柏方敏

(湖南省林業(yè)廳， 湖南 長沙 410004 )

湖南省集體林權(quán)制度改革成效分析

柏方敏

(湖南省林業(yè)廳， 湖南 長沙 410004 )

總結(jié)了湖南省集體林權(quán)制度改革取得的主要成效:確權(quán)發(fā)證任務(wù)初步完成，集體林地使用權(quán)基本明晰；林權(quán)管理服務(wù)體系、林業(yè)金融支撐制度、林業(yè)合作組織、林下經(jīng)濟、林業(yè)管理體制創(chuàng)新等配套改革深入推進(jìn)；林農(nóng)群眾普遍得到實惠，森林資源保護(hù)得到加強，政府職能進(jìn)一步轉(zhuǎn)變。分析了當(dāng)前集體林權(quán)制度改革仍然存在確權(quán)發(fā)證遺留問題較多、林業(yè)經(jīng)濟效益與生態(tài)效益難以兼顧平衡、合作組織發(fā)展滯后、金融支持制度不完善、林業(yè)生產(chǎn)條件差等困難和問題。提出要進(jìn)一步夯實林業(yè)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)制度、健全林權(quán)市場體系、創(chuàng)新林業(yè)經(jīng)營體系、發(fā)展林下經(jīng)濟、優(yōu)化經(jīng)營環(huán)境等完善集體林權(quán)制度改革的對策措施。

集體林權(quán)制度； 改革； 成效； 湖南

集體林權(quán)制度改革是農(nóng)村土地家庭承包制向林業(yè)領(lǐng)域的繼續(xù)深化和完善，是農(nóng)村土地又一次深刻變革。這場以“確權(quán)發(fā)證”、“林權(quán)流轉(zhuǎn)”為標(biāo)志的變革，大大激發(fā)了林業(yè)生產(chǎn)活力，促進(jìn)了林業(yè)規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)民增收致富，森林資源資本化，使林業(yè)經(jīng)濟、社會、生態(tài)三大效益逐步顯現(xiàn)。但是集體林權(quán)制度改革是一個十分復(fù)雜的問題，不可能一步到位，一蹴而就。因此，各地林地定權(quán)發(fā)證后，后續(xù)問題的研究引起了學(xué)者高度重視，各地研究者以解剖麻雀的方式進(jìn)行了典型剖析[1-6]。湖南的集體林權(quán)制度改革于2008年11月全面推開，得到了各級黨委政府的高度重視、社會各界的大力支持和林農(nóng)群眾的衷心擁護(hù)，目前已取得顯著成效，但也面臨著一些新的挑戰(zhàn)，改革任重道遠(yuǎn)。本文旨在解析湖南林權(quán)改革整體形勢的基礎(chǔ)上，對林權(quán)改革的主要成效，存在的問題進(jìn)行剖析，提出今后配套改革的建議。

1 湖南省集體林權(quán)制度改革取得的顯著成效

1.1 主體改革成績顯著

1.1.1 確權(quán)發(fā)證任務(wù)基本完成 據(jù)統(tǒng)計，至2013年底，全省累計完成集體林地確權(quán)面積1198萬hm2，發(fā)證面積1193.2萬hm2，集體林地確權(quán)率、發(fā)證率分別達(dá)99.8%和99.7%[7]，農(nóng)村林地產(chǎn)權(quán)基本明晰。

1.1.2 確權(quán)到戶率超九成，均山到戶率近八成 各地因地制宜地采取均山、均股、均利等多種確權(quán)方式，保證林地產(chǎn)權(quán)確權(quán)到戶，全省集體林地產(chǎn)權(quán)分配到戶面積1118.9萬hm2，確權(quán)到戶率達(dá)93.4%；其中通過家庭承包方式落實到戶面積955.1萬hm2，集體林地家庭承包率達(dá)79.7%[7]。全省發(fā)放林權(quán)證1064.6萬本，發(fā)證農(nóng)戶920.28萬戶[7]。

1.1.3 糾紛調(diào)處率高 林權(quán)改革5年來，全省共調(diào)處林權(quán)爭議糾紛13.51萬件、面積41.0萬hm2，林權(quán)糾紛件數(shù)調(diào)處率為97.05%，面積調(diào)處率為94.5%[7]。是我省歷史上集中解決山林糾紛最多、調(diào)解效率最高的時期。

1.1.4 林農(nóng)對林改工作滿意度高 根據(jù)國家林業(yè)局集體林權(quán)制度改革監(jiān)測組對我省平江、瀏陽等10個樣本縣、50個樣本村、500個樣本戶的實地監(jiān)測與調(diào)查，2013年全省樣本戶林改工作滿意度總體達(dá)到93.4%，并呈持續(xù)提高趨勢，2013年比2012年上升了3.2個百分點[8]。

1.2 配套改革深入推進(jìn)

1.2.1 林權(quán)管理服務(wù)體系初步建立 出臺了《湖南省林權(quán)登記管理辦法》、《湖南省森林資源流轉(zhuǎn)辦法》等一系列林權(quán)管理規(guī)范化文件。全省已成立縣級林權(quán)管理服務(wù)中心117個、林權(quán)交易服務(wù)中心107個、森林資源資產(chǎn)評估機構(gòu)109個[7]。初步建立起我國第一個省級林權(quán)權(quán)屬數(shù)據(jù)庫。省級林權(quán)交易平臺——中部林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心籌建完成，并基本實現(xiàn)與各縣級林權(quán)交易平臺網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)互通，初步搭建起全省統(tǒng)一的林權(quán)交易市場體系。林權(quán)流轉(zhuǎn)日趨活躍，流轉(zhuǎn)行為逐步規(guī)范。林改以來全省累計流轉(zhuǎn)林地82.1萬hm2，其中通過林權(quán)交易機構(gòu)流轉(zhuǎn)的占53.5%[7]。

1.2.2 林業(yè)金融支撐制度初步形成 出臺了林權(quán)抵押貸款和森林保險政策，開展了相關(guān)業(yè)務(wù)。至2013年底,全省累計已抵押森林面積達(dá)23.5萬hm2，獲得抵押貸款83.77億元。森林保險投保面積790.8萬hm2，占集體林的66%，各級財政年補貼保費達(dá)1.5億元，森林保險保額478億元[7]。

1.2.3 林業(yè)合作經(jīng)營水平逐步提高 至2013年底，全省共成立林業(yè)專業(yè)合作社、林業(yè)行業(yè)協(xié)會、林業(yè)理事會等各類農(nóng)民林業(yè)合作組織10167個，加入合作組織的農(nóng)戶173.7萬戶，合作組織經(jīng)營林地面積232.1萬hm2，占全省集體林地的19.3%[6]。其中，農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作社2769個，入社農(nóng)戶62.32萬戶，合作社經(jīng)營林地面積64.8萬hm2，占全省集體林地的5.4%，合作社成員戶均收入8500元，比非成員戶高出 2000 元[7]。

1.2.4 林業(yè)支持保護(hù)制度逐步健全 涉林稅費大幅減輕。清理規(guī)范木竹產(chǎn)品稅費，取消鄉(xiāng)村不合理收費和“搭車收費”，每年減輕林農(nóng)負(fù)擔(dān)1.9億元；育林基金征收標(biāo)準(zhǔn)由銷售價的20%統(tǒng)一調(diào)減到10%，每年減征育林基金3億元以上[9]。生態(tài)公益林補償力度逐步加大。集體和個人所有的國家公益林補償標(biāo)準(zhǔn)達(dá)255元/hm2，省級公益林180元/hm2[10]，分別比林改前的2008年增長2.4倍和1.9倍。林業(yè)補貼制度開始建立。中央財政在我省逐步開展了造林、森林撫育、林木良種培育和林下中藥材種植等林業(yè)補貼試點。

1.2.5 林業(yè)管理體制創(chuàng)新有新突破 從2011年起，全省縣市區(qū)林業(yè)行政事業(yè)經(jīng)費特別是基層林業(yè)站、木材檢查站人員經(jīng)費全額或基本納入了財政預(yù)算，林業(yè)部門長期存在的管理體制不順、“收費養(yǎng)人”的問題得到初步解決[8]。從2009年起改革林木采伐管理制度，組織實施林木采伐指標(biāo)“入村到戶工程”，在全國率先將林木采伐指標(biāo)層層“陽光分配”到縣鄉(xiāng)村組，基本解決了采伐指標(biāo)的公平分配、林農(nóng)采伐難問題[8]。

1.2.6 林下經(jīng)濟快速發(fā)展 省人民政府辦公廳于2013年出臺了《關(guān)于加快林下經(jīng)濟發(fā)展的實施意見》，全省已有郴州、長沙2個市級政府和平江、瀏陽等40多個縣級政府出臺了促進(jìn)林下經(jīng)濟發(fā)展的政策文件。林下經(jīng)濟工作得到了各級政府及其林業(yè)主管部門的高度重視，取得了快速發(fā)展，2013年全省林下經(jīng)濟產(chǎn)值達(dá)212.4億元[12],靖州縣被確定為“國家林下經(jīng)濟示范基地”。

1.3 改革效應(yīng)初步顯現(xiàn)

1.3.1 林農(nóng)群眾普遍得到真正實惠 全省集體林產(chǎn)權(quán)到戶率達(dá)93.4%，其中家庭承包率達(dá)79.7%，林農(nóng)的合法權(quán)益得到有效落實，廣大林農(nóng)獲得了穩(wěn)定的資產(chǎn)性收入。林業(yè)稅費負(fù)擔(dān)的降低，各種惠林政策補貼和林木林地流轉(zhuǎn)等政策措施，以及經(jīng)營效率提高，提升了林業(yè)經(jīng)營效益。2013年全省林農(nóng)從林業(yè)中獲得的人均純收入達(dá)1229元[11]，較之改革前的2008年增長1.4倍，一些重點林區(qū)林農(nóng)的林業(yè)收入占總收入的50%以上[8]。

1.3.2 森林資源保護(hù)進(jìn)一步加強 一是林改實現(xiàn)了“山定權(quán)、樹定根、人定心”，廣大林農(nóng)愛林護(hù)林的積極性空前高漲。二是各類林業(yè)合作組織的發(fā)展，提高了林業(yè)生產(chǎn)的組織化程度、林農(nóng)自律意識和自我管理水平，構(gòu)建了科學(xué)有效的群防群治體系，促進(jìn)了森林資源保護(hù)和林業(yè)生態(tài)建設(shè)。三是林下經(jīng)濟等非木材收入增加，讓林農(nóng)不砍樹也能致富，降低了林木采伐量，促進(jìn)了資源增長和生態(tài)保護(hù)。

1.3.3 政府職能進(jìn)一步轉(zhuǎn)變 林權(quán)改革后，林業(yè)部門的行政理念和服務(wù)方式發(fā)生了深刻變化，履職方式進(jìn)一步優(yōu)化。洪江、瀏陽等許多縣市區(qū)采取“集中辦公、便民利民”的方法，對于與林農(nóng)直接有關(guān)的林木采伐辦證、森林檢疫、林權(quán)登記、林權(quán)抵押、林業(yè)稅費收取、森林資產(chǎn)評估、林權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)等業(yè)務(wù)，實行集中統(tǒng)一辦公，提高了林業(yè)部門的辦事服務(wù)效能，極大地方便了林農(nóng)群眾[8]。

2 存在的主要問題

2.1 確權(quán)發(fā)證仍然存在較多遺留問題

仍有少數(shù)林權(quán)證存在法律手續(xù)不完善、勘界勾圖不準(zhǔn)確、權(quán)屬登記錯誤等發(fā)證質(zhì)量問題；相當(dāng)部分林權(quán)證還滯留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站和村組干部手中；全省仍有數(shù)千起跨行政區(qū)域的“老大難”林權(quán)糾紛未解決；林權(quán)交易市場不完善，流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范，各類林權(quán)歷史矛盾、新的權(quán)屬糾紛呈逐步增多趨勢，近兩年每年新增權(quán)屬糾紛和林改信訪事件在1萬起左右。林權(quán)權(quán)屬數(shù)據(jù)庫、林權(quán)信息管理系統(tǒng)運行不順暢，有待完善提高。

2.2 林業(yè)經(jīng)營的經(jīng)濟效益與生態(tài)效益難以兼顧

平衡

黨的十八大把生態(tài)建設(shè)上升到與政治、經(jīng)濟、社會、文化并列的“五位一體”的高度來認(rèn)識，林業(yè)是承擔(dān)生態(tài)建設(shè)的最主要載體，如何處理好生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展、林農(nóng)致富的關(guān)系，就成為集體林權(quán)制度后續(xù)改革的最核心問題。林農(nóng)雖然贊美“青山綠水”，但更希望能夠從中得到最現(xiàn)實的經(jīng)濟利益，反映最多的在生態(tài)補償問題上[11]。一是公益林補償標(biāo)準(zhǔn)偏低。一般認(rèn)為目前生態(tài)林的補償標(biāo)準(zhǔn)每年應(yīng)該在450～750元/hm2，與當(dāng)?shù)亓值刈饨鹚较喈?dāng)較合理。二是補償機制不合理。生態(tài)產(chǎn)出屬于公共物品，理應(yīng)由全社會“埋單”，而不是由林農(nóng)獨自承擔(dān)。三是公益林管理模式過于僵化。一些地方對公益林管護(hù)采取禁止采伐的一刀切的管理方式，既不符合法律政策規(guī)定，也不符合林木生長規(guī)律。四是一些市、縣出于 “生態(tài)立市”、“生態(tài)立縣”的目的，采取行政手段縮減森林采伐指標(biāo)，剝奪了林農(nóng)的采伐權(quán)。

2.3 林業(yè)合作組織發(fā)展滯后

目前全省林地合作經(jīng)營面積不到20%，林業(yè)合作組織發(fā)展的空間沒有完全打開，合作組織建設(shè)工作滯后。主要表現(xiàn)在： 一是認(rèn)識上有偏差。產(chǎn)權(quán)到戶后，有些地方就撤了林改機構(gòu)，沒有著手解決農(nóng)民如何經(jīng)營的問題。甚至有些地方政府把林權(quán)流轉(zhuǎn)作為招商引資的優(yōu)惠條件和政績工程強力推進(jìn)，以低廉的價格轉(zhuǎn)讓給工商企業(yè)，造成農(nóng)民變相“失山失地”。二是缺乏資金扶持。資金短缺是林農(nóng)組建林業(yè)合作社面臨的首要難題。三是市場競爭力不足。四是缺乏領(lǐng)軍經(jīng)營人才。五是內(nèi)部管理機制不規(guī)范。有的合作組織面積小、成員少，缺乏人才、技術(shù)、資金，成為“空殼”組織。

2.4 林業(yè)金融支持制度不完善

林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)推進(jìn)緩慢，林農(nóng)和林業(yè)經(jīng)營者融資難的問題沒有得到有效解決。主要的問題是： (1)林地林木資源的資產(chǎn)化效應(yīng)雖然逐步顯現(xiàn)，但資產(chǎn)化程度不高，金融機構(gòu)對林權(quán)貸款的認(rèn)知度不足；(2)貸款周期與林業(yè)生產(chǎn)周期不匹配；(3)林權(quán)抵押貸款手續(xù)繁瑣且融資成本高，申請難度大；(4)金融機構(gòu)對評估報告認(rèn)可度低，對林權(quán)融資授信額度低，一般抵押貸款率為30%～50%；(5)森林保險機制不健全，保額低，尚不足以化解銀行信貸風(fēng)險。

2.5 山區(qū)傳統(tǒng)林業(yè)經(jīng)營方式有待突破

山區(qū)林區(qū)山高路遠(yuǎn)，勞動成本高，經(jīng)營林業(yè)面臨許多難以克服的困難。(1)林道建設(shè)落后。沒有林道，如同農(nóng)田沒有田埂一樣，林農(nóng)無法在山上作業(yè)。有了林道，使林業(yè)集約經(jīng)營成為可能，更可以大幅度降低林業(yè)生產(chǎn)成本。(2)林業(yè)機械研制和推廣滯后。目前適應(yīng)山區(qū)林區(qū)使用的林業(yè)機械少，能夠享受農(nóng)機購置補貼的品種更少。(3)與近些年日益凸顯的農(nóng)業(yè)“老齡化”相比，山區(qū)林農(nóng)的“老齡化”更為突出。

2.6 不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度給林業(yè)管理帶來新的

挑戰(zhàn)

目前存在的主要問題是林權(quán)登記職能移交國土部門后，對“林地”的認(rèn)定將涉及林業(yè)、國土等相關(guān)部門，而對“林地”的認(rèn)定問題，關(guān)系到林地、林權(quán)管理和林業(yè)生態(tài)建設(shè)的土地資源問題，這將給征占用林地管理、林地生態(tài)紅線保護(hù)、林木采伐管理、已發(fā)林權(quán)證的有效性、林權(quán)流轉(zhuǎn)變更、林業(yè)行政執(zhí)法以及森林植被恢復(fù)費、育林基金的征收等林業(yè)管理工作帶來一系列的深刻影響，林業(yè)管理必須順應(yīng)形勢發(fā)展，積極應(yīng)對新的挑戰(zhàn)。

3 進(jìn)一步完善集體林權(quán)制度改革的對策

實踐證明，當(dāng)前的集體林權(quán)制度改革并沒有結(jié)束，而是一個新起點的開始。黨的十八屆三中全會《決定》明確指出，要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利。如何建立現(xiàn)代林業(yè)市場經(jīng)營體系，如何在堅持生態(tài)建設(shè)為主的同時，提升林業(yè)經(jīng)營的經(jīng)濟效益，將是下一步林業(yè)改革的兩大主題[11]。堅持高位推動、頂層設(shè)計原則仍是林改順利推進(jìn)并取得成功的首要關(guān)鍵[12]。目前林改所面臨的新困難和問題，從根本上講仍然有賴于頂層設(shè)計持續(xù)進(jìn)行突破。必須把林改納入國家和各級地方政府全面深化改革的工作計劃和總盤子，統(tǒng)籌持續(xù)推進(jìn)。

3.1 進(jìn)一步夯實林業(yè)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)制度

這是全面深化改革和做好林業(yè)管理工作的根本前提和基礎(chǔ)。要繼續(xù)鞏固和完善農(nóng)村林地家庭承包經(jīng)營制度，切實維護(hù)農(nóng)民林地承包經(jīng)營權(quán)益。依法糾正過往林權(quán)登記發(fā)證工作中的錯誤和問題。建立健全林權(quán)糾紛調(diào)處機制，加強糾紛調(diào)處。完善林權(quán)權(quán)屬數(shù)據(jù)庫及其管理系統(tǒng)。確保在不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度實施后，順利實現(xiàn)林權(quán)登記資料的移交與對接，保證已發(fā)放的林權(quán)證繼續(xù)有效，保障林地資源總量不減少，守住林地保護(hù)紅線。

3.2 建立健全林權(quán)交易市場體系

這是盤活林業(yè)資產(chǎn)，推動林地、林木資源的資產(chǎn)化管理，優(yōu)化林業(yè)資源配置的最有效途徑。要進(jìn)一步完善林權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)管制度，規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)行為，防范流轉(zhuǎn)風(fēng)險。進(jìn)一步推進(jìn)全省縣級林權(quán)交易平臺整合工作，構(gòu)建起“統(tǒng)一交易規(guī)則、統(tǒng)一信息發(fā)布、統(tǒng)一交易平臺、統(tǒng)一監(jiān)管體系”的全省林權(quán)交易服務(wù)體系，促進(jìn)林權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。

3.3 著力構(gòu)建新型林業(yè)經(jīng)營體系

這是提升林業(yè)生產(chǎn)組織化程度和經(jīng)營管理水平的重要措施。要在保障農(nóng)民林地承包經(jīng)營權(quán)益的前提下，引導(dǎo)農(nóng)民通過林權(quán)要素運用，積極發(fā)展林業(yè)混合所有制經(jīng)濟，培育專業(yè)大戶、家庭林場、股份合作林場、農(nóng)民林業(yè)合作社、林業(yè)企業(yè)等多種市場經(jīng)營主體，加大公共投入，逐步改善山區(qū)林業(yè)經(jīng)營條件，推動林業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；?、輕便化、集約化和專業(yè)化。

3.4 大力發(fā)展林下經(jīng)濟

這是挖掘林地潛力，轉(zhuǎn)變林業(yè)發(fā)展方式，解決生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟開發(fā)矛盾的重要抓手。要加強科技創(chuàng)新，引導(dǎo)扶持，抓好典型示范，進(jìn)一步提高廣大林農(nóng)和社會主體投資林業(yè)、經(jīng)營林業(yè)的積極性，以榜樣的力量推動林下經(jīng)濟健康快速發(fā)展，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)和林農(nóng)增收致富。

3.5 優(yōu)化林業(yè)經(jīng)營環(huán)境

積極推進(jìn)和完善已有林改政策制度，不斷改進(jìn)林業(yè)管理和服務(wù)方式，把該管的事情管好，把不該管和管不好的事情交給市場。健全財政、金融、森林保險、林權(quán)交易等政策。加強基層林業(yè)站建設(shè)，提升基層林業(yè)服務(wù)能力。加大林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善林業(yè)生產(chǎn)條件，為林農(nóng)群眾和林業(yè)經(jīng)營主體創(chuàng)造良好的經(jīng)營環(huán)境。

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(文字編校：龔玉子)

AnalysisoneffectofreformofcollectiveforesttenuresysteminHunanProvince

BO Fangmin

(Forestry Department of Hunan Province, Changsha 410004, China)

In this paper, the effect on reform of collective forest tenure in Hunan Province were reviewed: the affirmation of forest ownership was finished and forest tenure certificate was issued, the right to use collective forest land was clarified, the coordinated reform was promoted, such as forest tenure management system, forestry financial service system, forestry cooperation organizations, economy with non-wood forest products and forestry administrative system innovation. Forest farmers benefited from reform of collective forest tenure, forest resource protection was strengthened thereby, and government’s duty was transformed accordingly. However,there were still difficulties and problems, such as problems of ownership defining were unsolved, development of cooperation organizations lagged behind, forestry economic and ecological benefits were difficult to be harmony, financial service system was far from completion, and condition of forestry production was still poor. Finally, the countermeasures for improving the collective forest tenure reform were put forward, for instance, defining forest tenure system, improving forest tenure exchange system, innovating forestry management system, developing non-wood forest product economy, optimizing management environment.

collective forest tenure system; reform; effect; Hunan

2014-12-02

柏方敏(1959-)，男，湖南省寧遠(yuǎn)縣人，湖南省林業(yè)廳黨組成員、副廳長,生態(tài)學(xué)博士，高級工程師。研究方向：林業(yè)改革、森林經(jīng)營與資源管理。

F 326.2

A

1003 — 5710(2015)01 — 0001 — 05

10. 3969/j. issn. 1003 — 5710. 2015. 01. 001