楊曉楠

(大連海事大學(xué)法學(xué)院，遼寧大連 116026)

國(guó)外公共住房模式比較及對(duì)中國(guó)的借鑒

楊曉楠

(大連海事大學(xué)法學(xué)院，遼寧大連 116026)

探討住房權(quán)與住房保障制度的全球化發(fā)展，通過(guò)對(duì)美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、加拿大等國(guó)的住房政策進(jìn)行對(duì)比，歸納公共住房政策的不同類(lèi)型，并探討對(duì)中國(guó)公共租賃住房制度建設(shè)的借鑒意義。如建設(shè)保障性住房，使其真正成為對(duì)城市房租調(diào)控的杠桿；鼓勵(lì)更多社會(huì)組織進(jìn)行保障性住房建設(shè)，減少政府直接投入；在監(jiān)督和管理架構(gòu)上，采取集中性審查與分散調(diào)查相結(jié)合的方式，避免各種違規(guī)欺詐行為的出現(xiàn)。

住房權(quán)；住房保障制度；公共租賃住房；保障性住房

一、“住房權(quán)”與住房保障制度的全球化發(fā)展

住房問(wèn)題是關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的重要政策性問(wèn)題之一，現(xiàn)今各國(guó)政府都會(huì)采取一定的制度來(lái)解決國(guó)民的住房問(wèn)題。《世界人權(quán)宣言》除了涵蓋傳統(tǒng)的公民和政治權(quán)利，也包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利。聯(lián)合國(guó)《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》第11條第1款規(guī)定：“本公約締約各國(guó)承認(rèn)人人有權(quán)為他自己和家庭獲得相當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn)，包括足夠的食物、衣著和住房，并能不斷改進(jìn)生活條件。各締約國(guó)將采取適當(dāng)?shù)牟襟E保證實(shí)現(xiàn)這一權(quán)利，并承認(rèn)為此而實(shí)行基于自愿同意的國(guó)際合作的重要性?！边@成為公民適度住房權(quán)保護(hù)的最基本國(guó)際法框架。經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利是一種積極性的權(quán)利，要求公民在國(guó)家中享有平等的地位，國(guó)家積極行為保障公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)。公民的適度住房權(quán)正屬于這樣的一項(xiàng)基本權(quán)利。

住房權(quán)產(chǎn)生之初是作為適足的生活條件的一個(gè)部分發(fā)展而來(lái)的，隨著國(guó)際公約在各國(guó)的實(shí)施，國(guó)際社會(huì)對(duì)住房權(quán)的關(guān)注日益增加，特別是在伴隨經(jīng)濟(jì)衰落而引起的住房權(quán)受損以及弱勢(shì)群體的住房權(quán)受損等情況下。住房權(quán)并不是僅僅指公民有房屋居住的權(quán)利，根據(jù)聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利委員會(huì)1991年通過(guò)的《關(guān)于住房權(quán)的第4號(hào)一般性意見(jiàn)》，適度住房需要滿(mǎn)足一定的標(biāo)準(zhǔn)，不是只家徒四壁、只瓦遮頭，而是應(yīng)該被視為有權(quán)利“居住在安全、和平和有尊嚴(yán)的環(huán)境”。聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)在2000年建立了聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)適足住房問(wèn)題特別報(bào)告員制度，定期走訪(fǎng)不同的國(guó)家和地區(qū)并針對(duì)住房權(quán)受侵害的問(wèn)題提出定期的報(bào)告。2002年，聯(lián)合國(guó)建立了人類(lèi)住區(qū)規(guī)劃署，以促進(jìn)社會(huì)和環(huán)境可持續(xù)的城市建設(shè)，為所有人提供適足的住房。

第二次世界大戰(zhàn)后，福利國(guó)家的概念在西方一些國(guó)家內(nèi)推廣，公民要求國(guó)家通過(guò)其政治和組織能力，保障公民的社會(huì)水平，為公民提供一定的福利，而且，社會(huì)政策也從保障工人的政策推及普遍的從公民權(quán)利角度考量社會(huì)收入再分配制度。住房保障成為社會(huì)保障的一項(xiàng)重要政策，有學(xué)者認(rèn)為，住宅福利是社會(huì)福利之最，應(yīng)當(dāng)“把住宅問(wèn)題看作國(guó)家、社會(huì)的首要問(wèn)題來(lái)對(duì)待”。[1]越來(lái)越多的國(guó)家也把住房問(wèn)題與健康問(wèn)題聯(lián)系在一起，認(rèn)為擁擠的住房有助于疾病的傳播，因此通過(guò)政府住房政策來(lái)緩解不衛(wèi)生、過(guò)度擁擠的住房問(wèn)題也成了政府工作的中心之一。同時(shí)，住房問(wèn)題也是一個(gè)重要的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，如何調(diào)控房?jī)r(jià)、保護(hù)租戶(hù)的權(quán)利成了政策制定的一個(gè)重要考慮。[2]畢竟，房屋和一般的消費(fèi)品不同：首先，房屋是必不可少的消費(fèi)品；其次，一般來(lái)說(shuō)，房屋在一國(guó)國(guó)民消費(fèi)所占的比例較大，會(huì)直接影響到公民的生活質(zhì)量和幸福指數(shù)；再者，房屋出售和出租價(jià)格大多與國(guó)家或地區(qū)的政策導(dǎo)向相關(guān)，個(gè)體在影響房屋價(jià)格方面的作用相對(duì)而言較小。而且，按照聯(lián)合國(guó)國(guó)際公約關(guān)于住房權(quán)的規(guī)定，住房權(quán)不僅僅涉及房屋本身的屬性，還要求周邊的配套和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滿(mǎn)足一定的標(biāo)準(zhǔn)，而這些均屬于政府的職能所在，所以，各個(gè)國(guó)家在房屋政策中通常會(huì)起到較大的作用，而擯棄了傳統(tǒng)的自由市場(chǎng)的理念。

二、幾個(gè)國(guó)家公共住房模式的比較

不同國(guó)家和地區(qū)的社會(huì)政策受到其政治、經(jīng)濟(jì)、文化和公眾意識(shí)形態(tài)影響較大，因而會(huì)采取不同的方式對(duì)公民的住房權(quán)加以保障。一般來(lái)說(shuō)，主要包括提供公共房屋租住，對(duì)社會(huì)出租房進(jìn)行政策支持或經(jīng)濟(jì)援助，采取貨幣補(bǔ)貼或者稅收優(yōu)惠、退稅的方式鼓勵(lì)公民購(gòu)房行為，建造低價(jià)住房供公民購(gòu)買(mǎi)，管理和控制房屋租賃和買(mǎi)賣(mài)政策從而控制房屋價(jià)格等。至今為止，大部分國(guó)家和地區(qū)都會(huì)采用一定的行政干涉手段保障公民的住房福利，本文選擇幾種較有代表性的模式作以簡(jiǎn)單比較。

1.英國(guó)

英國(guó)是最早建設(shè)公共住房的國(guó)家之一，早在公元10世紀(jì)，英國(guó)就開(kāi)始建設(shè)濟(jì)貧院來(lái)讓窮人有棲居之所。現(xiàn)代意義的國(guó)家住房保障則是工業(yè)革命時(shí)期在英國(guó)產(chǎn)生的制度，以解決工人住房問(wèn)題。在早期資本主義剛起步時(shí)期，工人的住宅主要是工廠(chǎng)設(shè)施的一個(gè)部分，以避免工人將時(shí)間浪費(fèi)在交通上。[3]102英國(guó)的空想社會(huì)主義者也曾試圖在工廠(chǎng)范圍內(nèi)建立公屋，以保障工人的住房。[4]但是，早期工廠(chǎng)提供的住宅密度太高，衛(wèi)生狀況也不好，于是政府制定政策通過(guò)強(qiáng)制性的手段改善不良住宅。1885年通過(guò)的《工人住房法案》(HousingoftheWorkingClassesAct)授權(quán)地方政府關(guān)閉不符合衛(wèi)生條件的住宅，房東有義務(wù)提供符合基本衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的房屋。同時(shí)，允許地方通過(guò)貸款方式建立房屋。在這個(gè)法案的基礎(chǔ)上，倫敦和一些地區(qū)開(kāi)始建立一些公共住宅。20世紀(jì)初英國(guó)發(fā)生了很多勞動(dòng)者針對(duì)房屋上漲而舉行的罷工、游行，1919年，英國(guó)政府頒布了《住宅與城鎮(zhèn)規(guī)劃法》(Housing,TownPlaning, &c.Act)，是英國(guó)政府全面干涉住房問(wèn)題的法律。其中規(guī)定，地方政府有義務(wù)考慮工人階級(jí)的住房需要，在《工人住房法案(1890年修改)》的框架下制定和推行計(jì)劃；出租房屋價(jià)格由政府或者議會(huì)確定，不能隨意買(mǎi)賣(mài)二手房屋，多余房屋應(yīng)賣(mài)給政府處置，然后由政府建成公共房屋。

英國(guó)屬于歐洲自由主義主導(dǎo)的國(guó)家之一，它的住房政策或多或少反映了盎格魯-撒克遜模式下市場(chǎng)主導(dǎo)住房的理念。英國(guó)早期的公共住房制度主要是由地方議會(huì)承擔(dān)管理和建設(shè)公共住房的責(zé)任，因此也被稱(chēng)為“議會(huì)住房”(Council Housing)。1980年的《住房法》(HousingAct)規(guī)定了“購(gòu)房權(quán)”(right to buy)的概念，議會(huì)住房的職能逐漸消退；1982年的《社會(huì)保險(xiǎn)和住房福利法》(SocialSecurityandHousingBenefitsAct)建立了住房福利系統(tǒng)；1993年通過(guò)的《租賃改革、住房和城市發(fā)展法》(LeaseholdReform,HousingandUrbanDevelopmentAct)鼓勵(lì)承租人從參與租金抵押貸款中獲得利益。然而在這一段時(shí)間內(nèi)，英國(guó)主要由保守黨執(zhí)政，而且世界經(jīng)濟(jì)也一度衰落，所以，公共住房建設(shè)也一度陷入低迷發(fā)展的狀況。1997年以來(lái)，工黨上臺(tái)執(zhí)政，英國(guó)的住房市場(chǎng)逐漸趨于穩(wěn)定和完善。1996年通過(guò)的《住房補(bǔ)助金、建設(shè)和重建法案》以及“居者有其屋”政策、2002年的《無(wú)家可歸救助法》、2004年的《住房法》等幾部法律力圖幫助低收入人群。20世紀(jì)80年代后，英國(guó)政府試圖削減福利制度帶來(lái)的巨大赤字，推行房屋的私有化，政府支持的對(duì)象主要是中低收入者、貧困家庭，廉價(jià)公共房屋的主要申請(qǐng)人限于“長(zhǎng)期等候申請(qǐng)政府住房的貧困住戶(hù)(Council Waiting List)，指生活在貧困線(xiàn)以下的城市貧民、未能完成學(xué)業(yè)的年輕人、從企業(yè)中裁撤下來(lái)的員工，部分老年人、單親家庭的成員等”。[5]1996年后，也將公共住房(public housing)概念轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)住房(social housing)概念，地方規(guī)劃部門(mén)要求私人企業(yè)建造“經(jīng)濟(jì)上能夠購(gòu)買(mǎi)得起的房屋”以作為建筑規(guī)劃的前提條件。2005年提出了“股改房”計(jì)劃，大幅度提高住房的私有化程度。2006年，為了鼓勵(lì)貧窮階層也能有自己的房屋，英國(guó)政府又推出了購(gòu)買(mǎi)社會(huì)住房計(jì)劃，租戶(hù)可以通過(guò)優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)來(lái)獲得他們所租住房屋的部分所有權(quán)。而且，大部分的社會(huì)住房租戶(hù)可以和其他的租戶(hù)交換房屋，即便他們的房東不同。英國(guó)政府的房屋補(bǔ)貼發(fā)放形式包括租房補(bǔ)貼和購(gòu)房補(bǔ)貼兩種。租房者可以享有租房補(bǔ)貼，購(gòu)房者可以在貸款、保險(xiǎn)和房屋維護(hù)方面享有一定的優(yōu)惠。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，2008年，英國(guó)自有住房、租住公共房屋與租住私有房屋的比例是68%、18%、14%。盡管政府盡量減少住房開(kāi)支，但是對(duì)低收入家庭的資助還是投入很大。此外，由于地方議會(huì)在住房保障方面起到了積極的作用，因此政府要補(bǔ)貼地方議會(huì)一定的財(cái)政，用以減少新建住房產(chǎn)生的債務(wù)。[3]134-165在英國(guó)的住房保障制度中，住房協(xié)會(huì)、建房互助協(xié)會(huì)等非營(yíng)利機(jī)構(gòu)也為低收入家庭提供了很多經(jīng)濟(jì)的援助，其中部分資金源自慈善籌款。

2.美國(guó)

20世紀(jì)30年代以來(lái)，美國(guó)開(kāi)始推行房屋保障制度。1937年，通過(guò)了《房屋法案》(Wagner-SteagallHousingAct)，建立了美國(guó)房屋署(United States Housing Authority)，資助州或者社區(qū)建立低成本、符合適足標(biāo)準(zhǔn)的住宅。美國(guó)保障住房制度經(jīng)歷了三個(gè)時(shí)期：(1)在保障制度實(shí)施的早期，主要是進(jìn)行公共住房建設(shè)，住房建造的具體實(shí)施由州政府負(fù)責(zé)，產(chǎn)權(quán)也歸州政府所有；(2)在20世紀(jì)60年代至70年代，補(bǔ)貼私營(yíng)發(fā)展商建造新房，并且鼓勵(lì)私有房業(yè)主為中低收入人士提供低租住房，[6]1974年的房屋計(jì)劃鼓勵(lì)私人建立可以負(fù)擔(dān)得起的住房；(3)20世紀(jì)70年代以后，實(shí)行租金優(yōu)惠政策，降低租房者負(fù)擔(dān)，并且為租房者提供一定的補(bǔ)貼，[7]采用了發(fā)放租金優(yōu)惠券的方式，租戶(hù)可以在各地使用這種優(yōu)惠券，1999年，租金優(yōu)惠券被整合在住房選擇優(yōu)惠券計(jì)劃中。現(xiàn)今，美國(guó)政府已經(jīng)不再直接進(jìn)行公共住房建設(shè)，主要通過(guò)優(yōu)惠券計(jì)劃向低收入的租客提供補(bǔ)貼，這也是美國(guó)住房保障制度的特點(diǎn)之一。2009年，房屋租戶(hù)的租金在收入比例中的平均值約為27.2%。[8]同時(shí)，美國(guó)政府對(duì)低收入者的住房稅收給予優(yōu)惠，1986年通過(guò)了低收入者購(gòu)房和租房稅收抵扣的法案，規(guī)定房屋業(yè)主可以在10年內(nèi)每年接受個(gè)人所得稅的直接抵扣。需要購(gòu)房的低收入群體可向州和地方政府申請(qǐng)抵押信貸證書(shū)，成功取得這一證書(shū)的人由于稅收抵扣而提高了還款能力，從而可以獲得更多住房抵押貸款。[9]

3.加拿大

加拿大是一個(gè)移民人口比例較高的國(guó)家，同時(shí)，它也是一個(gè)福利型的城市社區(qū)為主的國(guó)家。據(jù)加拿大統(tǒng)計(jì)局在1986年的統(tǒng)計(jì)，加拿大人口中約77%居住在城市。[10]2011年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，加拿大的城市人口已經(jīng)達(dá)總數(shù)的約81%，在G8國(guó)家中位居第二高位。[11]而城市住房的價(jià)格在居民消費(fèi)中所占的比例偏高。在加拿大的住房政策實(shí)施早期，政府投入較大，1937年的聯(lián)邦房屋改善計(jì)劃(Federal Home Improvement Plan)為66 900戶(hù)家庭提供了住房貸款補(bǔ)貼利率；1938年，聯(lián)邦通過(guò)了《國(guó)家住房法》(NationalHousingAct)，1946年通過(guò)了《社會(huì)保險(xiǎn)網(wǎng)絡(luò)法》。截至20世紀(jì)60年代，大約有10 000至12 000間公共房屋和5000間參股出租住房。1954年聯(lián)邦政府同意為私人投資者的抵押貸款提供保障，這使得聯(lián)邦政府減少了房屋上的直接投入，而成為抵押貸款的擔(dān)保者和放款人的最終保障。[12]20世紀(jì)80年代，政府通過(guò)全國(guó)性的房屋機(jī)構(gòu)——加拿大抵押和房屋公司(Canada Mortgage and Housing Corporations)推動(dòng)非營(yíng)利的社會(huì)機(jī)構(gòu)參與住房保障行動(dòng)，該公司被授權(quán)代表政府行使貸款職能，協(xié)助執(zhí)行社會(huì)住房計(jì)劃，改善現(xiàn)有住房和居住區(qū)狀況。國(guó)家推動(dòng)全國(guó)性政策以保障低收入人群能夠有一定數(shù)量的住房。加拿大主要的政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)也是地方機(jī)關(guān)，1993年聯(lián)邦政府已經(jīng)不再建造新的社會(huì)住房，1996年，聯(lián)邦政府宣布現(xiàn)存的社會(huì)住房管理和繼續(xù)補(bǔ)貼工作移交給省政府，每個(gè)省執(zhí)行的情況就變得大不相同?？傊?，修改了國(guó)家住房法后，社會(huì)住房的數(shù)量整體上還是大幅度增加。加拿大的住房政策目標(biāo)是確保所有的加拿大人可以以能夠負(fù)擔(dān)得起的價(jià)格購(gòu)買(mǎi)體面的住房，政府主要通過(guò)協(xié)助建設(shè)足夠的房屋、提供貸款擔(dān)保，為那些在私人房屋市場(chǎng)上無(wú)法獲得適足住房的人提供獲得住房的手段，保護(hù)公民的住房權(quán)。在這個(gè)過(guò)程中，非政府機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織起到了非常積極的作用。

4.德國(guó)

德國(guó)的住房政策和英美傳統(tǒng)下的自由主義政策取向不同，有學(xué)者稱(chēng)為“大陸法團(tuán)社會(huì)住房模式”。[3]187德國(guó)住房市場(chǎng)的一個(gè)最大的特點(diǎn)就是租賃市場(chǎng)的比重要大于銷(xiāo)售市場(chǎng)的比重。資料顯示，德國(guó)自有住房的比例僅為42%，而租賃房屋占58%。1919年魏瑪憲法中規(guī)定了公民有權(quán)獲得健康的住房，政府開(kāi)始在20世紀(jì)20年代對(duì)住房建設(shè)進(jìn)行補(bǔ)助。德國(guó)一度采用租金管制條款，使房租價(jià)格保持在一個(gè)較低的水平，但是在這種情況下，建房和買(mǎi)房的私人投入減少，政府只能補(bǔ)貼非營(yíng)利性的房產(chǎn)協(xié)會(huì)以鼓勵(lì)投資房產(chǎn)。第二次世界大戰(zhàn)后，政府通過(guò)《住房建設(shè)法案》，對(duì)出租房和私有住房都給予補(bǔ)貼，條件是控制房屋租售價(jià)格，并且限制住房只能出售給特定的人群。對(duì)住房合作社建造的房屋，政府實(shí)行免稅的政策，住房信貸銀行以無(wú)息或低息貸款扶植私人和開(kāi)發(fā)商投資建造出租房屋，并設(shè)立住房建設(shè)基金，以利息優(yōu)惠方式扶植開(kāi)發(fā)商和個(gè)人改造舊房，作為租售之用。[3]214除了對(duì)房租租金進(jìn)行控制和對(duì)租客提供保護(hù)外，政府也提供公共福利住宅和房租補(bǔ)貼給低收入人士。低收入群體在向政府申請(qǐng)后，可以得到福利性住房，但這種住房人均使用面積須在45 m2以下，政府還負(fù)擔(dān)其水、電等費(fèi)用。[13]除此之外，政府還采取一系列的獎(jiǎng)勵(lì)措施鼓勵(lì)公民購(gòu)買(mǎi)住房或者自建住房，或者鼓勵(lì)建造節(jié)能環(huán)保型住房。

三、國(guó)外制度對(duì)中國(guó)公共租賃房屋的借鑒意義

就各國(guó)經(jīng)驗(yàn)而言，一般來(lái)說(shuō)，各國(guó)的住房保障制度的主要政策指向都是中低收入的人群。盡管實(shí)行的措施都是就各國(guó)的實(shí)際情況進(jìn)行考量，包括經(jīng)濟(jì)、文化傳統(tǒng)、政府模式(中央和地方關(guān)系模式)、政府財(cái)政情況等，但其中仍有一些共同性特點(diǎn)。

(1)主動(dòng)建設(shè)公共房屋進(jìn)行出租或者出售，保證公共房屋的出租和出售價(jià)格在公民可承受的范圍內(nèi)。雖然這種建設(shè)投資政策在大多數(shù)國(guó)家保障性住房早期較多，但是有國(guó)家逐漸減少保障性住房建設(shè)的趨勢(shì)。一些國(guó)家一方面鼓勵(lì)、引導(dǎo)私人和非營(yíng)利社會(huì)群體參與建設(shè)保障性住房，并給予一定的稅收或者土地政策、貸款等方面的優(yōu)惠，另一方面鼓勵(lì)公民購(gòu)買(mǎi)住房，也就是鼓勵(lì)住房的私有化，給予公民貸款優(yōu)惠、貸款擔(dān)保等。

(2)鼓勵(lì)社會(huì)組織(特別是非營(yíng)利社會(huì)組織、慈善組織)參與社會(huì)住房保障的進(jìn)程，政府逐漸從一個(gè)直接責(zé)任主體角色轉(zhuǎn)變成一個(gè)救濟(jì)性的間接主體角色，這也符合社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化權(quán)利保障的特點(diǎn)，即并不是要求國(guó)家直接為公民提供所需的福利，而是使公民得到這種福利的行為變得更為便利。

(3)相當(dāng)多政府給予公民一定的貨幣補(bǔ)貼，以減稅、扣減稅前收入、租房?jī)?yōu)惠券或者現(xiàn)金、房租打折或退返部分租金等方式減少中低收入人群的租房和購(gòu)房負(fù)擔(dān)，從而使得更多人可以住得上、住得起體面的房屋。同時(shí)，這樣的補(bǔ)貼制度多數(shù)與其他的社會(huì)保障制度相結(jié)合，并且對(duì)直接進(jìn)行貨幣現(xiàn)金補(bǔ)貼的人群收入通常有所限制。

(4)大多數(shù)國(guó)家或地區(qū)不同程度參與管理、干預(yù)房屋出租或出售的市場(chǎng)價(jià)格。例如，德國(guó)這種房屋租賃市場(chǎng)比例份額較大的國(guó)家，其對(duì)租金的宏觀(guān)調(diào)控政策相對(duì)比較嚴(yán)格，而一些受自由主義意識(shí)形態(tài)主導(dǎo)的福利國(guó)家或者移民國(guó)家，其直接進(jìn)行房屋租售價(jià)干涉的力度較小，而是通過(guò)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼或者稅收優(yōu)惠的刺激政策增加房屋的私有化程度，并保障低收入群體可以居有其所。總之，各國(guó)的國(guó)情不同，人口組成和經(jīng)濟(jì)、政治現(xiàn)狀不同，也會(huì)導(dǎo)致政策實(shí)施的效果在各國(guó)有所不同。

按照聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利委員會(huì)對(duì)住房權(quán)的解釋?zhuān)m足住房的標(biāo)準(zhǔn)決不只限于四面有墻壁和頭上有屋頂，它必須至少包括以下幾個(gè)要素：使用權(quán)保障、力所能及、適于居住、住房機(jī)會(huì)、各種服務(wù)近便、能提供基礎(chǔ)設(shè)施及適當(dāng)?shù)奈幕h(huán)境。從各國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，大部分國(guó)家都在從國(guó)家提供住房走向地方政府提供住房，再轉(zhuǎn)向進(jìn)行社會(huì)住房建設(shè)，直到住房大面積私有化的進(jìn)程。但是，這并非一蹴而就，大部分國(guó)家在公共住房發(fā)展早期都有一定的經(jīng)濟(jì)投入。然而，我國(guó)幅員遼闊，人口眾多，城市低收入住房困難家庭數(shù)量較一般國(guó)家大很多，而且我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和持續(xù)發(fā)展時(shí)期，如果通過(guò)國(guó)家直接進(jìn)行財(cái)政投入，進(jìn)行公共住房建設(shè)，并不是太現(xiàn)實(shí)。況且國(guó)家在國(guó)際公約下的義務(wù)更多是使公民得到可承受得起的房屋行為更為便利。就我國(guó)今天的情況來(lái)看，大城市房?jī)r(jià)過(guò)高，小城市土地拍賣(mài)過(guò)程中違規(guī)現(xiàn)象比較嚴(yán)重，導(dǎo)致一些城市中低收入家庭購(gòu)買(mǎi)房屋困難較大，甚至一些中等收入家庭想買(mǎi)到體面的房屋都并非一件易事。盡管?chē)?guó)家在近年來(lái)持續(xù)出臺(tái)政策控制房?jī)r(jià)，但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的房地產(chǎn)商品市場(chǎng)，效果并不是非常明顯。在這種情況下，建設(shè)保障性住房理論上是可以對(duì)房?jī)r(jià)降低有一些幫助的。

我國(guó)保障性住房體系起初包括廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房和公共租賃房屋三個(gè)部分，面向群體理論上是城鎮(zhèn)最低收入家庭、中低收入家庭和中等偏低家庭三個(gè)部分，嚴(yán)格上說(shuō)法律設(shè)計(jì)是希望這三個(gè)類(lèi)別的家庭能在三種補(bǔ)助方式上實(shí)現(xiàn)對(duì)接。2013年12月，住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于公共租賃住房和廉租房住房并軌運(yùn)行的通知》，從2014年起，廉租住房(含購(gòu)改租等方式籌集)建設(shè)計(jì)劃調(diào)整并入公共租賃住房年度建設(shè)計(jì)劃。廉租住房并入公共租賃住房后，地方政府原用于廉租住房建設(shè)的資金，調(diào)整用于公共租賃住房建設(shè)。原用于租賃補(bǔ)貼的資金，繼續(xù)用于補(bǔ)貼在市場(chǎng)租賃住房的低收入住房保障對(duì)象。但是，由于各地政府權(quán)力過(guò)大，對(duì)欺詐行為的處理威懾力不夠，因此在實(shí)施過(guò)程中存在一些廉租房住戶(hù)轉(zhuǎn)租住房，公共租賃住房在一些城市價(jià)格較高或者條件設(shè)置過(guò)為苛刻，導(dǎo)致中等家庭根本無(wú)法購(gòu)買(mǎi)，對(duì)于真正的對(duì)象人群落實(shí)不力等問(wèn)題。[14]而且，我國(guó)一些城市保障性建設(shè)地處偏遠(yuǎn)，而且相對(duì)集中，實(shí)際上會(huì)讓這些人的交通非常不便利，一方面會(huì)造成交通擁堵，另一方面會(huì)導(dǎo)致貧困人口過(guò)于集中。我國(guó)可以利用外國(guó)公共房屋措施，讓保障性住房制度真正成為對(duì)城市房租調(diào)控的杠桿，減少購(gòu)房投資、炒房群體。同時(shí)，鼓勵(lì)更多社會(huì)組織(特別是非營(yíng)利組織)進(jìn)行保障性住房建設(shè)，減少政府直接投入，采取政府、社會(huì)組織和個(gè)人共同占有房屋產(chǎn)權(quán)的方式。不過(guò)，在監(jiān)督和管理架構(gòu)上，除了加大信息公開(kāi)力度，還應(yīng)投入更多人力，采取集中性審查與分散調(diào)查相結(jié)合的方式，避免各種違規(guī)欺詐行為的出現(xiàn)。

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2015-06-18

遼寧省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目(L12CFX011)；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)資金資助項(xiàng)目(3132015118)

楊曉楠(1979-)，女，博士，副教授；E-mail:chapellyyang@163.com

1671-7031(2015)06-0082-05

D923.2

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