張雪蓮

(東南大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 211189)

一、共同的問題:《公約》的國內(nèi)適用

《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約》(以下簡稱《公約》)是國際上最有影響力的國際人權(quán)公約之一，我國于2001年加入該公約，并于2003年6月向聯(lián)合國提交了履約情況的首次報(bào)告。經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利委員會(以下簡稱“委員會”)在審查該報(bào)告時，對《公約》在中國法院的適用問題給予了特別關(guān)注，要求中國政府“說明中國法院在何種程度上可以援引《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約》”。［1］在最后通過的結(jié)論性意見中，除了肯定中國為履行公約義務(wù)所做出的努力和取得的成績外，再次對《公約》在國內(nèi)法院的實(shí)施問題表示關(guān)切:“委員會敦促締約國確保在法律和司法培訓(xùn)方面充分考慮《公約》所載各項(xiàng)權(quán)利可由法院審理的問題，鼓勵將《公約》作為一個法律淵源在國內(nèi)法院適用。委員會提請締約國注意關(guān)于在國內(nèi)適用《公約》的第9 號一般性意見，并請締約國在下次定期報(bào)告中收入有關(guān)適用《公約》的判例法資料。”［2］

同樣的關(guān)切也出現(xiàn)在委員會針對中國政府的第二次履約報(bào)告提出的結(jié)論性意見中。按照《公約》的要求，中國政府在2010年7月向聯(lián)合國提交了第二次國家履約報(bào)告，其中包括中國香港的第三次定期報(bào)告。委員會在2014年5月8日審議了報(bào)告并在5月23日通過了結(jié)論性意見。意見提出:“盡管締約國已做出努力使國內(nèi)法與《公約》一致，但并非《公約》所有規(guī)定都已納入國內(nèi)法。因此，國內(nèi)法院和法庭無法直接應(yīng)用《公約》的規(guī)定?！睋?jù)此，“委員會建議締約國保證《公約》規(guī)定的所有權(quán)利可直接適用于國內(nèi)法律秩序。委員會還建議締約國提高公眾，尤其是法官、律師、執(zhí)法人員，以及全國人民代表大會代表和負(fù)責(zé)《公約》實(shí)施工作的其他人員及權(quán)利持有人對《公約》所載權(quán)利的內(nèi)容及其司法性的認(rèn)識。委員會還提請締約國注意委員會關(guān)于《公約》在國內(nèi)的適用問題的第9號一般性意見(1998年)?！痹诮Y(jié)論性意見的第39 段，委員會對《公約》在香港特別行政區(qū)的適用表達(dá)了同樣的關(guān)切:“根據(jù)中國香港《基本法》第三十九條，《公約》對香港適用的規(guī)定將通過香港特別行政區(qū)的法律予以實(shí)施。因此，委員會遺憾地注意到，《公約》尚未被納入特別行政區(qū)立法，因而法院和法庭無法直接應(yīng)用其規(guī)定。”［3］

從上述結(jié)論性意見可以看出，《公約》在陸港兩地的司法適用是委員會共同關(guān)切的問題。本文將在比較《憲法》《香港特別行政區(qū)基本法》(以下簡稱《基本法》)與《公約》中權(quán)利差別的基礎(chǔ)上，考察香港特別行政區(qū)法院對《公約》的適用，并探索《公約》在國內(nèi)法院實(shí)施的可能性和路徑。

二、《憲法》《基本法》與《公約》中權(quán)利之比較

《憲法》和《基本法》都包含了一些經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利，其范圍與《公約》保護(hù)的權(quán)利大體一致?！稇椃ā分械慕?jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利主要規(guī)定在第42～47條，包括勞動權(quán)、休息權(quán)、獲得物質(zhì)幫助權(quán)、受教育權(quán)和文化權(quán)利。《基本法》的相關(guān)條款是第33～37條，具體包括工作權(quán)、社會福利權(quán)、文化權(quán)和家庭生活權(quán)等。

(一)《憲法》《基本法》中保護(hù)的經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利和《公約》保護(hù)的權(quán)利，在范圍上存在很大不同

首先，在享有權(quán)利的主體方面，《憲法》將權(quán)利主體限定為“中華人民共和國公民”，《基本法》限定為“香港居民”，分別受到國籍和居住的限制。相比較而言，《公約》保證“人人”有權(quán)享有權(quán)利，原則上不受國籍和居住的限制。

其次，就某一具體權(quán)利而言，不同文件的保護(hù)范圍也是不同的。我們以工作權(quán)為例，《憲法》第42條規(guī)定:“中華人民共和國公民有勞動的權(quán)利和義務(wù)。國家通過各種途徑，創(chuàng)造勞動就業(yè)條件，加強(qiáng)勞動保護(hù)，改善勞動條件，并在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，提高勞動報(bào)酬和福利待遇。勞動是一切有勞動能力的公民的光榮職責(zé)。國有企業(yè)和城鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動者都應(yīng)當(dāng)以國家主人翁的態(tài)度對待自己的勞動。國家提倡社會主義勞動競賽，獎勵勞動模范和先進(jìn)工作者。國家提倡公民從事義務(wù)勞動。國家對就業(yè)前的公民進(jìn)行必要的勞動就業(yè)訓(xùn)練?！薄痘痉ā返?3條規(guī)定:“香港居民有選擇職業(yè)的自由?！鼻罢邆?cè)重于工作權(quán)作為積極權(quán)利的屬性，強(qiáng)調(diào)國家在工作權(quán)保護(hù)中積極作為的義務(wù);后者側(cè)重于工作權(quán)作為消極權(quán)利的屬性，強(qiáng)調(diào)國家在工作權(quán)保護(hù)中消極不作為的義務(wù)。兩部法律都只保護(hù)了工作權(quán)的某一特定側(cè)面。相比之下，《公約》對工作權(quán)的保護(hù)則要全面得多，第6條不僅保護(hù)“人人應(yīng)有機(jī)會憑其自由選擇和接受的工作來謀生的權(quán)利”，而且要求締約國應(yīng)當(dāng)采取步驟充分實(shí)現(xiàn)這一權(quán)利，包括“通過技術(shù)的和職業(yè)的指導(dǎo)和訓(xùn)練，以及在保障個人基本政治和經(jīng)濟(jì)自由的條件下達(dá)到穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)、社會和文化的發(fā)展和充分的生產(chǎn)就業(yè)的計(jì)劃、政策和技術(shù)。”除此之外，在組織工會和罷工權(quán)方面，《憲法》沒有明確規(guī)定，《基本法》第27條保護(hù)“組織和參加工會、罷工的權(quán)利和自由?！薄豆s》則更進(jìn)一步，不僅規(guī)定“人人有權(quán)組織工會和參加他所選擇的工會”“有權(quán)罷工”，還規(guī)定“工會有權(quán)建立全國性的協(xié)會或聯(lián)合會﹐有權(quán)組織或參加國際工會組織。”同樣的情況，在關(guān)于社會保障權(quán)、健康權(quán)、受教育權(quán)、文化權(quán)和家庭生活權(quán)的比較中都可以發(fā)現(xiàn)。

(二)《憲法》《基本法》和《公約》關(guān)于審查標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定不同

《公約》在第4條規(guī)定了評估權(quán)利限制的“一般限制條款”，即國家對公約保護(hù)的權(quán)利“只能加以同這些權(quán)利的性質(zhì)不相違背而且只是為了促進(jìn)民主社會中的總福利的目的法律所確定的限制?！边@一條款暗含了“比例性”審查標(biāo)準(zhǔn)，要求審查機(jī)構(gòu)調(diào)查某項(xiàng)政策是否有合法的目的、所使用的手段與目的之間是否存在合理的關(guān)聯(lián)以及政策是否是實(shí)現(xiàn)目的所必需的?！痘痉ā窙]有設(shè)定普遍適用于所有權(quán)利的“一般限制條款”，只是在第145條規(guī)定了針對社會福利權(quán)的內(nèi)在限制條款，即“香港特別行政區(qū)政府在原有社會福利制度的基礎(chǔ)上，根據(jù)經(jīng)濟(jì)條件和社會需要，自行制定其發(fā)展、改進(jìn)的政策?！迸c《公約》規(guī)定的比例性審查相比，第145條是一種“弱形式”審查，“通過高度妥協(xié)，法院在決定什么構(gòu)成原有社會福利制度基礎(chǔ)上的‘發(fā)展與改進(jìn)’方面，與政府保持一致，第145條只有在《基本法》的其他條款被違反時才會被違反?！保?］《憲法》的一般權(quán)利限制條款規(guī)定在第51條，“中華人民共和國公民在行使自由和權(quán)利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利?！边@一規(guī)定表明，在大陸，對公民權(quán)利進(jìn)行限制的理由有兩類:一是基于國家的、社會的、集體的利益;二是其他公民合法的自由和權(quán)利，這兩類理由同時也界定了權(quán)利限制的正當(dāng)性和目的，為比例性審查的發(fā)展留下了較大的空間。但比例性審查是否存在，以及它在自由權(quán)和社會權(quán)兩類不同權(quán)利中的適用，還有賴于憲法解釋的發(fā)展。

從上述分析可以發(fā)現(xiàn)，與《憲法》和《基本法》相比，《公約》在權(quán)利保護(hù)范圍和審查標(biāo)準(zhǔn)方面都更加全面、具體和明確，可以彌補(bǔ)《憲法》和《基本法》在經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利保護(hù)方面的不足。將《公約》納入國內(nèi)法律體系，并在司法實(shí)踐中援引《公約》條款，可以為個人權(quán)利提供更有效的保護(hù)。

三、香港法院對《公約》的適用

雖然《基本法》第39條將《公約》與《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》并列規(guī)定①《基本法》第39條規(guī)定:“《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》《經(jīng)濟(jì)、社會與文化權(quán)利國際公約》和國際勞工公約適用于香港的有關(guān)規(guī)定繼續(xù)有效，通過香港特別行政區(qū)的法律予以實(shí)施。香港居民享有的權(quán)利和自由，除依法規(guī)定外不得限制，此種限制不得與本條第一款規(guī)定抵觸?！?，但是與《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》相比，《公約》在法律體系中的地位和司法適用都受到更少關(guān)注。原因可能是多方面的，除了普遍存在的對《公約》權(quán)利性質(zhì)的質(zhì)疑和對司法機(jī)關(guān)調(diào)整經(jīng)濟(jì)社會問題的合法性的擔(dān)心外，《公約》在法律體系中的地位以及《公約》合并入國內(nèi)法的程度，也是影響《公約》在香港法院適用的重要因素。如果《公約》是《基本法》的淵源，那么法院就可以依據(jù)《公約》對普通立法進(jìn)行審查，消除與《公約》權(quán)利的沖突，即使《公約》并未合并入國內(nèi)法。相反，如果《公約》不具備《基本法》淵源的地位，它的解釋功能將會大大削弱。一般情況下，未合并入國內(nèi)法的《公約》只能在普通立法模糊不清或缺失時提供解釋資源，對那些已經(jīng)有明確條款但與未合并的《公約》相沖突的立法，《公約》則沒有適用的余地。

但是，《公約》作為《基本法》淵源的地位并不是十分確定的，這依賴于對《基本法》第39(2)條的解釋，即對尚未通過立法合并入國內(nèi)法的《公約》權(quán)利是否可以進(jìn)行限制。香港法院對這一問題并未形成統(tǒng)一的見解，一些法官為了避免處理復(fù)雜的合并問題，主張《基本法》是支持《公約》的，《公約》是香港法律的一部分。另一些法官則持反對意見，堅(jiān)持必須制定執(zhí)行性立法，《公約》才能得到適用。

即便如此，香港法院還是對《公約》的國內(nèi)司法適用進(jìn)行了一些嘗試。其一，法院援引《公約》解釋《基本法》。香港法院在《基本法》的解釋中傾向于采用目的解釋的方法，為了充分實(shí)現(xiàn)對香港居民權(quán)利和自由的保護(hù)，法院會參考更廣泛的原則，其中就包括國際法原則。在《基本法》的解釋中引入《公約》條款，一方面可以更好地保護(hù)公約權(quán)利，另一方面也為法院考慮未合并的公約權(quán)利提供了可能。到目前為止，法院引用《公約》解釋《基本法》最典型的案例是香港高等法院上訴法庭審理的Kong Yunming v.Director of Social Welfare 案。該案上訴人是一名從中國大陸到香港定居的婦女，在丈夫去世后，她向社會福利署申請社會援助，但因居住未滿7年被拒絕，而此前的居住要求是1年，她向法院挑戰(zhàn)7年居住要求的合憲性。該案爭議的焦點(diǎn)是，領(lǐng)取社會福利的居住年限要求從1年增加到7年是否是對《基本法》第36 規(guī)定的社會福利權(quán)的正當(dāng)限制。Stock V.P 在解釋第36條時參考了委員會第19 號“一般性意見”，該意見認(rèn)為，“社會保障計(jì)劃(包括發(fā)放養(yǎng)老金的計(jì)劃)也應(yīng)是可持續(xù)的，以便子孫后代也能實(shí)現(xiàn)這種權(quán)利?！保?］同時，他也援引委員會禁止倒退措施的意見解釋《基本法》第145條關(guān)于“發(fā)展和改進(jìn)”的要求，認(rèn)為委員會所禁止的倒退措施不構(gòu)成“發(fā)展和改進(jìn)”。在最后的判決中，Stock V.P 指出:“在本案中，倒退不是一個孤立的概念，應(yīng)同時注意到委員會的關(guān)切，即采取的任何措施都應(yīng)使整個體系具有可持續(xù)性，這種可持續(xù)性不僅指向當(dāng)代，也指向后代。”［6］正是這種對社會福利體系可持續(xù)性的要求，為延長居住時間提供了正當(dāng)性。這個案例表明，《公約》能為《基本法》中權(quán)利的解釋提供更寬闊的視野，法院在進(jìn)行司法推理時，能從《公約》和委員會的詳細(xì)建議中得到有意義的幫助。

其二，除了援引《公約》解釋《基本法》外，法院也援引《公約》解釋普通立法，尤其是那些反映《公約》權(quán)利的社會立法。Michael Ramsden 總結(jié)了在社會立法的解釋中援引《公約》的理由:第一，如果承認(rèn)《公約》是基本法的淵源，那么立法應(yīng)當(dāng)與《基本法》相一致是一項(xiàng)一般原則，在立法的語言不明確時，法院應(yīng)推定即使是最一般的表述也應(yīng)做與基本權(quán)利相一致的解釋;第二，如果一項(xiàng)立法是根據(jù)《基本法》第39(1)條的規(guī)定為實(shí)施《公約》而制定的，那么，保護(hù)《公約》權(quán)利就成為這項(xiàng)社會立法的立法目的之一;第三，即使《公約》的某些內(nèi)容還沒有被合并入香港法律，也存在一項(xiàng)普通法原則，即立法解釋應(yīng)當(dāng)盡可能地與未合并的公約保持一致，這其中當(dāng)然包括《公約》。［7］

在Chan Noi Heung v.Chief Executive in Council 案中，法院引用《公約》對《行業(yè)委員會條例》(Trade Boards Ordinance)第63條進(jìn)行了解釋。該案申訴人主張，根據(jù)《行業(yè)委員會條例》，行政長官有行使法定權(quán)力為那些收入特別低的職業(yè)制定最低工資標(biāo)準(zhǔn)的法律義務(wù)，他們援引《公約》第7條關(guān)于公正工資權(quán)的規(guī)定支持自己的主張。Hartmann J 接受“立法應(yīng)與《公約》相一致”這一一般原則，但他認(rèn)為《公約》第7條沒有為締約國施加建立法律機(jī)制以固定最低工資標(biāo)準(zhǔn)的義務(wù)，這是因?yàn)椤豆s》第7條“沒有明確要求必須采取什么措施，也沒有明確規(guī)定在有其他有效措施可選擇的情況下，締約國必須制定固定的最低工資制度?！币虼耍豆s》不能擴(kuò)大對《行業(yè)委員會條例》第63條的解釋，要求行政長官制定固定的最低工資。［8］

其三，對審查標(biāo)準(zhǔn)的探索?！豆s》權(quán)利在國內(nèi)司法適用的最大挑戰(zhàn)，是找到據(jù)以判斷為實(shí)現(xiàn)《公約》而采取的積極步驟的標(biāo)準(zhǔn)。在香港法院越來越多地援引《公約》和委員會的意見后，法院對行政裁量進(jìn)行審查的標(biāo)準(zhǔn)也在悄悄發(fā)生著變化，原來的溫斯伯里標(biāo)準(zhǔn)(Wednesbury standard)被修正，逐漸形成了根據(jù)涉案權(quán)利的性質(zhì)和重要性，不同程度介入行政裁量的浮動審查標(biāo)準(zhǔn)。一般而言，行政裁量對人權(quán)的影響越大，法院對其行為正當(dāng)性的要求就越高，在一些既侵犯經(jīng)濟(jì)社會權(quán)利，又同時侵犯平等權(quán)、生命權(quán)等權(quán)利的案件中，法院會審查政府采取的措施是否具有實(shí)質(zhì)的、客觀的正當(dāng)性。但是，在涉及稀缺資源分配等敏感問題的案件中，法院仍然傾向于采用傳統(tǒng)的溫斯伯里標(biāo)準(zhǔn)。

在具體的司法實(shí)踐中，審查標(biāo)準(zhǔn)的選擇和審查的寬嚴(yán)程度受到多種因素影響，其中經(jīng)常被考慮的因素包括以下兩個:(1)受到影響的權(quán)利的特性。在MA v.Director of Immigration 案中，四名避難者尋求在第三國安全定居前，獲得在香港工作的許可。Andrew Cheung J 雖然否認(rèn)他們享有國內(nèi)憲法上可實(shí)施的權(quán)利，但卻承認(rèn)，一項(xiàng)拒絕工作許可的行政決定應(yīng)當(dāng)受到更嚴(yán)格的審查?！豆s》中所包含的工作權(quán)是一項(xiàng)重要的基本權(quán)利，與人的固有尊嚴(yán)密切相關(guān)。由此可以看出，工作權(quán)本身只是考慮適用嚴(yán)格審查標(biāo)準(zhǔn)的一個方面，更重要的是拒絕避難者的工作機(jī)會可能構(gòu)成殘酷、不人道或有損尊嚴(yán)的對待。也就是說，嚴(yán)格審查傾向于在對個人權(quán)利和尊嚴(yán)有特別嚴(yán)重影響的案件中適用。(2)義務(wù)的性質(zhì)?！豆s》產(chǎn)生的積極義務(wù)要求審查締約國政府是否已經(jīng)向那些有最緊迫需要的人分配了充足的資源，這對法院的能力提出了嚴(yán)峻的考驗(yàn)。從現(xiàn)有的實(shí)踐看，香港法院在監(jiān)督政府積極義務(wù)的履行方面發(fā)揮的作用十分有限。在Clean Air Foundation Ltd v.Government of HKSAR 案中，申訴者主張，行政部門沒有采取更嚴(yán)厲的措施減輕空氣污染，因此導(dǎo)致大量權(quán)利被侵犯，其中包括受《基本法》第27條保護(hù)的生命權(quán)和受《公約》第12條保護(hù)的健康權(quán)。申訴者還列舉了政府政策的種種缺陷，包括公交路線不合理、沒有在公交終點(diǎn)站提供更好的通風(fēng)設(shè)備、沒有在交通擁堵路段創(chuàng)設(shè)軌道線路的長期計(jì)劃，等等。Hartmann J拒絕了申訴者的要求，理由是管理環(huán)境不是法院的角色，他注意到任何對空氣質(zhì)量目標(biāo)的充足性的審查，都不可避免地去評價政府采取的政策的優(yōu)劣，這會使法院陷入什么時候以及如何實(shí)施具體政策的政治問題的決策中。［9］很明顯，在本案中，法院并未明確說明采用什么標(biāo)準(zhǔn)對政府積極義務(wù)進(jìn)行審查，而是在充分尊重政府權(quán)力的基礎(chǔ)上，明確拒絕對《公約》第12條是否要求行政部門采取具體步驟來處理空氣污染以及這些具體步驟應(yīng)當(dāng)是什么進(jìn)行界定。

四、大陸法院適用《公約》的思考

從當(dāng)前的司法實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，香港法院對《公約》作為基本法淵源的地位尚未達(dá)成共識，這在一定程度上影響了《公約》在香港法院的適用。目前香港法院適用《公約》的主要方式，是援引《公約》條款來解釋《基本法》和相關(guān)的社會立法。而對《公約》適用中最困難的審查標(biāo)準(zhǔn)問題則還處于探索階段，法院對同時涉及平等權(quán)、生命權(quán)的政府消極義務(wù)，傾向于進(jìn)行較嚴(yán)格的審查，而對涉及敏感的稀缺資源分配的政府積極義務(wù)則持謹(jǐn)慎態(tài)度。

與在香港的適用相比，《公約》在大陸的司法適用面臨著更多的困難。首先，《公約》是否具有憲法淵源的地位，在立法上沒有得到明確，“對于中國的法院來說，立法的沉默必然迫使其對國際人權(quán)公約的司法適用問題采取極為謹(jǐn)慎的態(tài)度。這也可以解釋，為什么在民事和經(jīng)濟(jì)法律領(lǐng)域，中國法院援引國際條約的判例已經(jīng)不少，而迄今為止，中國法院適用國際人權(quán)條約的判例還沒有出現(xiàn)一例?！保?0］378其次，即使承認(rèn)了《公約》的憲法淵源地位，《公約》的司法適用還要受到憲法司法化問題的影響，因?yàn)樵诖箨懀瑧椃梢杂伤痉C(jī)關(guān)適用并不是一個不證自明的命題。第三，即使我們解決了憲法的司法適用問題，還要解決經(jīng)濟(jì)社會權(quán)利可否通過司法實(shí)施的問題，因?yàn)槿绻?jīng)濟(jì)社會權(quán)利不能通過司法實(shí)施，也就談不上《公約》在大陸的司法適用了。當(dāng)然，我們列舉的這些困難并不是完全不能解決的，也不是說要等到所有的困難都解決后再來考慮《公約》的司法適用問題，香港法院在適用《公約》時，也或多或少地存在著和大陸同樣的困難。我們可以在現(xiàn)有制度允許的范圍內(nèi)尋求《公約》司法適用的可能性，同時通過比較研究，在理論上做好充分準(zhǔn)備，在時機(jī)成熟時為司法實(shí)踐提供必要的理論支撐。

其一，加大《公約》向國內(nèi)立法轉(zhuǎn)化的力度。從香港的司法實(shí)踐我們可以發(fā)現(xiàn)，影響《公約》司法適用的因素有兩個，一是《公約》是否具有《基本法》淵源的地位，二是《公約》是否被合并入國內(nèi)法。在《公約》的國內(nèi)法律地位存在較大分歧的情況下，我們可以先從《公約》的轉(zhuǎn)化做起，使更多的公約條款以國內(nèi)立法的形式出現(xiàn)，通過對這些國內(nèi)立法中體現(xiàn)的公約權(quán)利的司法保護(hù)，實(shí)現(xiàn)公約在國內(nèi)的間接司法適用。這是最符合當(dāng)前大陸法律制度現(xiàn)實(shí)的辦法，也是中國政府的原則立場，中國政府代表在向委員會所做的答辯中提到:“《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約》所規(guī)定的所有人權(quán)以及相關(guān)的制度都由中華人民共和國基本法律和法規(guī)進(jìn)行了規(guī)定。它們都具有強(qiáng)制效力并且總體而言可以滿足中國法院裁判的需要。《公約》所體現(xiàn)的原則和精神基本上都在中國的司法制度中得到了體現(xiàn)，也就是說，通過援引國內(nèi)法，中國的法院完全可以滿足《公約》所提出的保護(hù)公民的經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利的要求。”［10］379實(shí)際上，我國自從加入《公約》開始，就一直在通過制定和修改相關(guān)立法落實(shí)公約權(quán)利，如修訂《義務(wù)教育法》《集體合同規(guī)定》《最低工資規(guī)定》，制定《就業(yè)促進(jìn)法》《社會保險(xiǎn)法》《勞動保障監(jiān)察條例》等，做好這些立法的司法適用工作是實(shí)現(xiàn)《公約》國內(nèi)司法適用的第一步。

其二，在相關(guān)社會立法的司法適用過程中，援引《公約》或委員會的一般性意見作為法律解釋的依據(jù)。香港法院在使用這種方法時雖然受到一些因素的影響，但從實(shí)踐來看是可行的。我國制定了大量的社會立法，與憲法不同，這些立法的司法實(shí)施并不存在障礙。而且，如果這些立法是為了履行公約義務(wù)、落實(shí)公約權(quán)利而制定的，那么《公約》在與相關(guān)立法保護(hù)的權(quán)利一致的范圍內(nèi)是可以成為其解釋依據(jù)的。

其三，尋求《公約》作為憲法解釋依據(jù)的可能性。在關(guān)于憲法司法化的討論中，憲法效力被區(qū)分成強(qiáng)弱兩種形式。其中，“‘弱形式’就是目前所指的憲法的‘司法化’，即憲法條文可以被當(dāng)作法院判案的依據(jù)。在”弱形式“下，憲法效力的意義在于當(dāng)立法未能對憲法所規(guī)定的權(quán)利提供更具體保護(hù)時，憲法條文允許法院或憲政審查機(jī)構(gòu)發(fā)展案例法，對權(quán)利提供獨(dú)立的憲法保護(hù)。它的‘強(qiáng)形式’則更進(jìn)一步，要求某個獨(dú)立于議會的機(jī)構(gòu)能夠依據(jù)憲法來審查立法的合憲性?！保?1］在這兩種形式的憲法適用中，強(qiáng)形式下的違憲審查與我國現(xiàn)有的憲法監(jiān)督制度有較大不同，在短期內(nèi)大陸不可能建立起由司法機(jī)關(guān)對立法進(jìn)行審查的違憲審查制度。但是，援引憲法作為法院判案依據(jù)在我國司法實(shí)踐中并不是沒有先例，如果法院能在判案過程中援引憲法，那么就為法院援引《公約》解釋憲法條款提供了可能性。

其四，當(dāng)《公約》的司法適用成為現(xiàn)實(shí)，法院可以援引《公約》審查行政部門的行政行為，甚至立法部門的立法行為時，我們就會面臨和香港法院同樣的問題，即審查標(biāo)準(zhǔn)和審查強(qiáng)度的問題。Mark Tushnet 在論述司法審查與社會福利權(quán)保護(hù)之間的關(guān)系時，將司法審查分為“強(qiáng)形式”(strong form)和“弱形式”(weak form)兩種。所謂“強(qiáng)形式”的司法審查是指法院在解釋和實(shí)施權(quán)利時，不對立法部門和行政部門的判斷做實(shí)質(zhì)性妥協(xié)，法院的救濟(jì)措施也很嚴(yán)格，法院會詳細(xì)列出政府必須采取的措施以及一個可確定的時間框架。而“弱形式”的審查模式則允許政府為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會權(quán)利采取合理的措施，在審查時以發(fā)現(xiàn)哪些措施是不合理的為限，救濟(jì)措施也不保證任何特定的申訴者能獲得個人救濟(jì)。［12］從具體的司法實(shí)踐看，法院在審理經(jīng)濟(jì)社會權(quán)利案件中采用的比例性標(biāo)準(zhǔn)是一種強(qiáng)形式的審查，而合理性標(biāo)準(zhǔn)的審查強(qiáng)度則要弱一些。相比較而言，比例性標(biāo)準(zhǔn)對個人權(quán)利的保護(hù)更加有利，但也受到司法機(jī)關(guān)能力和角色定位的限制，因此適合在權(quán)利的消極層面受到侵犯時適用。弱形式的合理性標(biāo)準(zhǔn)使法院處在一個監(jiān)督者的角色上，當(dāng)政府的政策不合理時，法院只是要求立法或行政部門重新考慮它們的政策目標(biāo)以容納案件中的經(jīng)濟(jì)社會權(quán)利。這是一種行政法上的方法，雖然對個人權(quán)利的救濟(jì)不充分，但卻可以緩和因?qū)彶檎e極義務(wù)而可能引發(fā)的緊張關(guān)系。在剛剛生效的《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約任擇議定書》中，確定了“合理性”作為委員會審查締約國義務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，這既是對各國既有司法經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也反過來對各國的司法實(shí)踐有一定的引導(dǎo)作用。在未來?xiàng)l件成熟時，我國法院可以嘗試在行政訴訟中援引《公約》條款，對行政機(jī)關(guān)與經(jīng)濟(jì)社會權(quán)利保障相關(guān)的行政行為進(jìn)行合理性審查。

五、結(jié)語

《公約》在國內(nèi)法院的司法適用，是陸港兩地在履行公約義務(wù)方面共同存在的問題。與《憲法》和《基本法》相比，《公約》保護(hù)的經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利范圍更廣泛、內(nèi)容更全面，是締約國公民保護(hù)自身權(quán)利的重要依據(jù)。香港法院在援引《公約》解釋《基本法》和社會立法方面積累了一些經(jīng)驗(yàn)，在適用的審查標(biāo)準(zhǔn)方面也進(jìn)行了一些有益的探索。雖然大陸的情況與香港不盡相同，但也可以從香港的實(shí)踐中得到一些啟示。與香港相比，大陸面臨的問題更加復(fù)雜，我們一方面可以從現(xiàn)有的制度框架下尋求《公約》適用的可能性，另一方面也要為未來《公約》的廣泛適用創(chuàng)造條件并做好理論準(zhǔn)備。

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［2］CESCR.E/C.12/1Add.107［R］.13/05/ 2005:Para42.

［3］CESCR.E/C.12/CHN/CO/2［R］.13/06/2014:Para39.

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［6］Kong Yunming v.Director of Social Welfare ［2012］4 HKC 180(CA)［R］:para 83(Stock V.P).

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［10］黃金榮.司法保障人權(quán)的限度——經(jīng)濟(jì)和社會權(quán)利可訴性問題研究［M］.北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社:2009.

［11］張千帆.憲法學(xué)導(dǎo)論——原理與應(yīng)用［M］.北京:法律出版社，2004:161.

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