耿 蕾

（新疆大學馬克思主義學院，新疆烏魯木齊 830046）

邊疆民族地區(qū)城市流動人口管理探析

耿 蕾

（新疆大學馬克思主義學院，新疆烏魯木齊 830046）

民族地區(qū)城市內的流動人口已成為社會經(jīng)濟發(fā)展不可替代的重要力量，但也存在難以融入當?shù)厣鐣⒃黾映鞘猩鐣芾韷毫Α⒂绊懮鐣伟驳葐栴}。因地制宜、多措并舉地加強民族地區(qū)內的流動人口管理，對促進民族團結，加快民族繁榮，建設和諧社會具有極其重要的意義。

民族地區(qū)；流動人口；管理

近年來，隨著我國對民族地區(qū)支持與扶持力度的加大，越來越多的流動人口（包括漢族與少數(shù)民族）涌入到經(jīng)濟水平較高、生活條件較好的民族城市，為城市的長足發(fā)展貢獻著自己的力量，但它也是一把“雙刃劍”，在推動民族地區(qū)經(jīng)濟建設和社會發(fā)展的同時，也增加了當?shù)厣鐣蘸凸芾砉ぷ鞯碾y度。完善民族宗教地區(qū)流動人口管理，應立足現(xiàn)在，著眼未來，力求全面、具體、有效。

一、民族地區(qū)城市流動人口現(xiàn)狀及特點

邊疆民族地區(qū)城市主要指位于我國少數(shù)民族人口相對集中的廣西、云南、新疆、青海等西部邊疆省區(qū)的大中城市，如南寧、昆明、烏魯木齊和西寧等，這些城市的共同特點是經(jīng)濟水平與內地、沿海城市差距較大。近年來社會經(jīng)濟的突飛猛進發(fā)展，吸引了不少內地漢族人口和當?shù)厣贁?shù)民族不斷涌入這些城市。

（一）人員構成

1．高等院校畢業(yè)生。此類人員文化程度較高，具有較強的適應性和應變性，憑借自身的專業(yè)技術知識進入企事業(yè)單位、地方公職機關等部門工作，能夠較快地融入當?shù)厣鐣?．戶籍大多在原籍地的、具有初高中文化知識的普通務工人員。此類人員為改變原有生活方式而進城從事基礎建設工作（如搬運、建筑等），或服務工作（如餐飲娛樂業(yè)服務、家政等）。3．季節(jié)流動性人員。該類群體大多文化程度較低，年齡在40～50歲之間，主要從事與農業(yè)有關的春播秋收工作，比如新疆生產(chǎn)建設兵團引進的棉農工。4．盲目流動性人員。該類群體大多受親朋好友影響，認為邊疆民族地區(qū)工資待遇高、國家政策支持力度大、發(fā)展前景好等影響，慕名或者跟隨而來。該類人員對自身工作定位具有一定的調整期，或經(jīng)過多次更換工種后，最終找到適合自己的工作。5．民族地區(qū)特色產(chǎn)品流動經(jīng)營人員。該類群體主要以甘肅、青海、寧夏、新疆、西藏等地、且流動性經(jīng)營葡萄干、燒烤、拉面、切糕等少數(shù)民族人員為主。相對而言，他們屬于弱勢群體，當其權益受到損害時多選擇暴力方式或直接對抗[1]10。

（二）特點分析

1．數(shù)量逐年增加。據(jù)報道，截至2013年底，廣西南寧市登記在冊的流動人口達到139萬人，基本占據(jù)當?shù)爻Ｗ∪丝诘?/5。在烏魯木齊市，1990年的流動人口數(shù)量為15.64萬人，1998年為25.15萬人，2009年達到55.93萬人，為當年常住人口的28.72%[2]。烏魯木齊市流動人口數(shù)量在1998—2009年期間，平均每年增加3萬余人。2．工種多樣化。民族地區(qū)城市內的流動人口入城初期，要面對環(huán)境不熟、語言不通等多方面的客觀問題，初期多從事勞動時間長、工作環(huán)境差、工資待遇低的工種，但隨著社會經(jīng)濟的日益發(fā)展，以及自身對民族城市的適應性及熟知程度，逐步調整自身工作，成為推動民族地區(qū)城市發(fā)展建設的中堅力量之一。3．工作與居住地的兩極化。中心城區(qū)和各大商圈、CBD等一般為流動人口的工作地點。但由于其收入限制，多居住于租金較低的城郊結合部或者城中村地區(qū)。4．價值取向逐漸市民化。鑒于目前全國小康生活水平目標的日益靠近，流動人口的思想觀念、生活理念也正潛移默化的發(fā)生轉變，部分人員擬通過自己的辛勤勞動在城市購房、定居、移民，以享受城市中的教育、醫(yī)療、社會保障等優(yōu)勢資源和待遇。

二、民族地區(qū)城市流動人口管理的難題

（一）城市管理難度增加

1．城市具有一定容積量，市政設施只能承載與其承載量相適應的人口。伴隨著流動人口的流入，必然帶來一定的管理困難。從流入人員從事服務業(yè)的情況看，無照經(jīng)營的多，亂擺攤設點的多，違背計劃生育政策的多。2．民族關系協(xié)調難度上升，處于區(qū)域自治范圍內的少數(shù)民族與流入人員的文化、生活習慣存在較大差異，如何促進民族宗教地區(qū)的原住地居民與流動人口的團結合作，成為有關管理部門必須考慮的問題之一。

（二）民族地區(qū)流動人口與當?shù)卦用竦娜谌氪嬖谡系K

1．內地漢族人口無意融入。進入民族地區(qū)的初衷是“養(yǎng)家糊口”“掙錢”，增加家庭收入，改變生活現(xiàn)狀，在個人情感上始終將自己作為一個“流浪者”和“打工者”，沒有將民族地區(qū)作為自己長期生活之地，甚至沒有考慮為有朝一日成為當?shù)爻Ｗ【用穸?，因而無意融入當?shù)厣鐣?．少數(shù)民族很難融入?；鶎拥貐^(qū)少數(shù)民族流動人口涌入民族城市中，帶著發(fā)家致富的愿望，但是他們知識欠缺，學歷較低，甚至無任何專業(yè)技能，和內地漢族涌入來的流動人口相比，競爭能力明顯較弱，不能得到用工單位的青睞，長期以來造成難以撫平的心理落差。

（三）社會治安面臨嚴重壓力

1．民族地區(qū)流動人口中，存在年齡參差不齊、工種多樣、文化程度不同等差別，統(tǒng)一管理較為困難，甚至存在較多的未成年人，在一定程度上游離于監(jiān)護人的視線之內，為違法犯罪種下了隱患。2．民族地區(qū)法律法規(guī)的制定與實施，尤其是一些便民政策，充分考慮了民族地區(qū)的實際情況，難免造成流動人口心理上的落差，認為社會不公平、不正義，個別極端人員存在報復心理。3．流動人口居住地點的多變性，為其實施犯罪后進行藏匿提供了便利，嚴重影響了當?shù)毓矙C關對案件偵辦的效率。據(jù)新疆公安機關統(tǒng)計，2010年度發(fā)生的刑事案件中流動人口約占發(fā)案總數(shù)的40%以上，治安案件約占發(fā)案總數(shù)的60%以上。在一些流動人口集中的地方（如烏魯木齊），流動人口違法犯罪率已高達70%以上[3]。

三、做好民族地區(qū)城市流動人口管理的措施

鑒于民族地區(qū)在風俗習慣等方面各不相同，對流動人口的管理，需要因地制宜，多措并舉。

（一）完善民族地區(qū)流動人口管理機制

創(chuàng)新管控模式，深化人口管理工作?？蓮囊韵路矫孢M行：“以證管人”，大力推廣居住證工作，實時通過居住證辦理情況，掌握流動人口數(shù)量；“以房管人”，將“民警主管”與“房主直管”相結合，實行出租房屋登記備案制度，建立出租屋動態(tài)管理信息系統(tǒng)互動機制；“以業(yè)管人”，嚴格落實用工單位管理責任，對用工單位采集、錄入的流動人口基本信息進行核查并及時反饋結果，使用工單位放心招工、安全用工?！耙哉竟苋恕?，依托社區(qū)“一站式”服務管理中心，為流動人口辦證人員提供社保、醫(yī)療、生育、就業(yè)指導等服務管理業(yè)務?！耙跃W(wǎng)管人”，將旅店住宿登記系統(tǒng)、銀行信息系統(tǒng)、通信管理系統(tǒng)、交通信息系統(tǒng)等多種社會信息應用系統(tǒng)，與公安機關情報信息平臺關聯(lián)，使公安機關在抓捕在逃人員、查找漏管重點人員方面發(fā)揮明顯作用。“以人管人”，公安機關可利用自身工作手段，抓住高危人群，圍繞重點人員工作、生活情況展開走訪、摸排，避免重點人員漏管失控。

（二）加強民族地區(qū)保障機制建設，為各族人民和諧健康發(fā)展提供優(yōu)良環(huán)境

1．加強干部隊伍建設。民族地區(qū)的干部是整個地區(qū)的“掌舵者”，干部素質的高低關系到干群關系、民漢關系的穩(wěn)固。要結合全黨群眾路線教育實踐活動和“三嚴三實”的標準，教育、整頓、考察和監(jiān)督黨員干部，舉辦民族地區(qū)干部培訓班，開展民族地區(qū)區(qū)情、民族政策知識、法律法規(guī)教育，使廣大干部更好的懂得處理民族地區(qū)群眾工作的方法與技巧。2．開展民族地區(qū)“雙語教育”。“雙語教育”的對象不僅是當?shù)厣贁?shù)民族，也包括流入的其他民族人員?！半p語教育”的開展不僅對于加強民族團結，構建和諧的民族關系，更為民族宗教地區(qū)的民族青年的就業(yè)、發(fā)展、融入主流社會打下一個良好的基礎。3．組織各族青年職業(yè)培訓工作，尤其是要吸引學歷低、無一技之長的青年同志“回爐”學習，充分迎合國家對民族宗教地區(qū)支持之“東風”，擺脫“無業(yè)”困境。4．加強民族政策和民族知識普及教育，引導各族群眾相互信任、相互尊重、相互學習，共同建設美麗家園。

（三）明確民族地區(qū)各職能部門職責，實現(xiàn)對流動人口綜合服務管理

在民族地區(qū)人口服務管理中，要進一步明確流動人口服務管理涉及到的勞動就業(yè)、租住房屋、計劃生育、醫(yī)療衛(wèi)生、教育培訓等各職能部門的職責，實行統(tǒng)一領導、分工負責、齊抓共管，共同做好對流動人口的服務管理工作，可適當考慮將工商、計生、房管、勞動社會保障、教育等部門統(tǒng)一納入流動人口管理小組[4]。同時，加強對各部門中公職人員服務管理工作的考核，形成公職人員帶頭協(xié)助做好流動人口管理工作的社會氛圍。

（四）社會各部門加強服務意識，為流動人口創(chuàng)造良好的融入氛圍

1．民族地區(qū)黨委政府要堅持以人為本的服務宗旨，協(xié)調勞動與社會保障部門、房地產(chǎn)管理部門、教育部門、計劃生育部門等，制定出針對流動人口的便民舉措。2．強化社會規(guī)范。民族城市內的街道、社區(qū)等基層管理單位可根據(jù)管轄區(qū)域現(xiàn)有人口的實際情況，推出“社交禮儀展板”、“民族風俗習慣常識”、“城市居民一日活動規(guī)范”等系列宣傳教育活動，并可適當開展“大走訪”等活動，了解流動人口的生活狀況，針對性地制定宣傳教育措施。3．穩(wěn)妥推進外來人口落戶機制。尤其是對大中院校畢業(yè)生、夫妻投靠、子女投靠、長期在當?shù)鼐幼〔⒂蟹€(wěn)定職業(yè)的人員，在落戶政策方面給予一定便利，考慮實行積分落戶、社會貢獻落戶等，盡快實現(xiàn)同等市民化待遇，促進流動人口與民族宗教地區(qū)居民的和諧共處。

（五）健全法制，建立全國統(tǒng)一的流動人口管理法律制度

民族地區(qū)人口流動迎合了市場經(jīng)濟發(fā)展及人口流動學的客觀規(guī)律，但市場經(jīng)濟的滯后性、盲目性一定程度上又限制了人口流動的積極作用。目前，我國關于流動人口管理的法律法規(guī)，包括戶口登記條例、流動人口違法犯罪條例、租賃房屋治安管理規(guī)定等，多是限制性、勸誡性的告知規(guī)定，真正引導人口有序流動，明確流動人口權益的法律法規(guī)較少。法律是維護社會秩序的有力武器，也是保障公民權利實現(xiàn)的最后一道防線[5]227。十八大以來，習總書記多次指出，“法治是治國理政的基本方式”、“奉法者強則國強，奉法者弱則國弱”，“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體化建設”。[6]144因此，必須逐步制定完善、統(tǒng)一、權威的流動人口法律體系，尤其是結合民族自治地方實際的法律法規(guī)。

[1]同大鳴.城市進程中的民族問題研究[M].北京：民族出版社，2005.

[2]王萬木.烏魯木齊市流動人口現(xiàn)狀及問題的思考[J].科技信息，2011（14）：516.

[3]宋紅彬.反恐背景下新疆流動人口服務與管理初探[J].新疆大學學報：哲學人文社會科學版，2011（3）：25.

[4]楊峰.流動人口服務管理工作淺析——以三明市為例[J].公安研究，2012（5）：32.

[5]李勇.公安基層基礎工作思行錄（2005—2006）[M].北京：中國人民公安大學出版社，2007.

[6]習近平.習近平談治國理政[M].北京：外文出版社，2014.

（責任編輯：于開紅）

A Study on the Management of the Floating Population within Cities of the Frontier Minority Areas

GENG Lei
(School of Marxism, Xinjiang University, Urumqi, Xinjiang Uygur Autonomous Region 830046)

The floating population in the cities has become an important irreplaceable force for social and economic development, but there are problems such as their difficulties to integrate into the local society, pressures to the management of the urban area and causing unrest and so on. Measures fitting the local conditions and co-measures are used to strengthen the management of the floating population of ethnic regions so that national unity, and national prosperity and the buildup of the harmonious society can be promoted.

ethnic minority areas; floating population; management

D633

A

1009-8135（2015）06-0066-03

2015-08-22

耿 蕾（1986-），女，新疆奎屯人，新疆大學2015級碩士研究生，主要研究馬克思主義民族理論與政策。