摘要：我國(guó)法規(guī)對(duì)官員、退休官員被民辦高校聘用分別有禁止性與限制性的規(guī)定，而現(xiàn)實(shí)中官員任職于民辦高校的案例并不少見。法規(guī)與現(xiàn)實(shí)的悖論，是因?yàn)橐环矫嫖覈?guó)對(duì)民辦高校“非營(yíng)利性”的組織要求，另一方面民辦高校又面臨過度競(jìng)爭(zhēng)、資源不足、對(duì)政府高度依賴的困境。為降低組織風(fēng)險(xiǎn)、提高自身競(jìng)爭(zhēng)力，民辦高校聘用官員，符合資源依賴?yán)碚?。民辦高校應(yīng)區(qū)分為營(yíng)利性與非營(yíng)利性兩類，官員是否可參與其治理，應(yīng)予以區(qū)別對(duì)待。

關(guān)鍵詞：民辦高校;董事會(huì)治理;資源依賴?yán)碚?非營(yíng)利性

從我國(guó)實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以來，我國(guó)的民辦教育在數(shù)量與質(zhì)量上都獲得了長(zhǎng)足的發(fā)展。在創(chuàng)立初期，人們關(guān)注的是民辦高校的存活率與規(guī)模的成長(zhǎng)性;當(dāng)民辦高校從外延增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向內(nèi)涵增長(zhǎng)，人們更關(guān)注其發(fā)展戰(zhàn)略與治理效率。我國(guó)相關(guān)法規(guī)規(guī)定，官員不可以參與民辦高校治理，但在現(xiàn)實(shí)中，官員被聘任為民辦高校治理的主要決策者的案例并不鮮見，教育主管部門向民辦高校委派督導(dǎo)專員的做法，可以解讀為官員參與民辦高校治理的新形式。那么，官員參與民辦高校的治理，存在法規(guī)與實(shí)踐的悖論。本文在分析法規(guī)與案例的基礎(chǔ)上，結(jié)合民辦高校發(fā)展與競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境分析，提供了理論解釋，并作出了政策建議。

一、“官員不得參與民辦高校治理”的法規(guī)與分析

（一）法律規(guī)定

《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例（2004）》規(guī)定，“民辦學(xué)校的舉辦者應(yīng)當(dāng)依照民辦教育促進(jìn)法和本條例的規(guī)定制定學(xué)校章程，推選民辦學(xué)校的首屆理事會(huì)、董事會(huì)或者其他形式?jīng)Q策機(jī)構(gòu)的組成人員”，“民辦學(xué)校理事會(huì)、董事會(huì)或者其他形式?jīng)Q策機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)品行良好，具有政治權(quán)利和完全民事行為能力”，法規(guī)上要求“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員不得擔(dān)任民辦學(xué)校理事會(huì)、董事會(huì)或者其他形式?jīng)Q策機(jī)構(gòu)的成員”。這是以明文形式規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員不得參與民辦高校治理。“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員”，通常包括在各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和軍事機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員，具體地指各級(jí)黨委、各級(jí)人大、國(guó)務(wù)院及其所屬部、委、局和地方各級(jí)人民政府、各級(jí)法院、檢察院、軍隊(duì)、政協(xié)中從事公務(wù)的人員。規(guī)定國(guó)家公職人員不能參與民辦高校治理，與我國(guó)《公司法》第五十八條“國(guó)家公務(wù)員不得兼任公司的董事、監(jiān)事、經(jīng)理”類似。

早在2011年11月，“退休官員擔(dān)任上市公司獨(dú)立董事”被高度關(guān)注，并引發(fā)熱烈討論，但我國(guó)現(xiàn)有法規(guī)未對(duì)此作出規(guī)定。我國(guó)《公務(wù)員法（2005）》規(guī)定，“公務(wù)員辭去公職或者退休的，原系領(lǐng)導(dǎo)成員的公務(wù)員在離職三年內(nèi)，其他公務(wù)員在離職兩年內(nèi)，不得到與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的企業(yè)或者其他營(yíng)利性組織任職，不得從事與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的營(yíng)利性活動(dòng)”。也就是說，官員在退休或離職后三年內(nèi)不得到營(yíng)利性組織“任職”。那么，退休官員是否在法理上被允許到民辦高校任職呢？

（二）法規(guī)的合理性分析

對(duì)于《公司法》中國(guó)家公務(wù)員不得兼任公司的董事、監(jiān)事或經(jīng)理等規(guī)定，可以作如下理解。公務(wù)員是“依法履行公職、納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政擔(dān)負(fù)工資福利的工作人員”，是由政府選拔任用，其受雇于政府，他的職業(yè)行為與利益準(zhǔn)則應(yīng)該以實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益和公共利益為目的。而公司是以營(yíng)利為目的的法人，若公務(wù)員擔(dān)任公司的董事、監(jiān)事或經(jīng)理，當(dāng)公司利益與公共利益沖突時(shí)，其利益主張可能以損害公共利益為代價(jià)而徇私利。

與企業(yè)利潤(rùn)最大化目標(biāo)和天然的營(yíng)利性不同，我國(guó)民辦高校被定位于“非營(yíng)利性”，即任何組織或個(gè)人辦學(xué)不以營(yíng)私利為目的。“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員”是為公共利益服務(wù)的，“非營(yíng)利性”的民辦教育也是謀求公共利益的組織，二者在目標(biāo)利益上并不存在沖突。若國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員與民辦高校主要決策者的身份，都是為“公共利益”服務(wù)的，法規(guī)上“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員不得擔(dān)任民辦學(xué)校理事會(huì)、董事會(huì)或者其他形式?jīng)Q策機(jī)構(gòu)的成員”就失去了法理上的必要性，除非政策層對(duì)民辦高校的“非營(yíng)利性”心存疑慮。那么，民辦高校是非營(yíng)利性的嗎？

（三）民辦高校的“非營(yíng)利性”

《民辦教育促進(jìn)法（2002）》規(guī)定：“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分。”在該法規(guī)中，一方面規(guī)定民辦高校 “不以營(yíng)利為目的 ”，以限制教育滑向營(yíng)利性軌道;另一方面又允許出資人可獲取“合理的回報(bào)”，以求保護(hù)民辦教育舉辦者的辦學(xué)積極性。合理的“度”如何把握，又由誰來衡量，這沒有給予嚴(yán)格規(guī)定，就為出資人獲益開了制度缺口。雖然我國(guó)民辦高校應(yīng)國(guó)家法規(guī)要求，都宣稱自己“公益辦學(xué)”，但實(shí)際經(jīng)營(yíng)中“營(yíng)利性”的民辦高校仍客觀存在。[1]如果官員參與實(shí)際以營(yíng)利為目的民辦高校治理，那么官員手中的公權(quán)力將成為營(yíng)私利的工具，因此法規(guī)如此規(guī)定，從制度上予以禁止。那么，在現(xiàn)實(shí)中，法規(guī)的這一項(xiàng)內(nèi)容是否嚴(yán)格地被實(shí)行呢？

二、官員參與民辦高校治理：案例與現(xiàn)實(shí)

關(guān)于民辦高校的治理，同上市公司一樣，董事會(huì)結(jié)構(gòu)是最重要的治理信息之一。與上市公司董事會(huì)成員及其信息都可以通過年度報(bào)告或相關(guān)信息披露而獲得不同，民辦高校的董事會(huì)的相關(guān)數(shù)據(jù)難以獲得，除非校方主動(dòng)以公告的方式對(duì)外公布。若通過訪談的方式去獲取信息，也面臨著校方“篩選性”地提供信息的可能，從而可能導(dǎo)致信息失真。根據(jù)對(duì)我國(guó)現(xiàn)有88所民辦本科高校的資料查閱與整理，以下為董事會(huì)結(jié)構(gòu)非常典型的民辦高校，其最大的特點(diǎn)為，董事會(huì)成員中官員或退休官員占相當(dāng)比重。

（一）東北民辦A校

該校在上世紀(jì)90年代初期由幾位離退休的教授創(chuàng)辦，現(xiàn)在已發(fā)展成為社會(huì)口碑好、辦學(xué)層次高、固定資產(chǎn)達(dá)七億多的一所本科院校。該院的理事會(huì)是實(shí)際最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，主體分為內(nèi)部理事與外部理事。外部理事一般聘用退休后的政府官員，有一部分是來自于公立大學(xué)離退休校領(lǐng)導(dǎo);內(nèi)部理事也有上述相似的經(jīng)歷，但在該院有相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間的任職經(jīng)歷，并有職位的升遷過程。該院現(xiàn)有理事會(huì)的構(gòu)成可分析如表1。

在我國(guó)，公立高校的校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)屬于事業(yè)編制，不屬于公務(wù)員之列，也不屬于“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員”。但實(shí)際上是由政府相關(guān)主管部門任命，如省委組織部、教育部或教育廳等，并具有行政級(jí)別，如副部級(jí)、正廳級(jí)、副廳級(jí)等，也實(shí)際性地?fù)碛泄珯?quán)力，這些與“官員”并無實(shí)質(zhì)性差別。A校在創(chuàng)辦初期并無明顯的政府背景，但從其理事會(huì)（董事會(huì)）成員來看，曾擔(dān)任官員的理事占比為27%，曾經(jīng)擔(dān)任公立高校領(lǐng)導(dǎo)的理事占46%，現(xiàn)職為公立高校領(lǐng)導(dǎo)或省級(jí)職能部門官員的理事占27%。官員成為參與該校治理的主要成員，這是顯而易見的。

（二）華東B校

華東地區(qū)某民辦高校于上世紀(jì)80年代，由省政協(xié)倡議與主辦，經(jīng)過近三十年的發(fā)展，該校成為國(guó)內(nèi)辦學(xué)規(guī)模較大、聲譽(yù)較好的一所民辦本科院校。由于該校舉辦時(shí)顯著的政府背景，這一特點(diǎn)也體現(xiàn)于其董事會(huì)構(gòu)成中（見表2、表3）。

從董事會(huì)規(guī)模上來看，無論是與上市公司相比，還是與國(guó)內(nèi)其他民辦高校相比，該校的董事會(huì)規(guī)模較大，達(dá)到23人之眾。該校對(duì)外公告的網(wǎng)頁(yè)上有如下表：“董事會(huì)成員由出資單位代表、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、校內(nèi)外專家學(xué)者和優(yōu)秀企業(yè)家代表等支持學(xué)校的社會(huì)人士組成，而董事長(zhǎng)由省政協(xié)提名、董事會(huì)選舉產(chǎn)生?！北砻髁嗽撔５亩聲?huì)主要成員身份與董事長(zhǎng)產(chǎn)生的過程。

該校在創(chuàng)辦過程就具有顯著的地方政府參與性，與該省的省政協(xié)聯(lián)系緊密，也體現(xiàn)在現(xiàn)在的內(nèi)部治理中，不僅“董事長(zhǎng)由省政協(xié)提名”，而且該?，F(xiàn)在23名董事中有現(xiàn)任政府官員16名（包括省政協(xié)、各省廳的領(lǐng)導(dǎo)，地方的市縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)），校外的企業(yè)董事長(zhǎng)2名，公立名校副校長(zhǎng)1名，專職的內(nèi)部董事共4名。

（三）政府指派督導(dǎo)員進(jìn)入民辦高校內(nèi)部

上述將政府官員引入民辦高校參與內(nèi)部治理的做法并不鮮見。這與民辦高校創(chuàng)校的背景相關(guān)，是民辦高校的自主性選擇，屬于民辦高校個(gè)體行為。而實(shí)際上，官員進(jìn)入民辦高校內(nèi)部參與治理的做法，正在制度性或慣例性地實(shí)行。在2010年前后，我國(guó)如北京、陜西、江西、云南、湖南、廣東、山東、福建、安徽等?。ㄊ校┙逃龔d開始向民辦高校委派督導(dǎo)專員，有些督導(dǎo)專員兼任該校的“黨委書記”。我們?cè)趯?duì)中國(guó)優(yōu)質(zhì)的民辦高校（社會(huì)聲譽(yù)較好、辦學(xué)規(guī)模較大的民辦本科院校）的內(nèi)部治理調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，八成以上的民辦高校由政府指派的“官員”任督導(dǎo)員或黨委書記。他們?cè)谌卧撀氈?，或?yàn)楣⒃盒Ｓ幸欢ㄐ姓?jí)別的校領(lǐng)導(dǎo)，或者為政府或教育主管部門的官員。與以往政府對(duì)民辦高校治理只作政策指導(dǎo)或者只提供政策環(huán)境等方式不一樣，政府官員以一種特殊方式進(jìn)入民辦高校，成為參與內(nèi)部治理的不可忽視的權(quán)力力量。

三、民辦高校的競(jìng)爭(zhēng)與發(fā)展環(huán)境分析

我國(guó)民辦高等教育的發(fā)展與美日等國(guó)的私立高等教育背景不同，我國(guó)民辦教育的發(fā)展之時(shí)，已有強(qiáng)大而成熟的公立高等教育系統(tǒng)的存在為背景。我國(guó)民辦高等教育的最初建立定位于“拾遺補(bǔ)缺”的功能，民辦高等教育的定位使得它與已有的公立高等教育只具互補(bǔ)性，而不具替代性與競(jìng)爭(zhēng)性。[2]因此，從內(nèi)部上看，招生規(guī)模、招生質(zhì)量層次、生均經(jīng)費(fèi)、辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)等，現(xiàn)有民辦高等教育都無法與公立高等教育系統(tǒng)相比。從外部環(huán)境看，財(cái)政支持、社會(huì)聲譽(yù)、師資力量等方面都與公立高校有顯著的距離。

（一）制度環(huán)境的欠缺

從民辦高校的發(fā)展歷程來看，我國(guó)現(xiàn)代民辦高校是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。我國(guó)自1978年實(shí)行改革，1992年正式確立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)道路以來，我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間里，是一個(gè)制度欠缺，而后逐步完善逐步成熟的過程。民辦高校是以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，晚于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又具有自身的發(fā)展特質(zhì)的高校。這使得民辦高校發(fā)展的制度及其生成的過程更為復(fù)雜，完善的時(shí)期更為漫長(zhǎng)。

從我國(guó)關(guān)于民辦高校的法律或地方法規(guī)來看，也確實(shí)表現(xiàn)如此。1996年陜西省率先出臺(tái)地方性的《陜西省社會(huì)力量辦學(xué)條例》;1997年國(guó)務(wù)院頒布全國(guó)的《社會(huì)力量辦學(xué)條例》，這是中國(guó)第一個(gè)民辦教育的行政性法規(guī);經(jīng)過四次審議，《民辦教育促進(jìn)法》終于在2002年底出臺(tái)，這是第一次由全國(guó)人大牽頭并審議通過的民辦教育法規(guī)，標(biāo)志著我國(guó)民辦教育法律地位的確定;一年多后，《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》出臺(tái)，自2004年4月1日起施行。

從上述地方法規(guī)或中央法律頒布的時(shí)間來看，民辦高校成長(zhǎng)到一定程度，其合法身份才被予以承認(rèn)。相關(guān)的制度與法規(guī)，是根據(jù)現(xiàn)實(shí)過程出現(xiàn)的問題應(yīng)因性地制訂。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)才興起，民辦高校又兼有企業(yè)性質(zhì)、教育屬性等特質(zhì)，比起一般的法律建立與完善，有關(guān)民辦高校的法律制訂與完善可能更為復(fù)雜與困難。因此，民辦高校從過去到未來相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間仍將處在制度欠缺或者不足的狀態(tài)，而當(dāng)制度欠缺時(shí)，民辦高校更傾向于努力營(yíng)建與政府的關(guān)系，以降低學(xué)校發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)與障礙。

（二）自身資本缺乏

相對(duì)于公立高校而言，民辦高校在社會(huì)中所提供的教育服務(wù)、社會(huì)職能是相同的，以及其對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的外部經(jīng)濟(jì)也是相似的，只是教育服務(wù)對(duì)象具有層次性、互補(bǔ)性。從這點(diǎn)上來說，民辦高校應(yīng)該獲得政府的財(cái)政支持，但實(shí)際上這種財(cái)政支持幾近于無。當(dāng)前民辦高校的經(jīng)費(fèi)主要來自學(xué)費(fèi)收入，來源渠道單一，多以“以學(xué)養(yǎng)學(xué)”模式營(yíng)運(yùn)。鄔大光教授的調(diào)查彰顯了民辦高校在財(cái)政資源分配上的弱勢(shì)地位，在 39所發(fā)展較好的民辦高校中，完全以學(xué)費(fèi)滾動(dòng)發(fā)展的有14所，約占 36%;學(xué)費(fèi)收入占總收入 80% 以上的有 17所，約占 44%;兩項(xiàng)合計(jì) 31所 ，約占調(diào)查總數(shù)的79%。[3]

（三）稅收的區(qū)別待遇

國(guó)家對(duì)民辦高校缺乏統(tǒng)一的稅收政策，稅收管理方法多樣。關(guān)于民辦高校與公立高校的稅收區(qū)別待遇，廣泛存在。很多省份在稅收的政策待遇上，民辦高校與企業(yè)無異。2009年11月《廣東省實(shí)施<中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法>辦法》頒布，規(guī)定民辦高校與公立高校擁有同樣的稅收優(yōu)惠，但在實(shí)際操作上困難重重。比如，對(duì)“公益性”的民辦高校采取與公立院校同等的稅收優(yōu)惠。首先，“公益性”如何體現(xiàn)，存在爭(zhēng)議。[4]這一爭(zhēng)議，使得稅收優(yōu)惠失去了存在的基礎(chǔ)。其次，“民辦高校與公立高校擁有同樣的稅收優(yōu)惠”，而實(shí)際上民辦高校與公立高校在收入結(jié)構(gòu)上存在極大的差異性，無法等同。因?yàn)楣⒏咝Ｓ小吧?jīng)費(fèi)”的財(cái)政撥款，這是公立高校重要的收入來源，這部分無需納稅，而民辦高校無此收入。諸多障礙使得民辦高校的稅收優(yōu)惠有其名而實(shí)難至，而其他省份稅收上的區(qū)別對(duì)策更是廣泛存在。

（四）對(duì)政府與政策的高依賴性

知識(shí)的特殊性質(zhì)、政府的家長(zhǎng)主義關(guān)懷、共享基本價(jià)值觀和共同文化背景、知識(shí)和教育的外部性、歷史路徑依賴等決定了政府干預(yù)教育有正當(dāng)理由。在我國(guó)民辦高校舉辦與發(fā)展的各個(gè)階段，都與政府聯(lián)系緊密，它直接攸關(guān)于民辦高校的發(fā)展，甚至生存。

在學(xué)校的創(chuàng)建期與發(fā)展前期，它需要獲得地方政府與教育主管部門提供的相關(guān)準(zhǔn)入審批、用地批撥;在發(fā)展過程中若能獲得政府的財(cái)政支持與稅收優(yōu)惠，民辦高校經(jīng)營(yíng)狀況將得到有力改善;在發(fā)展升級(jí)階段面臨辦學(xué)層次升格、教學(xué)質(zhì)量評(píng)估等都需要通過教育主管部門評(píng)估與審核;在民辦高校的擴(kuò)張期需要獲得教育主管部門招生規(guī)模的許可。因此，民辦高校對(duì)地方政府與教育主管部門具有極強(qiáng)的依附性，它關(guān)系到民辦高校有與無，強(qiáng)與弱，甚至生與死。

（五） 宏觀環(huán)境惡化，生存成為首要戰(zhàn)略目標(biāo)

在中國(guó)長(zhǎng)久以來實(shí)行的人口政策積累下，中國(guó)的適齡入學(xué)人口總量將出現(xiàn)一個(gè)拐點(diǎn);中國(guó)經(jīng)歷了相對(duì)長(zhǎng)期的高速增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型已勢(shì)在必行，增長(zhǎng)放緩被認(rèn)為是一個(gè)普遍的預(yù)期;中國(guó)教育成本進(jìn)一步攤向受益的學(xué)生，基于大學(xué)畢業(yè)后的就業(yè)預(yù)期、工資預(yù)期收益與學(xué)費(fèi)成本等比較下，高考的絕對(duì)報(bào)考人數(shù)已出現(xiàn)下降。根據(jù)教育部全國(guó)高校學(xué)生信息與就業(yè)指導(dǎo)中心提供的數(shù)據(jù)，全國(guó)29省市高考報(bào)名人數(shù)，2008年省市有1/2的該指標(biāo)增長(zhǎng);2009年僅有4個(gè)省市增長(zhǎng)，至2010年僅甘肅省增長(zhǎng)了幾百人，其他省市全面下降;2011年報(bào)考人數(shù)為933萬，比2010年減少了24萬，2011年的錄取比率達(dá)到新高，為72%。生源減少是中國(guó)高等教育面臨的現(xiàn)實(shí)。競(jìng)爭(zhēng)顯著劣勢(shì)、市場(chǎng)已然過度競(jìng)爭(zhēng)，處于招生鏈末端的民辦高校，面對(duì)宏觀環(huán)境惡化將首當(dāng)其沖。

實(shí)際上，民辦高校倒閉時(shí)有發(fā)生。民辦教育網(wǎng)和全國(guó)民辦高教委的一項(xiàng)跟蹤調(diào)查報(bào)告顯示，2001年發(fā)布的1134家的全國(guó)民辦教育機(jī)構(gòu)名單，截至2006年上半年，已有超過半數(shù)的學(xué)校停辦或無法查詢，超過一成的學(xué)校被兼并，基本正常運(yùn)行的學(xué)校不足四成。[5]民辦高校競(jìng)爭(zhēng)的激烈與殘酷略見一斑，生存成為很多民辦高校的首要戰(zhàn)略目標(biāo)。

民辦高校對(duì)政府資源、制度環(huán)境的高依賴性，對(duì)資本的缺乏，以及她在競(jìng)爭(zhēng)與發(fā)展環(huán)境中所處的劣勢(shì)地位等因素[6]，促進(jìn)民辦高校有將政府主管部門官員或退休官員聘任為內(nèi)部成員的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)。而實(shí)際上，這可以從理論上獲得更深層次的支持。

四、資源依賴?yán)碚撓碌拿褶k高校治理分析

（一）民辦高校治理理論與實(shí)踐主張

（1）委托代理理論。它是我國(guó)現(xiàn)有對(duì)民辦高校治理的研究最廣泛引用的理論。該理論認(rèn)為對(duì)于企業(yè)出資辦學(xué)型的民辦高校，出資者并不擅長(zhǎng)大學(xué)的經(jīng)營(yíng)與管理，通常會(huì)將經(jīng)營(yíng)權(quán)委托給具有專業(yè)技能的“職業(yè)校長(zhǎng)”。基于該理論的民辦高校治理機(jī)制設(shè)計(jì)，偏重于董事會(huì)對(duì)管理層的控制，以體現(xiàn)董事會(huì)或出資者的意志。[7]（2）資源依賴?yán)碚摗Ｔ摾碚撌腔诮M織戰(zhàn)略管理的角度提出，它認(rèn)為組織的成長(zhǎng)依賴于一系列的資源，組織的最重要任務(wù)在于生存，而其生存的關(guān)鍵則是“獲得并保住資源的能力”。[8]基于資源依賴?yán)碚摰拿褶k高校治理理論認(rèn)為，民辦高校會(huì)注重對(duì)外部所需資源的整合，將所需的依賴力量融合入內(nèi)部，以此減少組織對(duì)外部環(huán)境的依賴性并降低發(fā)展中的不確定性。（3）利益相關(guān)者理論。該理論認(rèn)為除了出資人、學(xué)術(shù)權(quán)力等主體利益，民辦高校治理還應(yīng)兼顧教師、學(xué)生、家長(zhǎng)等利益相關(guān)者的利益。[9]

不同的治理理論是基于不同的假設(shè)前提，服務(wù)于不同的利益主體，并針對(duì)不同的治理問題，其形成的控制模式也各有特點(diǎn)，可以將其歸納如表4。

（二）資源依賴?yán)碚撆c董事會(huì)構(gòu)成

資源依賴?yán)碚撜J(rèn)為，組織是一個(gè)各個(gè)利益體為各自利益目的而構(gòu)成的一個(gè)聯(lián)合體。該理論的主要觀點(diǎn)認(rèn)為：（1）組織的首要戰(zhàn)略目標(biāo)是生存;（2）為了實(shí)現(xiàn)生存，組織需要從環(huán)境中取得關(guān)鍵而稀缺的資源;（3）為減少對(duì)外部環(huán)境的依賴以及因此而導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)，組織會(huì)積極地對(duì)環(huán)境加以管理與控制;（4）組織對(duì)環(huán)境的依賴程度會(huì)影響組織內(nèi)的權(quán)力分配。顯然，組織與環(huán)境的關(guān)系是資源依賴?yán)碚摰暮诵?。?nèi)部的組織變量與外部的環(huán)境變量都會(huì)對(duì)董事會(huì)構(gòu)成產(chǎn)生影響。[10]

基于民辦高校競(jìng)爭(zhēng)與發(fā)展環(huán)境分析，我們認(rèn)為，與委托代理理論和利益相關(guān)者理論相比，資源依賴?yán)碚撛诿褶k高校治理中更具有適用性。環(huán)境的不確定性、民辦高校的戰(zhàn)略、民辦高校的社會(huì)聲譽(yù)與辦學(xué)規(guī)模是影響董事會(huì)構(gòu)成多樣性的三個(gè)變量。[11]社會(huì)聲譽(yù)與辦學(xué)規(guī)模是民辦高校的“績(jī)效”的表現(xiàn)，它與民辦高校董事會(huì)構(gòu)成之間是一個(gè)動(dòng)態(tài)的影響關(guān)系。[12]可表示如圖1。

圖1董事會(huì)結(jié)構(gòu)影響因素及其對(duì)民辦高校競(jìng)爭(zhēng)力的影響

（三）將“重要人物”納入董事會(huì)成為現(xiàn)實(shí)選擇

民辦高校因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)與發(fā)展環(huán)境的劣勢(shì)，面臨生源、資本、政策等種種約束，生存成為其首要戰(zhàn)略目標(biāo)。為了降低對(duì)這些核心資源的依賴，將這些資源納入組織內(nèi)部的做法，被認(rèn)為是一種理性選擇。早在民國(guó)時(shí)期私立大學(xué)的舉辦與發(fā)展中，這種做法也屢見不鮮。如在上海辦學(xué)的大夏大學(xué)，面臨著辦學(xué)資金不足、戰(zhàn)亂背景下缺乏穩(wěn)定安全的辦學(xué)環(huán)境，聘請(qǐng)了上海金融界大亨虞洽卿、錢新之與上海青幫首領(lǐng)杜月笙等人為學(xué)校董事。[13]再如當(dāng)時(shí)的南開大學(xué)，她的校董會(huì)成員，主要包括政府部門的現(xiàn)職或離任官員、工商業(yè)資本家與教育學(xué)界的名流。現(xiàn)任或離任的官員可以有助于學(xué)校與政府的溝通，有利于協(xié)調(diào)與政府的關(guān)系，獲取學(xué)校需要的政策性支持與制度上的寬松;當(dāng)時(shí)的資本家可以為學(xué)校融資，為學(xué)校的發(fā)展提供經(jīng)費(fèi)支持;而當(dāng)時(shí)的教學(xué)名流，類似于我國(guó)現(xiàn)階段的教育主管部門領(lǐng)導(dǎo)或著名高校的主要領(lǐng)導(dǎo)，既有豐富的辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)與管理經(jīng)驗(yàn)，又與教育界有廣泛的社會(huì)聯(lián)系，是學(xué)校辦學(xué)的專業(yè)智囊團(tuán)。[14]

（四）官員參與民辦高校治理的意愿與條件

縱然民辦高校有聘用一定行政級(jí)別的現(xiàn)任官員或退休官員進(jìn)入民辦高校內(nèi)部、參與組織治理的強(qiáng)烈意愿，但并不是所有的民辦高校都能得償所愿。退休官員是由于社會(huì)地位、任職經(jīng)歷等原因，他們特別珍視自己在社會(huì)上的聲譽(yù)，在接受聘任前通常會(huì)對(duì)該民辦高校有充分的了解與審視，以不使自己這段任職經(jīng)歷在他們的聲譽(yù)上產(chǎn)生瑕疵;而在任官員，除了對(duì)自己聲譽(yù)考慮之外，還會(huì)考慮其在民辦高校任職是否會(huì)對(duì)他自身的仕途發(fā)展有影響。

不同于上市公司，尤其利潤(rùn)高的高新產(chǎn)業(yè)或者行政壟斷性行業(yè)的上市公司，經(jīng)濟(jì)條件寬松允許其對(duì)公司外部董事開出相對(duì)高額的津貼，民辦高校通常做不到這點(diǎn)。因此，經(jīng)濟(jì)報(bào)酬對(duì)于退休官員或在職官員不會(huì)成為他接受民辦高校聘任的重要原因。退休官員在接受民辦高校聘任前，會(huì)對(duì)其“非營(yíng)利性”有深入的了解與準(zhǔn)確的判斷;在職官員對(duì)接受民辦高校的聘任應(yīng)該更為嚴(yán)苛，可能有如下條件，如該校有較強(qiáng)的政府背景，官員接受民辦高校的聘任之行為為其所在單位認(rèn)可與允許等。

五、小結(jié)與建議

雖然我國(guó)相關(guān)法律對(duì)在任的官員參與民辦高校治理的做法作出了禁止性規(guī)定，對(duì)退休后的官員被民辦高校聘用的情況也間接地作了限制性規(guī)定，但在現(xiàn)實(shí)中，存在民辦高校聘用官員或退休官員的典型案例。且在各省的教育主管部門的委派下，原來?yè)碛泄珓?wù)員身份或有一定行政級(jí)別的“事業(yè)編制”的督導(dǎo)員正“慣例性”進(jìn)入民辦高校內(nèi)部，成為民辦高校治理的新的權(quán)力力量。這顯然存在法規(guī)與現(xiàn)實(shí)的悖論。

從民辦高校競(jìng)爭(zhēng)與發(fā)展的環(huán)境來分析，民辦高校處于行業(yè)制度缺失、社會(huì)聲譽(yù)度低、自身資本不夠等多種競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)，生存成了民辦高校的首要戰(zhàn)略目標(biāo)。結(jié)合民辦高校治理的三種基礎(chǔ)理論加以比較分析，資源依賴?yán)碚撛诿褶k高校治理中更具有適用性。資源依賴?yán)碚撜J(rèn)為，民辦高校傾向于將核心要素納入組織內(nèi)部，以降低環(huán)境不確定性帶來的風(fēng)險(xiǎn)，包括將政府官員、企業(yè)家等聘用為學(xué)校董事會(huì)成員，以獲得寬松的政策與所需的資本。實(shí)際上這種做法，早在民國(guó)私立大學(xué)興起時(shí)就如此實(shí)踐著。

通過分析得知，我國(guó)法規(guī)對(duì)政府官員參與民辦高校治理作出禁止性限制，是出于對(duì)民辦高校真實(shí)“非營(yíng)利性”的顧慮。民辦教育主管部門應(yīng)該直面現(xiàn)實(shí)，建立科學(xué)細(xì)致的評(píng)價(jià)體系，將客觀存在的營(yíng)利性民辦高校與非營(yíng)利性民辦高校加以區(qū)分，并分別給予與其相適應(yīng)的制度環(huán)境。

在我國(guó)現(xiàn)在高集權(quán)與大政府的背景下，官員對(duì)資源配置的權(quán)力大，退休官員即使離職，由于人脈資源、專業(yè)知識(shí)等因素，他對(duì)社會(huì)依然有較大的影響力。若允許官員或退休官員任職于非營(yíng)利性民辦高校，既無借公器為他人謀私利之虞，又有助于優(yōu)化民辦高校與政府的溝通;既有利于民辦高校的發(fā)展，又降低了政府與民辦高校的信息不對(duì)稱，有助于政府為民辦高校發(fā)展提供更好的制度環(huán)境。此外，政府官員任職民辦高校，能使其獲得專業(yè)指導(dǎo)、內(nèi)部信息等，有利于民辦高校競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)的扭轉(zhuǎn)，為我國(guó)優(yōu)秀的非營(yíng)利性民辦高校脫穎而出創(chuàng)造條件。

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