□胡鞍鋼

水是生命之源、生產(chǎn)之本、生態(tài)之基，水在中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)中的地位舉足輕重。不僅關(guān)系到防洪、供水、糧食安全，而且關(guān)系到經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和國(guó)家安全。盡管改革開(kāi)放三十多年來(lái)中國(guó)創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的奇跡，但是中國(guó)面臨的水問(wèn)題越來(lái)越復(fù)雜、越來(lái)越突出；水旱災(zāi)害頻繁，水資源供需矛盾突出，水環(huán)境趨向不斷惡化，水生態(tài)退化問(wèn)題嚴(yán)重，氣候變化使水問(wèn)題更為嚴(yán)峻。可以說(shuō)，水的問(wèn)題已經(jīng)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸制約，生態(tài)文明建設(shè)的主要短板。水的挑戰(zhàn)對(duì)中國(guó)的綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型已構(gòu)成重大的挑戰(zhàn)。

歷史上，大江大河都是世界上各類(lèi)大小文明的發(fā)源地與搖籃。中國(guó)文明不僅傳承下來(lái)，而且養(yǎng)育了世界最多人口的原因之一，就是治水歷來(lái)是中華民族安民興邦的大事。上古有大禹治水，漢有武帝親自指揮堵塞黃河決口，清有康熙將黃河河務(wù)、漕運(yùn)作為施政之要?jiǎng)?wù)；新中國(guó)成立之后更是強(qiáng)化了治水的物質(zhì)和人力資本投入。在中國(guó)，治水成功就是治國(guó)成功，歷史是如此，現(xiàn)在是如此，未來(lái)還是如此。

水問(wèn)題從表面上看是資源環(huán)境的問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上是一個(gè)典型的治理問(wèn)題。如面對(duì)眾多的水問(wèn)題，沒(méi)有能夠及時(shí)作出政策調(diào)整，不能確立與其相適應(yīng)的制度安排，便會(huì)使水資源短缺和水環(huán)境惡化的趨勢(shì)得不到遏制。中國(guó)目前面臨的“水多、水少、水臟、水渾”等相互交織的幾大水問(wèn)題，根源是在新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件下，不完善的制度和不健全的機(jī)制，導(dǎo)致的不當(dāng)激勵(lì)和不合理的資源分配，這就是所謂“劣治”。水問(wèn)題的應(yīng)對(duì)，根本上需要與時(shí)俱進(jìn)，推動(dòng)治理變革，改革和調(diào)整治理機(jī)制，建立“良治”的新型治理模式，以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

中國(guó)人喜歡用“道”表示寓于宇宙萬(wàn)物背后的真理，對(duì)治理之道的探究，實(shí)際上是對(duì)有關(guān)治理的普遍規(guī)律的探索。這種探索應(yīng)當(dāng)從實(shí)踐中來(lái)，是對(duì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的觀察和總結(jié)，又要回到實(shí)踐中去，其成果用以指導(dǎo)實(shí)踐的開(kāi)展。這樣的探索由表及里、由淺入深，可以劃分為信息、知識(shí)、理論和智慧四個(gè)層次。信息是認(rèn)識(shí)事物的出發(fā)點(diǎn)，將信息進(jìn)行篩選和匯總，就得到知識(shí)；將知識(shí)進(jìn)行系統(tǒng)的分析和驗(yàn)證，就得到理論；理論的進(jìn)一步綜合和升華，就形成了智慧。智慧是信息、知識(shí)、理論三者積累到一定程度后升華的產(chǎn)物。因此，基于中國(guó)的治理實(shí)踐，整理信息、生產(chǎn)知識(shí)、創(chuàng)造理論、提煉智慧，構(gòu)成了探索中國(guó)治理之道的具體途徑?！暗馈钡闹粮咧腔?，需要經(jīng)過(guò)地方的“試點(diǎn)”、反復(fù)的“試錯(cuò)”、不斷的總結(jié)和實(shí)踐的檢驗(yàn)，才能夠逐漸呈現(xiàn)出來(lái)，成為人們的認(rèn)識(shí)與共識(shí)。對(duì)“良治”之道的探索，需要經(jīng)歷長(zhǎng)期的實(shí)踐、認(rèn)識(shí)、再實(shí)踐的反復(fù)過(guò)程。

水治理如何實(shí)現(xiàn)“良治”，是中國(guó)治理的最大難題之一。清華大學(xué)國(guó)情研究院對(duì)水治理的研究，已經(jīng)有十幾年的時(shí)間。我們對(duì)中國(guó)水問(wèn)題的關(guān)注，最早是從黃河斷流開(kāi)始的。黃河洪水自古以來(lái)聞名于世。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著用水量的快速增長(zhǎng)，水資源短缺的問(wèn)題日益突出，黃河斷流就是這一矛盾的突出表現(xiàn)。黃河下游從1972年開(kāi)始斷流，進(jìn)入20世紀(jì)90年代年年斷流，1997年達(dá)到最高峰，斷流天數(shù)達(dá)到226天；1998年，黃河斷流成為社會(huì)各界關(guān)注的重大問(wèn)題。

關(guān)于黃河斷流的成因，治黃工作者強(qiáng)調(diào)黃河水資源先天缺乏和工程調(diào)蓄能力的不足。水文水資源專(zhuān)家強(qiáng)調(diào)降雨量和天然徑流量的減少，地質(zhì)學(xué)家強(qiáng)調(diào)黃河源頭地質(zhì)條件的改變，泥沙專(zhuān)家強(qiáng)調(diào)水土保持減沙的減水效應(yīng)，經(jīng)濟(jì)學(xué)者強(qiáng)調(diào)水價(jià)過(guò)低、水資源利用效率低下。我們提出了“體制失效說(shuō)”，認(rèn)為雖然自然因素是黃河斷流的重要原因，但不宜夸大，黃河斷流的直接原因是人為因素，而根本原因是流域水資源管理不善和配置不當(dāng)，斷流現(xiàn)象背后的實(shí)質(zhì)是流域水分配制度的失效。黃河分水制度中存在市場(chǎng)失控、政府失靈和產(chǎn)權(quán)失效現(xiàn)象。

基于上述判斷，我們提出應(yīng)對(duì)流域水資源配置的不平衡和效率低下，應(yīng)重新界定政府和市場(chǎng)的關(guān)系，通過(guò)引入水權(quán)市場(chǎng)優(yōu)化資源配置，而為了在流域內(nèi)建立水權(quán)市場(chǎng)，需要相應(yīng)的民主協(xié)商機(jī)制和利益補(bǔ)償機(jī)制作為保障。我們建議積極引入既不同于傳統(tǒng) “指令配置”也不同于“完全市場(chǎng)”的“準(zhǔn)市場(chǎng)”，即地方政府作為水權(quán)代表，通過(guò)政治民主協(xié)商的方式在流域上下游形成水市場(chǎng)。這種新思路后來(lái)逐步在黃河流域治理中實(shí)現(xiàn)。

作為一種具有混合特性和稀缺性的自然資源，水資源的分配是一種利益分配，既不能全部依靠政府配置，也不能完全依靠市場(chǎng)自由配置，而是需要更為復(fù)雜的混合制度安排。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，黃河的治理目標(biāo)主要是防洪減淤，因而主要依靠工程技術(shù)治理是有效的。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，水資源利用的增加，黃河的治理目標(biāo)又增加了水資源管理和水環(huán)境保護(hù)，這僅靠工程技術(shù)就難以解決問(wèn)題了，即有的體制也就面臨失效，政策調(diào)整緩慢、制度建設(shè)滯后；這是導(dǎo)致黃河斷流問(wèn)題產(chǎn)生的深層次教訓(xùn)，黃河斷流的危機(jī)實(shí)質(zhì)是治理危機(jī)。

黃河斷流是世紀(jì)之交中國(guó)水問(wèn)題的縮影。在過(guò)去的十幾年時(shí)間里，在應(yīng)對(duì)復(fù)雜水問(wèn)題的解決對(duì)策過(guò)程中，中國(guó)明顯加快了水治理變革，并取得了一系列重要進(jìn)展。包括治水理念的轉(zhuǎn)變，從無(wú)節(jié)制地向大自然索取轉(zhuǎn)向人與自然和諧共處，從人水互斥、人水沖突走向人水共處、人水和諧；管理體制的改革，強(qiáng)調(diào)水資源的統(tǒng)一管理和流域綜合管理，實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度；治水手段的創(chuàng)新，引入水權(quán)和水市場(chǎng)等市場(chǎng)手段、現(xiàn)代信息手段、公眾參與等多元化的手段。治水之道變革取得顯著成效，如黃河斷流等問(wèn)題明顯緩解等。

中國(guó)治水之道變革的探索，符合一般的認(rèn)知規(guī)律。從最初對(duì)水問(wèn)題信息的認(rèn)識(shí)，到形成對(duì)水危機(jī)的系統(tǒng)知識(shí)，再到摸索應(yīng)對(duì)水危機(jī)的創(chuàng)新理論，逐步積累形成新時(shí)期治水的智慧。人水和諧的治水新智慧，符合中華文明“天人合一”的大道，以其統(tǒng)領(lǐng)新時(shí)期的治水實(shí)踐，順應(yīng)了世界和中國(guó)綠色發(fā)展的潮流；最嚴(yán)格水資源制度的“三條紅線(xiàn)”（水資源開(kāi)發(fā)利用控制紅線(xiàn)，到2030年全國(guó)用水總量控制在7000億立方米以?xún)?nèi)；用水效率控制紅線(xiàn)，到2030年用水效率達(dá)到或接近世界先進(jìn)水平；水功能區(qū)限制納污紅線(xiàn)，到2030年主要污染物入河湖總量控制在水功能區(qū)納污能力范圍之內(nèi)，水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率提高到95%以上），是有中國(guó)特色的水資源管理理論，是人水和諧理念指導(dǎo)下的治水新舉措；水權(quán)和水市場(chǎng)理論，是指導(dǎo)水資源管理中引入市場(chǎng)機(jī)制的新思路，有助于提高水資源配置的公平和效率。隨著治水實(shí)踐的進(jìn)一步發(fā)展，關(guān)于水治理的信息和知識(shí)還會(huì)不斷增多，治水的理論和智慧將會(huì)更加的豐富?！?/p>