符太成，李修峰，趙在友

(山東天誠國土規(guī)劃設(shè)計院有限公司，山東 濟南 250014)

?

煙臺市“多規(guī)合一”存在的矛盾及解決對策

符太成，李修峰，趙在友

(山東天誠國土規(guī)劃設(shè)計院有限公司，山東 濟南 250014)

以煙臺市為例，總結(jié)了現(xiàn)行國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和其他空間規(guī)劃存在的差異，分析了現(xiàn)階段“多規(guī)”實踐中存在的突出矛盾，從體制、技術(shù)、程序?qū)用嫜芯拷鉀Q對策，為下一步開展“多規(guī)合一”工作提供參考。

多規(guī)合一；土地利用規(guī)劃；城鄉(xiāng)規(guī)劃；煙臺市

空間規(guī)劃主要包括國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃，它們相互協(xié)調(diào)，互有重點。由于在法律體系、行政體系和工作體系的差異，造成在統(tǒng)一規(guī)劃空間內(nèi)出現(xiàn)不協(xié)調(diào)甚至相互沖突，常出現(xiàn)內(nèi)容交叉、“各彈各調(diào)”的情形。

1 各類規(guī)劃的差異

1.1 規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

城市規(guī)劃中采用人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)作為重要的規(guī)劃指標(biāo)，土地利用規(guī)劃采用人均城鎮(zhèn)工礦用地作為重要的約束性指標(biāo)，兩者在內(nèi)涵和外延上既有相同之處又有不同之處[1]。

各規(guī)劃采用的人口標(biāo)準(zhǔn)也存在一定差異，有的采用戶籍總?cè)丝?、非農(nóng)業(yè)人口和農(nóng)業(yè)人口，有的采用常住總?cè)丝?、城?zhèn)人口和農(nóng)村人口等。

1.2 空間數(shù)學(xué)基礎(chǔ)不同

同地域范圍的不同規(guī)劃采用的空間數(shù)學(xué)基礎(chǔ)不統(tǒng)一，有的平面坐標(biāo)系統(tǒng)采用“1980西安坐標(biāo)系”，有的采用“1954北京坐標(biāo)系”；高程系統(tǒng)有的采用“1985國家高程基準(zhǔn)”，有的采用“1956年黃海高程”。規(guī)劃底圖有的采用“二調(diào)數(shù)據(jù)(矢量的GIS數(shù)據(jù))”，有的采用的地形圖；基礎(chǔ)比例尺采用的也不一致(表1)。

表1 煙臺市多規(guī)差異分析

1.3 空間管制

煙臺市各規(guī)劃的差異集中體現(xiàn)在土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的“四區(qū)”上。城鄉(xiāng)規(guī)劃在中心城區(qū)層面劃分禁止建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、適建區(qū)和已建區(qū)[2]；土地利用總體規(guī)劃劃分禁止建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)和允許建設(shè)區(qū)[3]。盡管二者的“四區(qū)”在類型與名稱上均相近，但劃分技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)卻不統(tǒng)一，城鄉(xiāng)規(guī)劃的“四區(qū)”與土地利用規(guī)劃的“四區(qū)”并不銜接。

1.4 規(guī)劃指標(biāo)的預(yù)測

煙臺市各類規(guī)劃中一些相同指標(biāo)、相似或者邏輯相關(guān)的預(yù)測值存在一定的差距，并且運用的預(yù)測方法和采用的數(shù)據(jù)均存在一定差異。土地利用規(guī)劃的規(guī)劃指標(biāo)預(yù)測以供給定需求，更多的體現(xiàn)國家的意志。其他規(guī)劃以需求定供給，更多的體現(xiàn)了地方意志，導(dǎo)致了在總?cè)丝?、城?zhèn)化率、建設(shè)用地總規(guī)模、中心城區(qū)規(guī)模、交通水利規(guī)模等主要規(guī)劃指標(biāo)預(yù)測值存在不一致現(xiàn)象。

1.5 規(guī)劃期限

煙臺市現(xiàn)行的規(guī)劃中，規(guī)劃主體、規(guī)劃基期、規(guī)劃期限存在一定差異。

2 各規(guī)劃存在的主要矛盾

2.1 用地分類

由于各類規(guī)劃(主要是城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃)在用地分類方法、依據(jù)、最終成果等存在差異，造成各類規(guī)劃在編制管理、實施管理過程中存在一定矛盾。

旅游規(guī)劃中關(guān)于旅游用地具綜合性與復(fù)雜性，分散在《土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)》(GB/T21010-2007)中(052),(085),(087),(088),(094)五大類中，又不完全含在其中[4]。并且旅游咨詢中心、旅游集散中心、旅游客運專線和旅客中轉(zhuǎn)站等旅游交通樞紐與交通用地分類的銜接關(guān)系存在一定的矛盾。

2.2 重點區(qū)域開發(fā)邊界

2.2.1 中心城區(qū)規(guī)劃邊界

土地利用總體規(guī)劃的中心城區(qū)界線主要包括控制邊界(范圍)和規(guī)模邊界，城市總體規(guī)劃的界線包含規(guī)劃區(qū)邊界(范圍)和空間增長邊界，2個規(guī)劃確定的邊界，是規(guī)劃實施管理、用地審批和項目許可中的重要依據(jù)。無論原則上還是理論上，土地利用規(guī)劃的控制邊界和城市規(guī)劃的規(guī)劃區(qū)邊界、規(guī)模邊界和空間增長邊界(建設(shè)用地規(guī)模邊界)都應(yīng)是一致的。但由于國家政策、規(guī)劃期限、編制時間、銜接論證等原因，煙臺市土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的確定中心城區(qū)邊界并不一致，導(dǎo)致規(guī)劃管理工作矛盾沖突。

2.2.2 開發(fā)區(qū)鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃邊界

煙臺市開發(fā)區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃邊界在土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃中界線亦存在不一致性情況，情況同中心城區(qū)。

2.2.3 鄉(xiāng)村莊規(guī)劃邊界

鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃是土地管理領(lǐng)域必須要編制的規(guī)劃，除了耕地和基本農(nóng)田布局之外，重點任務(wù)之一是劃定鄉(xiāng)駐地規(guī)劃范圍、中心村規(guī)劃范圍、增減掛鉤減少村莊規(guī)劃范圍和其他村莊的規(guī)劃布局，規(guī)劃范圍涵蓋全部的行政區(qū)域。

城鄉(xiāng)規(guī)劃要求，鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃沒有硬性要求全部納入規(guī)劃范圍，造成“兩規(guī)”的不一致[5]。另外，鄉(xiāng)駐地規(guī)劃邊界、消除村莊邊界和中心村規(guī)劃邊界等也與土地利用規(guī)劃不一致，造成鄉(xiāng)級以下行政區(qū)域的規(guī)劃管理的沖突。

2.3 規(guī)劃實施管理

2.3.1 規(guī)劃管理效能不高

一個建設(shè)項目從申請立項到審批通過，往往要經(jīng)過繁雜、反復(fù)的行政審批手續(xù)，涉及到發(fā)改部門、城鄉(xiāng)規(guī)劃部門、國土資源管理部門和其他相關(guān)管理部門，從項目建議書、建設(shè)項目選址意見書、建設(shè)用地預(yù)審、可研批復(fù)，到用地規(guī)劃許可、供地審批、工程規(guī)劃許可、竣工驗收等環(huán)節(jié)，需要各部門和各規(guī)劃實施管理的銜接、溝通和公開透明化管理，造成建設(shè)項目整體進度偏慢，效率低下。

在交通規(guī)劃管理中，與土地利用規(guī)劃關(guān)系通常的模式是“先土地規(guī)劃，后交通規(guī)劃”，容易造成土地規(guī)劃無法滿足交通規(guī)劃的需求。青榮城鐵煙臺南站配套客運站，該區(qū)土地利用規(guī)劃早已完成，在城際鐵路配套設(shè)施建設(shè)項目多、任務(wù)緊的情況下，無法及時調(diào)整用地指標(biāo)，造成配套客運站建設(shè)滯后；城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，煙臺市政府已經(jīng)確定的城鄉(xiāng)客運站、公交體系，由于土地利用規(guī)劃未能及時調(diào)整，造成城鄉(xiāng)一體化交通系統(tǒng)建設(shè)滯后。

在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中，煙臺市中心市區(qū)城建重點項目在具體實施過程中，超過八成的項目未取得用地批準(zhǔn)手續(xù)，嚴(yán)重影響工程項目竣工驗收及結(jié)算工作，使眾多項目不能及時形成有效資產(chǎn)，造成資產(chǎn)損失。

2.3.2 違規(guī)項目與供地效率低并存

由于各規(guī)劃和規(guī)劃實施管理的不協(xié)調(diào)，違法違規(guī)項目有增多趨勢。建設(shè)項目符合土地規(guī)劃，但不符合城鄉(xiāng)規(guī)劃，或者符合各專項，但又不符合土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，導(dǎo)致規(guī)劃的管控能力差。與此同時，年度分配新增建設(shè)用地指標(biāo)的供地率僅為55%左右，導(dǎo)致結(jié)構(gòu)性供過于需和供不應(yīng)求同時存在。

2.4 規(guī)劃調(diào)整與修改機制

2.4.1 規(guī)劃調(diào)整頻率偏高

各類規(guī)劃基本上屬于“以需求定供給”的規(guī)劃，更多地體現(xiàn)出地方政府意志，極容易變成“經(jīng)濟規(guī)劃”和“書記規(guī)劃”，加上審批主體是本級人民政府或者是本級人民代表大會，極容易造成頻繁的規(guī)劃調(diào)整，規(guī)劃的嚴(yán)肅性難以保證。

2.4.2 同層級規(guī)劃調(diào)整審批主體不一致

同層級的規(guī)劃調(diào)整審批主體不一致，各規(guī)劃調(diào)整報批程序不同步，造成兩方面的后果，一是各規(guī)劃相互脫節(jié)，導(dǎo)致違法違規(guī)項目增多；二是由于規(guī)劃彈性原因造成合理必要的規(guī)劃調(diào)整速度偏慢，特別是土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，導(dǎo)致建設(shè)項目整體進度拖延，效率低下。

2.4.3 規(guī)劃調(diào)整部門協(xié)調(diào)機制不完善

雖然各規(guī)劃均有法律法規(guī)要求的規(guī)劃評估和調(diào)整修改機制，但是實際操作過程中，僅成立臨時性領(lǐng)導(dǎo)小組進行協(xié)調(diào)甚至沒有協(xié)調(diào)小組，深度和廣度均達(dá)不到要求，真正意義上的協(xié)調(diào)銜接機制并未完成。

3 解決對策

根據(jù)煙臺市現(xiàn)行的各類規(guī)劃差異分析、矛盾沖突點分析，結(jié)合主要銜接點，主要從地市級及以下規(guī)劃角度，提出思路和建議。

3.1 建立空間規(guī)劃體系

3.1.1 協(xié)調(diào)各類規(guī)劃體系

(1)明確各層級規(guī)劃種類。通過法律手段明確各層級必須編制的規(guī)劃種類。建議地級市及以下行政區(qū)域的規(guī)劃體系分為總體規(guī)劃和專項規(guī)劃兩部分；應(yīng)明確國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃作為總體規(guī)劃的必備組成部分。專項規(guī)劃按照相關(guān)規(guī)定和地方實際需求，有針對性制定，作為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃和相關(guān)部門的總體規(guī)劃的組成部分。

(2)明確規(guī)劃編制主體、審批程序、審批主體。同一層級的各類規(guī)劃應(yīng)該具有相同的編制、審批機制。建議各類別總體規(guī)劃應(yīng)該由人民政府組織編制，規(guī)劃草案征求專家和公眾意見，經(jīng)過同級人民代表大會或者其常務(wù)委員會審議后，交由人民政府研究處理，最后將規(guī)劃成果連同意見和規(guī)劃修改情況一并報送同一審批主體審批。同一層次專項規(guī)劃應(yīng)該由人民政府組織編制，規(guī)劃草案征求專家、公眾意見和上一級有關(guān)工作部門審查后，報同級人民代表大會或者其常務(wù)委員會審議審批。

(3)從行政體制上破解“多規(guī)合一”的課題，將多部門的規(guī)劃職能合并或成立跨部門的規(guī)劃編制機構(gòu)，編制空間規(guī)劃(綜合性總體規(guī)劃)[5]。成立規(guī)劃管理委員會。建立由規(guī)劃師、高校專家、部門技術(shù)人員、公眾代表等組成的規(guī)劃管理小組，指導(dǎo)規(guī)劃的編制、審批和實施，保證建設(shè)項目科學(xué)選址、規(guī)劃許可規(guī)范審批、建設(shè)工程方案合理設(shè)計。

(4)協(xié)調(diào)規(guī)劃期限?？傮w規(guī)劃規(guī)劃期限可以分為5年、15年和20年3類。例如，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃期限為5年，土地利用總體規(guī)劃為15年(分為近期、中期和遠(yuǎn)期)，城市總體規(guī)劃為20年(近期、中期、遠(yuǎn)期和遠(yuǎn)景)。規(guī)劃基期力爭統(tǒng)一，規(guī)劃目標(biāo)年、近期目標(biāo)年應(yīng)該統(tǒng)一，作為合一和時間基礎(chǔ)。強化近期規(guī)劃的落實、細(xì)化、跟蹤和調(diào)整作用，保證重要建設(shè)項目有效的進行。近期規(guī)劃期限宜為5年，到期后根據(jù)總體規(guī)劃繼續(xù)編制近期規(guī)劃，達(dá)到與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的有效連接。

3.1.2 建立規(guī)劃指標(biāo)銜接體系

將規(guī)劃指標(biāo)分為約束性和預(yù)期性兩種，加強各類規(guī)劃控制指標(biāo)銜接，將各自規(guī)劃指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)進行充分的對比分析，剝離出共同規(guī)劃指標(biāo)、相關(guān)規(guī)劃指標(biāo)和專用規(guī)劃指標(biāo)3種類別，建立規(guī)劃指標(biāo)銜接體系。銜接體系的建立關(guān)鍵在于加強總體規(guī)劃的調(diào)控和引導(dǎo)作用，特別是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，將各類規(guī)劃主要控制指標(biāo)(約束性指標(biāo))納入到國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃中，作為政府的考核指標(biāo)。重要的空間性規(guī)劃指標(biāo)應(yīng)該納入到土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃中。

3.1.3 規(guī)劃動態(tài)調(diào)整協(xié)調(diào)機制

建議采用“土地利用規(guī)劃—城鄉(xiāng)規(guī)劃—專項規(guī)劃”的規(guī)劃模式，實施采用定期和適時的規(guī)劃評估聯(lián)動機制，對于合理必要和符合法律要求的進行規(guī)劃修改。建立覆蓋全域的數(shù)據(jù)信息平臺，促進規(guī)劃、發(fā)展改革、國土、建設(shè)等多部門的協(xié)作，逐步形成城鄉(xiāng)一體的規(guī)劃編制、實施和監(jiān)管體制。形成各級、各部門分工負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)配合、各司其職、合力推動的工作機制，協(xié)調(diào)解決重大問題，細(xì)化部門責(zé)任分工，進一步加強規(guī)劃編制和實施管理。

3.2 統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)方法

3.2.1 統(tǒng)一基礎(chǔ)數(shù)據(jù)

建立同一個口徑的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)、人口規(guī)模、土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料庫，避免因標(biāo)準(zhǔn)不一致所帶來的困難與問題[6]。

規(guī)劃基期人口采用公安、統(tǒng)計等相關(guān)主管部門的人口數(shù)據(jù)為基數(shù)，其中城鎮(zhèn)人口采用公安部門的人口數(shù)據(jù)，農(nóng)村人口采用各鎮(zhèn)統(tǒng)計人口數(shù)據(jù)。保證各規(guī)劃采用同一套人口數(shù)據(jù)[7]。

使用相同比例尺的二調(diào)圖、地形圖和遙感影像圖作底圖，在此基礎(chǔ)上，落實各類規(guī)劃內(nèi)容，使規(guī)劃內(nèi)容落實到各個行政村內(nèi)的具體地塊上，提高規(guī)劃成果精度。

堅持以土地利用規(guī)劃為“底盤”，主要是“三線劃定”，即劃定城市開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護紅線。通過整合土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃的相關(guān)空間管制、規(guī)劃界限，以土地二調(diào)成果為基礎(chǔ)，統(tǒng)一劃定“三線”。

3.2.2 統(tǒng)一用地標(biāo)準(zhǔn)

從“反規(guī)劃”的理念出發(fā)，在符合規(guī)劃總量目標(biāo)和保護耕地、生態(tài)需求的前提下，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃提出的新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求[8]。將各類規(guī)劃的用地標(biāo)準(zhǔn)進行整合、分析、提煉，建立與土地利用規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)銜接關(guān)系，堅持以土地標(biāo)準(zhǔn)作為規(guī)劃編制的用地標(biāo)準(zhǔn)，強調(diào)節(jié)約集約利用土地。

3.2.3 建立用地分類銜接表

加強各行業(yè)規(guī)劃基本術(shù)語的銜接和修訂，使不同行業(yè)規(guī)劃的相同術(shù)語有相同的外延和內(nèi)涵，相似術(shù)語有銜接的具體標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上，“多規(guī)合一”的用地分類應(yīng)以土地利用規(guī)劃的兩大分類(土地利用現(xiàn)狀分類、土地規(guī)劃用途分類)為主要銜接點，制定各類規(guī)劃用地部分與土地規(guī)劃的銜接表。

3.2.4 統(tǒng)一技術(shù)路線

積極吸取多年的規(guī)劃實踐中的有益經(jīng)驗，參考各規(guī)劃編制程序，制定嚴(yán)謹(jǐn)、靈活、便于操作和推廣的技術(shù)路線，以提高各層級“多規(guī)合一”的工作效率(圖1)。

圖1 煙臺市“多規(guī)合一”技術(shù)路線圖

4 結(jié)語

2013年12月，習(xí)近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會議上，明確指出要建立空間規(guī)劃體系，選擇部分縣(市)探索經(jīng)濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用規(guī)劃的三規(guī)合一或多規(guī)合一。因此“多規(guī)合一”勢在必行，以達(dá)到整合規(guī)劃資源，形成規(guī)劃合力，實現(xiàn)空間協(xié)調(diào)，項目落地和調(diào)控統(tǒng)一的目的。

[1] 姜瑞,張慶才.我國“三規(guī)合一”實踐、問題、和對策研究[D].廈門大學(xué)，2014.

[2] GB50137-2011.城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)[S].

[3] TDT1023-2010.市(地)級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程[S].

[4] GB/T21010-2007.土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)[S].

[5] 豐曉棠.三規(guī)合一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)研究[J].科技情報開發(fā)與經(jīng)濟，2013，23(16)：133-136.

[6] 王玉慧,萬瑩.淺析臨沂市蘭山區(qū)“多規(guī)合一”[J].山東國土資源，2015，31(6)：78-84.

[7] 豐曉棠.三規(guī)合一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)研究[J].科技情報開發(fā)與經(jīng)濟，2013，23(16)：133-136.

[8] 顧朝林,王偉.多規(guī)合一——深化規(guī)劃體制改革[J].城鄉(xiāng)建設(shè)，2015，5(5)：21-23.

Contradiction and Countermeasures of Multiple Planning Integration in Yantai City

FU Taicheng，LI Xiufeng,ZHAO Zaiyou

(Shandong Tiancheng Land Planning and Designing Limited Corporation, Shandong Jinan 250014, China)

Taking Yantai city as an example, differences among the current national economic and social development planning, land use planning, urban and rural planning and other space planning have been summarized. In combination with working practices, the contradiction occurred in " multiple planning " at present has been analyzed. From the view of system, technology and program, countermeasures have been put forward. It will provide some references for carrying out multiple planning integration in the future.

Multiple planning integration; national economy and development plan; land use planning; urban and rural planning; Yantai city

2014-12-22；

2015-05-24；編輯：曹麗麗

符太成(1983—)，男，山東臨沂人，主要從事土地規(guī)劃方面研究工作；E-mail:futaicheng@sdtcghy.com

F301.2

C

符太成，李修峰，趙在友.煙臺市“多規(guī)合一”存在的矛盾及解決對策[J].山東國土資源，2015，31(11)：79-83.FU Taicheng，LI Xiufeng,ZHAO Zaiyou.Contradiction and Countermeasures of Multiple Planning Integration in Yantai City[J].Shandong Land and Resources,2015，31(11)：79-83.