué)界探討的主要問(wèn)題有：治理的含義，治理和管理的區(qū)別，國(guó)家治理和國(guó)家統(tǒng)治的區(qū)別，國(guó)家治理體系和治理能力及其現(xiàn)代化的含義與內(nèi)容結(jié)構(gòu)，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的路徑與措施等。對(duì)這些問(wèn)題的認(rèn)識(shí)和理解，直接關(guān)系到對(duì)黨的十八屆三中全會(huì)精神的解讀，關(guān)系到對(duì)全面深化改革總目標(biāo)的認(rèn)識(shí)。

現(xiàn)代化既是一個(gè)過(guò)程，也是一種狀態(tài)?，F(xiàn)代化是不斷發(fā)展的，其內(nèi)容也是不斷豐富的，在現(xiàn)代化發(fā)展過(guò)程中的每個(gè)時(shí)段，都會(huì)形成某種狀態(tài)。把每個(gè)時(shí)段形成的狀態(tài)連接起來(lái)，就是現(xiàn)代化發(fā)展過(guò)程的總體畫面，亦即現(xiàn)代化的發(fā)展史。由于在現(xiàn)代化過(guò)程中所處的階段和發(fā)展水平不同，無(wú)論是過(guò)去、現(xiàn)在抑或?qū)?lái)，各國(guó)對(duì)現(xiàn)代化的認(rèn)識(shí)和理解是不同的，現(xiàn)代化的目標(biāo)和任務(wù)也是不同的。即使是同一國(guó)家，在不同的歷史時(shí)期對(duì)現(xiàn)代化的認(rèn)識(shí)和理解也不完全相同，現(xiàn)代化的目標(biāo)和任務(wù)也會(huì)有所不同。在現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程中，各國(guó)都會(huì)根據(jù)國(guó)際形勢(shì)和國(guó)內(nèi)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r不斷調(diào)整現(xiàn)代化的目標(biāo)和任務(wù)。在經(jīng)濟(jì)全球化和政治民主化的今天，對(duì)于早已完成工業(yè)化的西方發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)說(shuō)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治文化體制基本定型，現(xiàn)代化的主要任務(wù)是搶占科技的制高點(diǎn)，并把它轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，不斷提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的科技含量，引領(lǐng)現(xiàn)代化的發(fā)展方向，以期在經(jīng)濟(jì)全球化過(guò)程中繼續(xù)獲取巨大的利益。對(duì)于發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，由于工業(yè)化的發(fā)展階段不同，現(xiàn)代化的具體任務(wù)也會(huì)有所不同，但現(xiàn)代化目標(biāo)是一致的，既要推進(jìn)工業(yè)化的發(fā)展，又要緊跟科技進(jìn)步，推進(jìn)信息化，避免走西方國(guó)家工業(yè)化的老路，實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，即走新型工業(yè)化道路。當(dāng)一個(gè)國(guó)家的現(xiàn)代化發(fā)展到一定階段時(shí)，現(xiàn)代化對(duì)傳統(tǒng)價(jià)值觀念和傳統(tǒng)治理體制的挑戰(zhàn)就會(huì)成為一個(gè)無(wú)法回避的問(wèn)題。改變傳統(tǒng)價(jià)值觀念，改革傳統(tǒng)治理體制，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，以適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展的要求，就會(huì)成為國(guó)家治理的一種必然選擇。區(qū)別在于，一些國(guó)家的選擇是主動(dòng)的，一些國(guó)家的選擇是被動(dòng)的。

改革開放以來(lái)，我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程不斷加快，取得了令人矚目的成就。首先，我國(guó)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向商品經(jīng)濟(jì)進(jìn)而向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本確立。其次，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，服務(wù)業(yè)迅速發(fā)展，在國(guó)民生產(chǎn)總值中所占比例有了很大提高。2013年，第一產(chǎn)業(yè)增加值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為10.0%，第二產(chǎn)業(yè)增加值比重為43.9%，第三產(chǎn)業(yè)增加值比重為46.1%，第三產(chǎn)業(yè)增加值占比首次超過(guò)第二產(chǎn)業(yè)[2]。第三，科學(xué)技術(shù)迅速發(fā)展，在航空航天、超級(jí)電子計(jì)算機(jī)、超大容量存儲(chǔ)設(shè)備、高鐵技術(shù)、寬帶移動(dòng)通信、核能利用等眾多領(lǐng)域處于世界先進(jìn)行列。第四，信息技術(shù)發(fā)展快，普及程度高。我國(guó)擁有世界上最大的互聯(lián)網(wǎng)和手機(jī)用戶群體，公民獲取信息的途徑多種多樣，手段和方式便捷。第五，交通運(yùn)輸發(fā)達(dá)，高速鐵路網(wǎng)、高速公路網(wǎng)和其他等級(jí)的公路網(wǎng)四通八達(dá)，初步形成了現(xiàn)代化的交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)。第六，人均國(guó)民生產(chǎn)總值逐步提高，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)換算，2013年人均國(guó)民生產(chǎn)總值已經(jīng)超過(guò)6 000美元[2]。第七，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，2013年城鎮(zhèn)人口占全國(guó)總?cè)丝诘谋壤_(dá)到53.73%[2]。第八，人口的受教育程度大幅度提高，2010年第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，每10萬(wàn)人中具有大學(xué)文化程度的人為8930人。文盲（15歲及以上不識(shí)字的人）率下降至4.08%[3]。第九，我國(guó)人均壽命大幅延長(zhǎng)，《2013年世界衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)報(bào)告》稱，2011年中國(guó)人均壽命已達(dá)到76歲，高于同等發(fā)展水平國(guó)家，甚至高于一些歐洲國(guó)家[4]。

以上只是我國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展的部分狀況。事實(shí)上，我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程是多方面的，引起的變化是全方位的。正如美國(guó)學(xué)者亨廷頓所言：“現(xiàn)代化是一個(gè)多方面的進(jìn)程，它涉及人類思想和活動(dòng)的所有領(lǐng)域中的變化。”[5]現(xiàn)代化進(jìn)程引起的變化，當(dāng)然包括了國(guó)家治理體系和治理能力的變化。改革開放以來(lái)，為了適應(yīng)和推進(jìn)我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程，我國(guó)不斷調(diào)整和改革國(guó)家治理體系。與改革開放初期相比，國(guó)家治理體系已經(jīng)發(fā)生了很大變化，治理能力也不斷增強(qiáng)，正在朝著現(xiàn)代化方向發(fā)展。但是，改革開放以來(lái)所作的調(diào)整和改革，大多是一種被動(dòng)選擇，是一種“倒逼推進(jìn)”的結(jié)果，客觀上雖然朝著現(xiàn)代化方向發(fā)展，但主觀上不是有意識(shí)地把現(xiàn)代化作為調(diào)整和改革的目標(biāo)，因此，也可以說(shuō)是一種“自發(fā)推進(jìn)”的結(jié)果。

《決定》提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是根據(jù)建國(guó)以來(lái)特別是改革開放以來(lái)我國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展?fàn)顩r作出的重大決策，也是全面推進(jìn)我國(guó)現(xiàn)代化的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略舉措。習(xí)近平同志指出：“鄧小平同志在1992年提出，再有30年的時(shí)間，我們才會(huì)在各方面形成一整套更加成熟更加定型的制度。這次全會(huì)在鄧小平同志戰(zhàn)略思想的基礎(chǔ)上，提出要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度的必然要求，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。”[6]23《決定》將鄧小平的這一戰(zhàn)略思想付諸實(shí)施，指明了國(guó)家治理體系和治理能力建設(shè)的方向。它將使國(guó)家治理體系和治理能力建設(shè)由“倒逼推進(jìn)”向“主動(dòng)推進(jìn)”轉(zhuǎn)變，或者說(shuō)是由“自發(fā)推進(jìn)”向“自覺推進(jìn)”轉(zhuǎn)變。這必將加快我國(guó)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程，進(jìn)而推動(dòng)我國(guó)現(xiàn)代化的全面發(fā)展。

二、治理與管理、統(tǒng)治的聯(lián)系和區(qū)別

所謂治理，是指國(guó)家、社會(huì)組織和個(gè)人單獨(dú)或者合作處理國(guó)家或社會(huì)事務(wù)的過(guò)程。某一主體單獨(dú)處理國(guó)家或社會(huì)事務(wù)的過(guò)程，一般沿著自上而下的路徑進(jìn)行，是一種一元單向管理。這種一元單向的管理也是一種治理，即一元單向治理。主體之間合作處理國(guó)家或社會(huì)事務(wù)的過(guò)程，也是一種管理。與前者不同的是，這種管理的主體是多元的，路徑和方式也是多種多樣的，是一種多元多向的管理，也可稱之為多元多向治理。在多元多向治理中，主體之間的合作多種多樣，既有同類主體之間的合作，也有非同類主體之間的合作。從主體上看，國(guó)家之間的合作、地方政府之間的合作、社會(huì)組織之間的合作、個(gè)人之間的合作，都屬于同類主體之間的合作；國(guó)家、社會(huì)組織和個(gè)人之間的合作，則屬于非同類主體之間的合作。從路徑上看，既有自下而上的合作，也有自上而下的合作，還有橫向的合作。

關(guān)于管理與治理的關(guān)系，看問(wèn)題的角度和重點(diǎn)不同，結(jié)論也會(huì)不同。當(dāng)側(cè)重于管理時(shí)，可以說(shuō)管理中包含了治理；當(dāng)側(cè)重于治理時(shí)，也可以說(shuō)治理中包含了管理。用管理還是治理描述國(guó)家、社會(huì)組織和個(gè)人單獨(dú)或者合作處理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的過(guò)程，是一種學(xué)術(shù)范式和社會(huì)話語(yǔ)的選擇。

從學(xué)術(shù)上看，不同的學(xué)者，在理論范式選擇上的偏好會(huì)有所不同。偏好的背后，是學(xué)者強(qiáng)調(diào)的問(wèn)題或問(wèn)題的重點(diǎn)不同。從社會(huì)發(fā)展過(guò)程看，由管理到治理，是一種社會(huì)話語(yǔ)的轉(zhuǎn)換。在社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，話語(yǔ)轉(zhuǎn)換是一種常見現(xiàn)象。隨著社會(huì)的發(fā)展，一些話語(yǔ)逐步退出歷史舞臺(tái)，或者由流行話語(yǔ)轉(zhuǎn)變?yōu)楹苌偈褂蒙踔帘蝗藗兺鼌s的話語(yǔ)，另一些話語(yǔ)又流行起來(lái)；一些描述或表達(dá)某一問(wèn)題的話語(yǔ)，因人們強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容和重點(diǎn)不同，也會(huì)出現(xiàn)變化。人們會(huì)選擇或創(chuàng)造適當(dāng)?shù)脑~匯來(lái)表達(dá)對(duì)內(nèi)容和重點(diǎn)的關(guān)注。當(dāng)人們選擇某一詞匯來(lái)表達(dá)對(duì)內(nèi)容和重點(diǎn)的關(guān)注時(shí)，往往會(huì)在原來(lái)的基礎(chǔ)上賦予該詞匯更多的含義，當(dāng)社會(huì)普遍接受后，該詞匯就會(huì)成為社會(huì)生活中的高頻詞。因此，當(dāng)某種話語(yǔ)出現(xiàn)轉(zhuǎn)換時(shí)，新話語(yǔ)會(huì)從一個(gè)側(cè)面反映出轉(zhuǎn)換時(shí)期的社會(huì)特點(diǎn)。

這里需要特別指出的是，一些話語(yǔ)的轉(zhuǎn)換與學(xué)術(shù)研究密切相關(guān)，學(xué)術(shù)研究中的某些話語(yǔ)通過(guò)各種途徑逐步走向人們的生活，成為社會(huì)生活中的常用語(yǔ)，在進(jìn)入黨政機(jī)關(guān)的重要文件后，最后成為社會(huì)生活中的流行話語(yǔ)?！爸卫怼币辉~在我國(guó)由一個(gè)使用不多的詞匯逐步變成普遍使用的高頻詞，就充分說(shuō)明了這一點(diǎn)。從文獻(xiàn)檢索的情況看，建國(guó)后，在政府文件和其他文獻(xiàn)中，“治理”概念一直被采用，但其內(nèi)涵不斷拓展。從1949年至1965年，人們?cè)谡務(wù)摗爸卫怼睍r(shí)，主要針對(duì)自然界，講的是江河、沙漠、山坡、鹽堿地、堿洼地、澇洼地、溝壑和山川等的治理；“文革”后期（1970年代初中期），將治理對(duì)象擴(kuò)展到工業(yè)領(lǐng)域，講的是工業(yè)費(fèi)水、費(fèi)渣、噪聲和費(fèi)氣等工業(yè)廢物的治理和利用；黨的十一屆三中全會(huì)至黨的“十四大”（1978年至1992年），將治理對(duì)象擴(kuò)展到社會(huì)事務(wù)，講的是社會(huì)治安、城市交通、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和通貨膨脹等領(lǐng)域的治理；黨的“十四大”以后（1993年至今），治理對(duì)象進(jìn)一步拓展，幾乎涉及社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域。

隨著治理對(duì)象的不斷拓展，“治理”一詞的使用頻率逐步提高，內(nèi)涵也不斷豐富。1990年代以前，人們主要在“整治”“馴服”“改造”和“控制”等意義上使用“治理”一詞，是指人類社會(huì)對(duì)自然界、人類社會(huì)的創(chuàng)造物（工業(yè)廢物）的一種“整治”或者“馴服”“改造”和“控制”。1989年世界銀行在討論非洲發(fā)展?fàn)顩r時(shí)，首次使用了“治理危機(jī)”一詞。此后，“治理”一詞被西方學(xué)者廣泛使用，把它作為描述和分析國(guó)家、社會(huì)組織和公民個(gè)人合作處理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的學(xué)術(shù)范疇，并把它與傳統(tǒng)的“管理”概念區(qū)分開來(lái)，認(rèn)為“治理”的特征是主體的多元性及地位的平等性，決策過(guò)程的協(xié)商性及結(jié)果的共識(shí)性，實(shí)施的協(xié)同性及效果的多贏性。治理理論強(qiáng)調(diào)社會(huì)自治，強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)組織合作共治的多中心治理模式。

從1990年開始，治理理論逐步成為學(xué)界關(guān)注的理論問(wèn)題，國(guó)內(nèi)學(xué)界除了介紹國(guó)外的相關(guān)理論外，還針對(duì)我國(guó)的治理實(shí)際進(jìn)行了研究，并通過(guò)各種媒介影響社會(huì)公眾，使得“治理”一詞逐步成為我國(guó)社會(huì)生活中的高頻詞。我國(guó)學(xué)界在使用“治理”一詞時(shí)，大多接受了西方的主要觀點(diǎn)。從文獻(xiàn)檢索的情況看，建國(guó)后，黨政機(jī)關(guān)文件中最早使用“治理”一詞是1954年10月14日發(fā)布的《中央人民政府政務(wù)院關(guān)于治理淮河的決定》。對(duì)中國(guó)人民代表大會(huì)網(wǎng)法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行全文檢索顯示，在法律、法規(guī)和司法解釋中，“治理”一詞有792個(gè)用例。在地方性法規(guī)和規(guī)章中，有5357個(gè)用例。改革開放以來(lái)，在歷次黨的全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告中，黨的“十三大”報(bào)告首先使用“治理”一詞，此后，“治理”一詞的使用頻率逐步增加，到黨的“十八大”時(shí)，已經(jīng)成為高頻詞。在黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《決定》中有24處用例，涉及政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等諸多領(lǐng)域。

從改革開放以來(lái)的情況看，雖然“治理”一詞早在黨的“十三大”報(bào)告中就出現(xiàn)了，且進(jìn)入了官方話語(yǔ)體系，但是，“治理”一詞成為官方話語(yǔ)中使用頻率很高的熱門詞，是從黨的“十八大”開始的，《決定》的高頻率使用，使“治理”一詞在官方話語(yǔ)體系中很快得到普及，成為一種流行話語(yǔ)?！稕Q定》中用“國(guó)家治理”而不用“國(guó)家管理”概念，一方面適應(yīng)了學(xué)術(shù)話語(yǔ)和社會(huì)話語(yǔ)轉(zhuǎn)換的狀況，有利于社會(huì)公眾對(duì)發(fā)展和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度的認(rèn)識(shí)和理解；另一方面準(zhǔn)確地闡述了全面深化改革的總目標(biāo)是在一種更新了的思想理念指導(dǎo)下提出的，需要在這種更新了的新思想理念指導(dǎo)下去實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，這種更新了的思想理念，與國(guó)外學(xué)者和一些國(guó)內(nèi)學(xué)者的理解又是不完全相同的。

一些學(xué)者把一元單向管理稱之為管理，把多元多向的管理稱之為治理，有的甚至把管理和治理說(shuō)成是完全不同的東西。這是對(duì)管理和治理關(guān)系的一種誤解，也不符合《決定》的精神。習(xí)近平同志在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆三中全會(huì)精神全面深化改革專題研討班的講話中指出：“我國(guó)今天的國(guó)家治理體系，是在我國(guó)歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)上長(zhǎng)期發(fā)展、漸進(jìn)改進(jìn)、內(nèi)生性演化的結(jié)果?！盵7]很顯然，習(xí)近平同志的講話把我國(guó)現(xiàn)行國(guó)家管理體系稱為“國(guó)家治理體系”，并沒(méi)有把二者對(duì)立起來(lái)。

有學(xué)者認(rèn)為：“‘國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化'，是一種全新的政治理念，表明我們黨對(duì)社會(huì)政治發(fā)展規(guī)律有了新的認(rèn)識(shí)，是馬克思主義國(guó)家理論的重要?jiǎng)?chuàng)新，也是中國(guó)共產(chǎn)黨從革命黨轉(zhuǎn)向執(zhí)政黨的重要理論標(biāo)志?！盵8]筆者認(rèn)為，這種說(shuō)法值得商榷?！稕Q定》提出國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，并把它作為全面深化改革的總目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)是政治理念的提升，是中國(guó)特色社會(huì)主義理論的新發(fā)展，也是馬克思主義中國(guó)化的新成果。這種提升是繼承和更新的統(tǒng)一，包含了傳統(tǒng)政治理念中適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展需要的內(nèi)容，是對(duì)傳統(tǒng)政治理念的揚(yáng)棄。因此，從政治理念上看，是新的，但不是“全新的”。

從治理與統(tǒng)治的關(guān)系看，治理是統(tǒng)治的一種方式。有的學(xué)者認(rèn)為：“強(qiáng)調(diào)‘國(guó)家治理'而非‘國(guó)家統(tǒng)治'，強(qiáng)調(diào)‘社會(huì)治理'而非‘社會(huì)管理'，不是簡(jiǎn)單的詞語(yǔ)變化，而是思想觀念的變化?！盵8]“從統(tǒng)治走向治理，是人類政治發(fā)展的普遍趨勢(shì)。治理體制和治理行為主要體現(xiàn)國(guó)家的工具理性，無(wú)論在哪一種社會(huì)政治體制下，無(wú)論誰(shuí)上臺(tái)執(zhí)政，都希望自己治下的國(guó)家有良好的治理?！僖恍┙y(tǒng)治，多一些治理'，是21世紀(jì)世界主要國(guó)家政治變革的重要特征?！盵9]“從統(tǒng)治、管理到治理，言辭微變之下涌動(dòng)的，是一場(chǎng)國(guó)家、社會(huì)、公民從著眼于對(duì)立對(duì)抗到側(cè)重于交互聯(lián)動(dòng)再到致力于合作共贏善治的思想革命。”[10]筆者認(rèn)為，這些看法也是值得商榷的?！皣?guó)家治理”和“國(guó)家統(tǒng)治”是既有聯(lián)系又有區(qū)別的兩個(gè)概念，二者不在同一層次上。如果說(shuō)“國(guó)家治理”主要體現(xiàn)為工具理性的話，那么，“國(guó)家統(tǒng)治”則主要體現(xiàn)為價(jià)值理性。“國(guó)家治理”的目的是實(shí)現(xiàn)“國(guó)家統(tǒng)治”。因此，“國(guó)家治理”和“國(guó)家統(tǒng)治”的關(guān)系，是一種手段和目的的關(guān)系，不是多與少的問(wèn)題。

問(wèn)題的關(guān)鍵是，國(guó)家的性質(zhì)問(wèn)題，即國(guó)家是誰(shuí)的。我國(guó)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民。也就是說(shuō)，國(guó)家是人民的，人民當(dāng)家作主，也就是人民統(tǒng)治。這是社會(huì)主義制度的本質(zhì)屬性，當(dāng)然也是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的本質(zhì)屬性?！皣?guó)家治理”就是“人民治理”，“國(guó)家統(tǒng)治”也就是“人民統(tǒng)治”，通過(guò)人民治理，實(shí)現(xiàn)人民統(tǒng)治。新中國(guó)成立后，人民是國(guó)家的主人，因而從本質(zhì)上看，國(guó)家、社會(huì)和公民在任何時(shí)候都不是“對(duì)立對(duì)抗”的?！稕Q定》指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！币簿褪钦f(shuō)，通過(guò)全面深化改革，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，發(fā)展和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，保證人民當(dāng)家作主，更好地實(shí)現(xiàn)人民統(tǒng)治。從“管理”到“治理”，不是什么“思想革命”，而是一種伴隨著理論范式和社會(huì)話語(yǔ)轉(zhuǎn)換的思想理念提升，即國(guó)家治理由單一單向的管理體制向多元多向的管理體制轉(zhuǎn)變。

三、國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

習(xí)近平同志指出：“國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度；國(guó)家治理能力則是運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍等各個(gè)方面。國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)有機(jī)整體，相輔相成，有了好的國(guó)家治理體系才能提高治理能力，提高國(guó)家治理能力才能充分發(fā)揮國(guó)家治理體系的效能?！盵6]24習(xí)近平同志的這一重要論述，科學(xué)地闡釋了國(guó)家治理體系和治理能力的內(nèi)涵及二者的關(guān)系，對(duì)于我們準(zhǔn)確理解和把握《決定》精神，把思想認(rèn)識(shí)統(tǒng)一到《決定》精神上來(lái)，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，意義十分重大。

國(guó)家治理體系是一個(gè)極其復(fù)雜的系統(tǒng)，可以從不同角度進(jìn)行觀察和分析。目前，國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)國(guó)家治理體系的界定主要有以下幾種：一是認(rèn)為“國(guó)家治理體系是指所有參與治理的主體活動(dòng)的相互結(jié)合所形成的總體狀態(tài)”[11]；二是認(rèn)為“國(guó)家治理體系是社會(huì)利益關(guān)系、政治權(quán)力關(guān)系和公民權(quán)利關(guān)系相互聯(lián)系、整體構(gòu)成的有機(jī)系統(tǒng)”[12]；三是認(rèn)為“國(guó)家治理體系是指一個(gè)國(guó)家有效形成秩序的主體、功能、規(guī)則、制度、程序與方式方法的總和”[13]；四是認(rèn)為“國(guó)家治理體系就是規(guī)范社會(huì)權(quán)力運(yùn)行和維護(hù)公共秩序的一系列制度和程序”[9]。學(xué)界關(guān)于國(guó)家治理體系的界定和解讀，對(duì)于我們認(rèn)識(shí)、理解和把握國(guó)家治理體系的內(nèi)涵，有重要的學(xué)術(shù)價(jià)值，但都存在著一定的局限性，與習(xí)近平同志的講話精神存在一定差距。

如何界定國(guó)家治理體系，關(guān)系到我們對(duì)《決定》精神的理解和把握。正因?yàn)槿绱?，?xí)近平同志在《切實(shí)把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會(huì)精神上來(lái)》一文中，對(duì)國(guó)家治理體系的含義進(jìn)行了闡釋，認(rèn)為“國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系”。習(xí)近平同志關(guān)于國(guó)家治理體系的闡釋，與《決定》精神高度一致，是對(duì)《決定》精神的深化，有利于我們正確理解和準(zhǔn)確把握《決定》精神，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)。

對(duì)于國(guó)家治理體系的內(nèi)容結(jié)構(gòu)，學(xué)界主要有以下幾種看法：一是認(rèn)為國(guó)家治理體系是由制度體系、行動(dòng)體系和價(jià)值體系構(gòu)成的系統(tǒng)，“在社會(huì)政治和治理實(shí)踐中，國(guó)家治理體系的本質(zhì)現(xiàn)實(shí)地體現(xiàn)為國(guó)家治理制度體系主導(dǎo)、國(guó)家治理行動(dòng)體系和價(jià)值體系與之匹配、緊密相連、三位一體的系統(tǒng)”[12]；二是認(rèn)為“政府治理、市場(chǎng)治理和社會(huì)治理是現(xiàn)代國(guó)家治理體系中三個(gè)最重要的次級(jí)體系[9]”；也就是說(shuō)，國(guó)家治理體系由若干次級(jí)體系構(gòu)成，其中，政府、市場(chǎng)和社會(huì)3個(gè)次級(jí)治理體系是最重要的；三是認(rèn)為國(guó)家治理體系由經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)和黨的建設(shè)體系構(gòu)成，其中，“經(jīng)濟(jì)治理體系中的市場(chǎng)治理、政治治理體系中的政府治理和社會(huì)治理體系中的社會(huì)治理，是國(guó)家治理體系中三個(gè)最核心要素”[14]；四是認(rèn)為“國(guó)家治理體系是由政治權(quán)力系統(tǒng)、社會(huì)組織系統(tǒng)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、憲法法律系統(tǒng)、思想文化系統(tǒng)等系統(tǒng)構(gòu)成的一個(gè)有機(jī)整體”[15]；五是認(rèn)為具有中國(guó)特色的國(guó)家治理體系，應(yīng)該包括五大基本內(nèi)容，即治理結(jié)構(gòu)體系、治理功能體系、治理制度體系、治理方法體系和治理運(yùn)行體系[16]，等等。學(xué)界的這些看法，對(duì)于我們?nèi)姘盐諊?guó)家治理體系的內(nèi)容結(jié)構(gòu)，同樣具有重要的學(xué)術(shù)價(jià)值。但與《決定》精神不完全一致。

那么，怎樣理解才符合《決定》精神呢？這需要從習(xí)近平同志的講話中尋找答案。根據(jù)習(xí)近平同志的講話精神，國(guó)家治理體系主要由體制、機(jī)制和法律法規(guī)構(gòu)成。

體制是指國(guó)家經(jīng)濟(jì)組織、政治組織、軍事組織、文化組織和其他社會(huì)組織設(shè)置的機(jī)構(gòu)和機(jī)構(gòu)職權(quán)劃分，以及組織之間、機(jī)構(gòu)之間、組織和機(jī)構(gòu)與公民之間的關(guān)系的總和。一個(gè)國(guó)家的體制是由國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、科技體制、社會(huì)體制、生態(tài)文明體制和黨的領(lǐng)導(dǎo)體制等各種體制構(gòu)成的，是各種體制的總稱。具體地說(shuō)，構(gòu)成體制的要素有機(jī)構(gòu)、機(jī)構(gòu)的職權(quán)、機(jī)構(gòu)之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、組織之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、組織和機(jī)構(gòu)與公民之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系等。從實(shí)際情況看，體制是一個(gè)內(nèi)容十分廣泛的復(fù)合概念，在一種體制內(nèi)部，還包括內(nèi)容和層次不同的各種體制。從系統(tǒng)論的角度看，體制是一個(gè)內(nèi)容豐富的系統(tǒng)，系統(tǒng)內(nèi)部還可以劃分為內(nèi)容和層次不同的若干子系統(tǒng)。例如，政治體制中包含了黨的領(lǐng)導(dǎo)體制、立法體制、行政體制、司法體制等，經(jīng)濟(jì)體制中包含了財(cái)稅體制、投資體制、貿(mào)易體制、國(guó)有資產(chǎn)管理體制等。

對(duì)于機(jī)制，學(xué)界主要有以下幾種看法：一是認(rèn)為“機(jī)制這一概念無(wú)論在哪個(gè)領(lǐng)域中使用，都體現(xiàn)為某種主體自動(dòng)地趨向于一定目標(biāo)的趨勢(shì)和過(guò)程。因此，作為機(jī)制有三個(gè)基本要素，第一是動(dòng)力；第二是目標(biāo)；第三是路徑，即過(guò)程”[17]；二是認(rèn)為“機(jī)制就是制度加方法或者制度化了的方法”[18]；三是認(rèn)為“機(jī)制進(jìn)入更廣泛的領(lǐng)域意指事物自身的構(gòu)成及其運(yùn)動(dòng)中的某種由此而彼的必然聯(lián)系和規(guī)律性[19]。這些看法當(dāng)然是很有價(jià)值的，為我們進(jìn)一步認(rèn)識(shí)和理解機(jī)制問(wèn)題提供了參考，但它們都沒(méi)有揭示機(jī)制的本質(zhì)。筆者認(rèn)為，所謂機(jī)制，是事物內(nèi)部因素和外部因素相互作用的過(guò)程和方式。這里所說(shuō)的內(nèi)部因素，包括事物的構(gòu)造、功能和相互關(guān)系；外部因素是指與事物本身的結(jié)構(gòu)、功能等沒(méi)有直接關(guān)系的因素。機(jī)制與體制既有聯(lián)系又有區(qū)別，體制的構(gòu)成因素是相對(duì)穩(wěn)定的，通常由法律法規(guī)和其它規(guī)范性文件作出規(guī)定，而機(jī)制的構(gòu)成因素極其復(fù)雜，既有體制性因素，也有非體制性因素，機(jī)制是由體制、法律法規(guī)、文化和環(huán)境等各種因素相互作用而形成的。

法律法規(guī)，是各級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件的統(tǒng)稱，它主要由憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章（包括部門規(guī)章和政府規(guī)章）和其他規(guī)范性文件構(gòu)成，是國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民個(gè)人的行為準(zhǔn)則，法律法規(guī)的內(nèi)容涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等各領(lǐng)域。此外，執(zhí)政黨、政治協(xié)商機(jī)關(guān)、村民和居民自治組織制定的制度規(guī)范，雖然不屬于法律法規(guī)范疇，但在國(guó)家和社會(huì)治理中發(fā)揮著重要作用。

國(guó)家治理體系現(xiàn)代化，是國(guó)家治理體系為了適應(yīng)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)代化的要求，從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型和發(fā)展的過(guò)程與狀態(tài)。民主、法治、科學(xué)、協(xié)調(diào)和有效是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的主要特征。

現(xiàn)代化的國(guó)家治理體系，是一種民主的治理體系。國(guó)家治理體系的構(gòu)建和運(yùn)行按照民主的制度和程序進(jìn)行，充分體現(xiàn)人民的意愿，維護(hù)人民的利益，接受人民的監(jiān)督。也就是說(shuō)，國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治、文化、科技、社會(huì)、生態(tài)文明等各種體制的建立和運(yùn)行，法律法規(guī)的制定和實(shí)施，都要根據(jù)民主制度和民主程序進(jìn)行，充分體現(xiàn)人民意愿，反映和維護(hù)人民的利益，接受人民的監(jiān)督；而由體制、法律法規(guī)等各種內(nèi)外因素相互作用而形成各種機(jī)制，符合民主的要求，體現(xiàn)民主的價(jià)值，有利于實(shí)現(xiàn)人民的主體地位，維護(hù)和發(fā)展人民利益。

現(xiàn)代化的國(guó)家治理體系，是一種法治體系。法律法規(guī)既是國(guó)家治理體系的一個(gè)重要組成部分，也是國(guó)家治理體系構(gòu)建和運(yùn)行的規(guī)則?，F(xiàn)代化國(guó)家治理體系，是依照法律法規(guī)構(gòu)建和運(yùn)行的治理體系。也就是說(shuō)，國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治、文化、科技、社會(huì)、生態(tài)文明等各種體制的建立和運(yùn)行，依照法律法規(guī)特別是憲法進(jìn)行；法律法規(guī)的制定、修改和廢止，依照法定要求和程序進(jìn)行，也就是按照憲法、立法法和有關(guān)法律進(jìn)行；嚴(yán)格遵守法律法規(guī)，堅(jiān)持法律面前人人平等，不允許任何組織和個(gè)人有超越憲法和法律的特權(quán)；各種機(jī)制要體現(xiàn)法治精神，符合法治原則。

現(xiàn)代化的國(guó)家治理體系，是一種科學(xué)的治理體系。其科學(xué)性主要表現(xiàn)在，國(guó)家治理體系構(gòu)建要充分體現(xiàn)科學(xué)精神，也就是說(shuō)，各種體制和機(jī)制的構(gòu)建、法律法規(guī)的制定，要符合實(shí)際，要與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化和科技發(fā)展水平相適應(yīng)，能夠促進(jìn)現(xiàn)代化的全面發(fā)展；國(guó)家治理體系的運(yùn)行按科學(xué)要求進(jìn)行，善于采用各種科學(xué)的手段和方式方法處理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)。

現(xiàn)代化國(guó)家治理體系，是一個(gè)協(xié)調(diào)的治理體系。構(gòu)成國(guó)家治理體系的各種體制、機(jī)制和法律法規(guī)是一個(gè)有機(jī)的整體，在國(guó)家治理中相互配合，發(fā)揮各自的功能。各種組織和各種機(jī)構(gòu)職責(zé)明確，在國(guó)家治理中依法履行各自職責(zé)，形成相互配合、協(xié)調(diào)有序的有機(jī)統(tǒng)一整體?？傊?，現(xiàn)代化的國(guó)家治理體系，“是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度”。

現(xiàn)代化的國(guó)家治理體系，是一個(gè)有效的治理體系。有效性的主要表現(xiàn)是，國(guó)家治理體系能夠適應(yīng)社會(huì)發(fā)展要求，根據(jù)社會(huì)發(fā)展變化對(duì)國(guó)家進(jìn)行有效治理。也就是能夠根據(jù)社會(huì)發(fā)展變化不斷進(jìn)行有效的自我調(diào)整，適應(yīng)現(xiàn)代化的發(fā)展要求；能夠有效地應(yīng)對(duì)各種復(fù)雜局面，處理好各種國(guó)內(nèi)國(guó)際事務(wù)，不斷提高治理效率；能夠有效地化解各種社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，等等。

關(guān)于國(guó)家治理能力，目前主要有以下幾種看法：一是認(rèn)為“國(guó)家治理能力則是指各個(gè)治理主體，特別是政府在治理活動(dòng)中所顯示出的活動(dòng)質(zhì)量”[11]；二是認(rèn)為“國(guó)家治理能力是國(guó)家統(tǒng)籌各個(gè)領(lǐng)域治理主體、處理各種主體關(guān)系，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的水平與質(zhì)量”[20]；三是認(rèn)為國(guó)家治理能力是國(guó)家的能量和作用的總稱，“所謂國(guó)家治理能力，是指國(guó)家在管理社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化事務(wù)過(guò)程中，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的戰(zhàn)略目標(biāo)，分配社會(huì)利益并實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)生活的有效控制和調(diào)節(jié)的能量及其作用的總稱”[21]；四是認(rèn)為“國(guó)家治理能力，主要是指我們黨治國(guó)理政、領(lǐng)導(dǎo)人民管理國(guó)家各領(lǐng)域、各層次事務(wù)的能力”[22]；五是認(rèn)為國(guó)家治理能力是國(guó)家治理主體素養(yǎng)和本領(lǐng)的綜合，“國(guó)家治理能力，是國(guó)家治理主體制定國(guó)家治理目標(biāo)、路徑和戰(zhàn)略，運(yùn)行國(guó)家治理體系，領(lǐng)導(dǎo)和組織社會(huì)成員貫徹實(shí)施國(guó)家治理要求，駕馭和引領(lǐng)國(guó)家治理過(guò)程，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理目標(biāo)的素養(yǎng)和本領(lǐng)的綜合”[12]。前述幾種看法從不同角度對(duì)治理能力進(jìn)行了界定，從學(xué)術(shù)上看，都是很有價(jià)值的。但是，在前述幾種觀點(diǎn)中，筆者認(rèn)為第五種觀點(diǎn)更為準(zhǔn)確。

第一、二種觀點(diǎn)把治理能力理解為治理主體的“活動(dòng)質(zhì)量”或者“水平和質(zhì)量”，實(shí)際上是從治理過(guò)程和效果而不是從治理主體自身觀察和理解治理能力問(wèn)題。能力是對(duì)主體自身的一種評(píng)價(jià)，因此不難看出這兩種觀點(diǎn)存在的局限性。第三種觀點(diǎn)雖然從主體自身的角度觀察和理解治理能力問(wèn)題，但將治理主體僅限于國(guó)家是不夠全面的。實(shí)際上，在國(guó)家治理過(guò)程中，除了“國(guó)家”這個(gè)主體之外，還有其他的主體。第四種觀點(diǎn)把國(guó)家治理能力等同于執(zhí)政黨的治理能力，片面性是顯而易見的。第五種觀點(diǎn)既沒(méi)有排除治理主體的多樣性，也沒(méi)有從治理主體之外觀察和思考能力問(wèn)題，把治理能力理解為主體的素養(yǎng)和本領(lǐng)綜合是非常貼切的。

關(guān)于國(guó)家治理能力的內(nèi)容構(gòu)成問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上是“國(guó)家治理能力”概念的外延問(wèn)題。對(duì)于國(guó)家治理能力的內(nèi)容構(gòu)成，可以從不同角度進(jìn)行描述和分析。目前主要有以下幾種看法：一是認(rèn)為國(guó)家治理能力，主要有國(guó)家治理的合法化能力、規(guī)范能力、一體化能力、危機(jī)響應(yīng)和管控能力[21]；二是認(rèn)為國(guó)家治理能力可分為專斷性國(guó)家能力和基礎(chǔ)性國(guó)家能力，其中基礎(chǔ)性能力包括強(qiáng)制能力、汲取能力、濡化能力、認(rèn)證能力、規(guī)管能力、統(tǒng)領(lǐng)能力、再分配能力、吸納和整合能力[23]；三是認(rèn)為“治理能力則是指在多元多樣的社會(huì)背景下實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的能力，具體包括化解矛盾維護(hù)秩序的能力、動(dòng)態(tài)把握和平衡利益的能力、科學(xué)制定公共政策的能力、有效實(shí)現(xiàn)治理意圖的能力、引領(lǐng)各個(gè)領(lǐng)域持續(xù)發(fā)展的能力、運(yùn)用民主和法治方式推進(jìn)工作的能力以及治理主體特別是政黨、政府自我凈化的能力”[24]，等等。習(xí)近平同志指出：“國(guó)家治理能力則是運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍等各個(gè)方面。”[6]24前述看法，從不同角度對(duì)習(xí)近平同志這一論述進(jìn)行了解讀，對(duì)我們進(jìn)一步認(rèn)識(shí)國(guó)家治理能力的內(nèi)容結(jié)構(gòu)有重要學(xué)術(shù)價(jià)值。但這只是問(wèn)題的一個(gè)方面。

另一方面，在現(xiàn)代國(guó)家治理中，治理主體是多元的，各種主體的能力是不完全相同的。在我國(guó)，治理主體主要有執(zhí)政黨、國(guó)家機(jī)構(gòu)、民主黨派、社會(huì)組織和人民群眾。因此，國(guó)家治理能力應(yīng)當(dāng)由這些治理主體的治理能力構(gòu)成，是這些治理主體的治理能力的總稱。具體地說(shuō)，就是執(zhí)政黨的執(zhí)政能力，民主黨派的參政能力，國(guó)家機(jī)構(gòu)的履職能力，社會(huì)組織的參與能力，人民群眾管理國(guó)家、社會(huì)和自身事務(wù)能力的總稱。習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)：“我們必須適應(yīng)國(guó)家現(xiàn)代化總進(jìn)程，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，提高國(guó)家機(jī)構(gòu)履職能力，提高人民群眾依法管理國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化事務(wù)、自身事務(wù)的能力，實(shí)現(xiàn)黨、國(guó)家、社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化，不斷提高運(yùn)用中國(guó)特色社會(huì)主義制度有效治理國(guó)家的能力。”[25]習(xí)近平同志的這一論述從另一個(gè)角度闡述了國(guó)家治理能力的構(gòu)成問(wèn)題。

對(duì)于國(guó)家治理能力現(xiàn)代化問(wèn)題，很多學(xué)者進(jìn)行了探討，提出了多種看法：一是認(rèn)為“國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化，就是指國(guó)家治理手段、治理方法的時(shí)代化、科學(xué)化以及治理結(jié)果的有效性，它回答的是‘國(guó)家治理的本領(lǐng)與效能'問(wèn)題”[26]；二是認(rèn)為“國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化，一般來(lái)說(shuō)是指政府的公共政策制定能力、公共財(cái)政與預(yù)算能力和選人用人能力的現(xiàn)代化”[27]；三是認(rèn)為“國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化，是國(guó)家治理中政治權(quán)力主體和公民權(quán)利主體運(yùn)用國(guó)家制度法律的能力的現(xiàn)代化”[12]。能力是相對(duì)主體而言的，是對(duì)主體的一種評(píng)價(jià)。在前述看法中，第一種觀點(diǎn)沒(méi)有從治理主體自身去觀察和分析治理能力現(xiàn)代化問(wèn)題，觀察問(wèn)題的角度存在偏差。第二種觀點(diǎn)雖然從主體自身進(jìn)行觀察，但其局限性也非常明顯：其一是把國(guó)家治理能力僅僅歸結(jié)為政府能力，忽視了其他主體的存在，看問(wèn)題不夠全面；其二是只從表象上解釋問(wèn)題，也就是用具體領(lǐng)域或方面的現(xiàn)代化解釋和說(shuō)明國(guó)家治理能力現(xiàn)代化，沒(méi)有揭示國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的本質(zhì)屬性。第三種觀點(diǎn)從主體自身觀察能力問(wèn)題并考慮到了主體的多樣性，但在解釋和說(shuō)明治理能力現(xiàn)代化時(shí)，仍然停留在表象層面。

筆者認(rèn)為，從基礎(chǔ)層面看，國(guó)家治理能力現(xiàn)代化，就是治理主體為適應(yīng)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)代化的要求，有意識(shí)地推進(jìn)治理能力由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型和發(fā)展的過(guò)程與狀態(tài)。從我國(guó)的實(shí)際情況看，推進(jìn)國(guó)家治理能力轉(zhuǎn)型和發(fā)展的過(guò)程，就是適應(yīng)時(shí)代變化，改革不適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展要求的體制機(jī)制、法律法規(guī)，又不斷構(gòu)建新的體制機(jī)制、法律法規(guī)，使各方面制度更加科學(xué)、更加完善的過(guò)程，也是增強(qiáng)按制度辦事、依法辦事意識(shí)，運(yùn)用制度和法律治理國(guó)家，把各方面的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為管理國(guó)家的效能，是提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平的過(guò)程。通過(guò)推進(jìn)國(guó)家治理能力的轉(zhuǎn)型和發(fā)展，實(shí)現(xiàn)黨、國(guó)家、社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化和程序化，保持國(guó)家治理能力與國(guó)家現(xiàn)代化發(fā)展要求相適應(yīng)的狀態(tài)。

對(duì)于國(guó)家治理體系和治理能力二者的關(guān)系，習(xí)近平同志指出：“國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)有機(jī)整體，相輔相成，有了好的國(guó)家治理體系才能提高治理能力，提高國(guó)家治理能力才能充分發(fā)揮國(guó)家治理體系的效能?！盵6]24同理，沒(méi)有國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化，就不可能實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化。沒(méi)有國(guó)家治理能力現(xiàn)代化，國(guó)家治理體系現(xiàn)代化就不可能繼續(xù)向前推進(jìn)，就不能適應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的要求，國(guó)家治理體系的效能就不可能得到充分發(fā)揮。

四、政治體制改革與推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

《決定》要求：緊緊圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革；緊緊圍繞堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一深化政治體制改革；緊緊圍繞建設(shè)社會(huì)主義核心價(jià)值體系、社會(huì)主義文化強(qiáng)國(guó)深化文化體制改革；緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進(jìn)社會(huì)公平正義深化社會(huì)體制改革；緊緊圍繞建設(shè)美麗中國(guó)深化生態(tài)文明體制改革；緊緊圍繞提高科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平深化黨的建設(shè)制度改革。這“六個(gè)緊緊圍繞”，是全面深化改革的頂層設(shè)計(jì)和總體思路，是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度的必然要求，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的主要路徑。在這“六個(gè)緊緊圍繞”中，“緊緊圍繞堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一深化政治體制改革”，既是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重要方面，也是全面深化改革，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本措施和重要保證。

經(jīng)濟(jì)全球化，是當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種潮流。對(duì)世界各國(guó)來(lái)說(shuō)，不管你是否愿意，都要被直接或間接卷入這個(gè)潮流之中。這個(gè)潮流是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)下形成的。其基本特征是世界市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮著決定性作用。經(jīng)濟(jì)全球化的過(guò)程，是各國(guó)開放國(guó)內(nèi)市場(chǎng)和參與世界市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程。要在世界市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中取得主動(dòng)地位，就需要建立與經(jīng)濟(jì)全球化潮流相適應(yīng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，使市場(chǎng)在國(guó)內(nèi)資源配置中起決定性作用，迎接市場(chǎng)開放的挑戰(zhàn)，積極參與世界市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。這就需要深化政治體制改革，處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，著力解決政府干預(yù)過(guò)多和監(jiān)管不到位的問(wèn)題。既要改革現(xiàn)存的資源配置格局，逐步弱化政府在資源配置中的作用，又要加強(qiáng)政府對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管，保障公平競(jìng)爭(zhēng)，維護(hù)市場(chǎng)秩序，充分發(fā)揮政府和市場(chǎng)兩個(gè)方面的作用。

文化體制改革的主要任務(wù)是“完善文化管理體制和文化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)制，建立健全現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系、現(xiàn)代文化市場(chǎng)體系，推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮?！币瓿蛇@些任務(wù)，需要按照政企分開、政事分開原則，推動(dòng)政府部門由辦文化向管文化轉(zhuǎn)變，理順黨政部門與文化企事業(yè)單位的關(guān)系，建立黨委和政府監(jiān)管國(guó)有文化資產(chǎn)的管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行管人管事管資產(chǎn)管導(dǎo)向相統(tǒng)一。這些只有通過(guò)深化政治體制改革才能實(shí)現(xiàn)。

深化社會(huì)體制改革，目的在于更好地保障和改善民生、促進(jìn)社會(huì)公平正義。深化社會(huì)體制改革的主要任務(wù)是構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制，形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制。這就需要進(jìn)行政治體制改革，正確認(rèn)識(shí)和處理好政府與社會(huì)的關(guān)系，在社會(huì)治理中，既要發(fā)揮政府的主導(dǎo)和監(jiān)督保障作用，又要激發(fā)社會(huì)組織活力，發(fā)揮社會(huì)組織的協(xié)同作用，改變政府對(duì)社會(huì)組織和社會(huì)治理管得過(guò)多、管理得過(guò)死的狀況，從而更好地保障和改善民生，促進(jìn)社會(huì)公平正義。

生態(tài)文明，是針對(duì)現(xiàn)代化過(guò)程中出現(xiàn)的環(huán)境問(wèn)題而提出的一種思想理念。其核心是現(xiàn)代化建設(shè)不應(yīng)當(dāng)以破壞環(huán)境為代價(jià)，應(yīng)當(dāng)處理好人與自然的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展，形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局。深化生態(tài)文明體制改革的關(guān)鍵是建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，主要包括：源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度。在現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中，只有嚴(yán)格實(shí)施生態(tài)文明制度，才能建成美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展。建立并嚴(yán)格實(shí)施生態(tài)文明制度，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)是關(guān)鍵。這就需要改革現(xiàn)行政績(jī)?cè)u(píng)估機(jī)制，樹立科學(xué)的政績(jī)觀，把生態(tài)文明建設(shè)作為政績(jī)?cè)u(píng)估的重要指標(biāo)，調(diào)動(dòng)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)建設(shè)生態(tài)文明的積極性。同時(shí)，進(jìn)一步完善公民參與的制度平臺(tái)，暢通公民參與渠道，調(diào)動(dòng)公民參與生態(tài)文明建設(shè)的積極性，加強(qiáng)公民對(duì)生態(tài)文明制度實(shí)施的民主監(jiān)督，嚴(yán)厲懲治官商勾結(jié)、破壞生態(tài)環(huán)境的腐敗行為，等等。這些都有待政治體制改革的深化。

深化黨的建設(shè)制度改革，是保持黨的先進(jìn)性和純潔性，加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平的關(guān)鍵，也是順利推進(jìn)全面深化改革的重要保證。黨內(nèi)民主是黨的生命，發(fā)展黨內(nèi)民主，加強(qiáng)民主集中制，健全黨內(nèi)民主制度體系，完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，是黨的建設(shè)制度改革的主要任務(wù)。中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，黨的建設(shè)制度改革與政治體制改革的關(guān)系十分密切，黨的建設(shè)制度改革是政治體制改革的重要內(nèi)容，也是政治體制改革順利進(jìn)行和取得成功的保證。人民民主是社會(huì)主義的生命，政治體制改革的目標(biāo)是“發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主”，鞏固和發(fā)展人民利益。由于“黨除了工人階級(jí)和最廣大人民群眾的利益，沒(méi)有自己特殊的利益”[28]，因此，黨內(nèi)民主和人民民主的利益基礎(chǔ)是一致的。在推進(jìn)黨的建設(shè)制度改革過(guò)程中，需要處理好與政治體制改革的關(guān)系，既要把改革的著力點(diǎn)放在發(fā)展黨內(nèi)民主、加強(qiáng)黨組織自身建設(shè)上，又要注意與政治體制改革的協(xié)調(diào)性，把政治體制改革目標(biāo)作為黨的建設(shè)制度改革的價(jià)值導(dǎo)向。

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（責(zé)任編輯：張群喜）

Modernization of National Governance System and Governance Ability

YUAN Dayi
（Department of Political Sciences Teaching and Research,Beijing Administration University,Beijing 100044,China）

The third plenary session of the 18th conference of the Communist Party of China proposed promoting the modernization of national governance system and governance ability,with its emphasis on the modernization rather than the difference between governance and management.Management and governance are not opposite,but two similar paradigm s in the academic study of governance and management.National governance and national rule are two different concepts,with the former displayed in instrumental rationality and the latter showed in rational value.The modernization of national governance system and governance ability is a transition process in order to meet the requirem ents of modern social development.Promoting the modernization of national management system and managem ent ability is a major strategic move to follow the trend of China's modernization.

governance;governance system;governance ability;modernization;there form of political system

D63

A

1674-9014（2015）01-0031-09

2014-10-22

袁達(dá)毅，男，湖北通山人，北京行政學(xué)院政治學(xué)教研部教授，研究方向?yàn)檎螌W(xué)理論與方法、政治制度。