馬海濤，李 升

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政學(xué)院，北京 100081)

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縱向稅權(quán)配置的改革建議及評估：基于現(xiàn)狀的思考

馬海濤，李 升

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政學(xué)院，北京 100081)

從法律和經(jīng)濟(jì)視角對我國當(dāng)前縱向稅權(quán)配置進(jìn)行分析，認(rèn)為中央集權(quán)的配置現(xiàn)狀，對縱向稅權(quán)的配置缺乏整體思路；不利于形成合理的縱向關(guān)系。適度下放稅權(quán)，無論從法律上和經(jīng)濟(jì)上都是可行的。本文對于未來如何進(jìn)行縱向稅權(quán)配置進(jìn)行了探討，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)確立合理、穩(wěn)定的稅權(quán)劃分規(guī)則；修改或創(chuàng)設(shè)相關(guān)法律，加快立法；明確劃分中央與省級政府的稅權(quán)具體事項(xiàng)。同時(shí)對于縱向稅權(quán)配置的改革后果，進(jìn)行合理的評估。

縱向稅權(quán)；現(xiàn)狀；改革

十八屆三中全會的《決定》在《加強(qiáng)社會主義民主政治制度建設(shè)》章節(jié)的“推動人民代表大會制度與時(shí)俱進(jìn)”的部分中，明確提出“落實(shí)稅收法定原則”。同時(shí)，在《深化財(cái)稅體制改革》里，將完善立法作為未來財(cái)稅體制改革的各項(xiàng)原則之首。可見稅收法治化，在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、構(gòu)建現(xiàn)代稅收制度的框架中的重要地位。另一方面，在涉及到房地產(chǎn)稅改革的方面，著重強(qiáng)調(diào)要加快立法。之前關(guān)于房產(chǎn)稅稅權(quán)下放地方的現(xiàn)實(shí)做法，實(shí)際上已彰顯和默認(rèn)房地產(chǎn)稅改革中地方應(yīng)擁有一定的稅權(quán)。由此，在未來房地產(chǎn)稅立法的進(jìn)程中，需要進(jìn)一步明確地方稅權(quán)的配置問題，這對于當(dāng)前現(xiàn)存的縱向稅權(quán)配置均提出挑戰(zhàn)。

一、縱向稅權(quán)配置的中國現(xiàn)狀 ：法律與經(jīng)濟(jì)視角的解讀

關(guān)于分稅制的縱向稅權(quán)配置問題，一直是財(cái)政理論界與實(shí)踐界所爭議的焦點(diǎn)。不同的專家曾

對此提出不同的見解。賈康、白景明提出，構(gòu)造完善的多級財(cái)政體系，應(yīng)遵循“一級政權(quán)、一級事權(quán)、一級財(cái)權(quán)、一級稅基、一級預(yù)算、一級產(chǎn)權(quán)、一級舉債權(quán)”的原則，并由此主張地方應(yīng)具有一定的財(cái)權(quán)[1]。蘇明認(rèn)為，既然我國要建立市場經(jīng)濟(jì)體制，那么應(yīng)借鑒西方的經(jīng)驗(yàn)和做法，適當(dāng)賦予地方稅政管理權(quán)[2]。與此相反，賈俊雪、郭慶旺認(rèn)為，從財(cái)政收支的經(jīng)濟(jì)增長績效角度看，收入責(zé)任的不同安排以及縱向財(cái)力配置格局并不重要，關(guān)鍵是支出責(zé)任的不同安排[3]。劉尚希認(rèn)為在不發(fā)達(dá)地區(qū)，上級政府給予的財(cái)權(quán)并不能形成相應(yīng)的財(cái)力，這種情況下財(cái)權(quán)事權(quán)匹配毫無現(xiàn)實(shí)意義，由此實(shí)現(xiàn)每級政府財(cái)權(quán)事權(quán)相匹配是不易實(shí)現(xiàn)的，主張財(cái)力與事權(quán)相匹配才是關(guān)鍵[4]?？紤]到目前稅權(quán)高度集中于中央，以及地方應(yīng)發(fā)揮信息優(yōu)勢等情況，應(yīng)當(dāng)適度下放稅權(quán)。接下來從法律與經(jīng)濟(jì)等不同視角對此問題進(jìn)行具體分析。

(一)法律視角的解讀

稅收立法權(quán)，由初創(chuàng)權(quán)、解釋權(quán)、修改權(quán)和廢止權(quán)組成，是國家立法權(quán)在稅收領(lǐng)域的體現(xiàn)。具體來講，涉及的內(nèi)容包括稅種的開征、停征、稅目確定、稅率調(diào)整等。從法理上看，由于憲法將立法權(quán)賦予各立法主體的同時(shí)，并沒有排除稅收立法權(quán)，因此上述立法主體均可享有相應(yīng)的稅收立法權(quán)限。

《立法法》(2000.3.15)的相關(guān)法律條文對稅收法律法規(guī)制度的立法格局做了詳細(xì)的說明，具體如下 ：第8條規(guī)定，“下列事項(xiàng)只能制定法律 ：……(8)基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”。第9條規(guī)定，“本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常委會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對其中的部分事項(xiàng)制定行政法規(guī)。” 第10條規(guī)定，“被授權(quán)機(jī)關(guān)不得將因授權(quán)而獲得的權(quán)力再轉(zhuǎn)授給其他機(jī)關(guān)?！碑?dāng)前，我國只有《企業(yè)所得稅法》《個(gè)人所得稅法》《稅收征管法》和《車船稅法》屬于法律范疇，其余與稅收相關(guān)的規(guī)章制度均屬于國務(wù)院制定的行政法規(guī)范疇，如增值稅、營業(yè)稅等稅種的暫行條例；以及財(cái)稅主管部門制定的部門規(guī)章等。

盡管如此，《立法法》本身對于稅收基本制度的內(nèi)涵，并沒有做出具體的規(guī)定，由此造成 ：在未經(jīng)授權(quán)的情況下，國務(wù)院自行發(fā)布一些稅收暫行條例；以及在授權(quán)不明確的情況下，國務(wù)院財(cái)稅主管部門出臺大量稅收制度的法規(guī)性文件[5]，甚至包括特定情況下對稅收的減免等情形，并且長期存在，已屬常態(tài)。由此得出的結(jié)論是，我國未能有效行使稅收法定原則，稅法層次低下，不能排除隨意性的行政干預(yù)行為。

在當(dāng)前的稅收立法實(shí)踐中，針對非全國統(tǒng)一實(shí)行的地方稅，立法權(quán)歸屬中央還是地方，存在矛盾。 1993年的《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》(國發(fā)[1993]85號)中規(guī)定“中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)都要集中在中央”；而同年的《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家稅務(wù)總局〈工商稅制改革實(shí)施方案〉的通知》(1993.12.25)針對同一問題的表述為 ：“中央稅和全國統(tǒng)一實(shí)行的地方稅的立法權(quán)集中在中央”。

《稅收征管法》(2001.4.28)第3條規(guī)定，“稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅，依照法律的規(guī)定執(zhí)行；法律授權(quán)國務(wù)院制定的，依照國務(wù)院制定的行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。任何機(jī)關(guān)、單位和個(gè)人不得違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，擅自作出稅收開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅和其他同稅收法律、行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定?！边@意味著，全國人大常委會、國務(wù)院以外的機(jī)關(guān)、單位和個(gè)人，不能得到涉及“稅收的開征、停征以及減稅、免稅、補(bǔ)稅、退稅”等方面的授權(quán)，其他稅收管理權(quán)限方面的授權(quán)則不在限制之列，如發(fā)票管理、實(shí)施細(xì)則制定權(quán)等。進(jìn)一步地，關(guān)于稅收的減稅、免稅，并沒有涵蓋對稅率和稅基的制定權(quán)、以及稅目調(diào)整權(quán)等全部稅政調(diào)整權(quán)，因?yàn)楹笳甙嗽龆惙矫妫蚨鴮τ诙惵驶蚨惢闹贫?quán)(尤其是并非全國統(tǒng)一實(shí)行的地方稅)以及其他方面，是否需依照法律或國務(wù)院行政法規(guī)進(jìn)行，或者國務(wù)院是否可以授權(quán)給其他機(jī)關(guān)、單位、個(gè)人，并沒有明確的法律規(guī)定①這種觀點(diǎn)，雖然在常理上說不太可行，但是作為法律，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)謹(jǐn)設(shè)定，不能排除任何一種可能。，存在著法律空白，這給不合理的行政干預(yù)行為提供了可能。再者，稅收的開征、停征等方面向來與稅法制定、頒布、廢止并不是一個(gè)概念，如果非全國統(tǒng)一實(shí)行的地方稅，不屬于稅收基本制度，就不需要由法律來制定，也不需要由全國人大及常委會授權(quán)國務(wù)院來制定行政法規(guī)，國務(wù)院完全可以自行頒布行政法規(guī)，亦可授權(quán)其他機(jī)關(guān)、單位和個(gè)人來制定、頒布相關(guān)部門規(guī)章；還可由地方制定、頒布該稅種的地方性法規(guī)、或進(jìn)行必要的稅率、稅基，稅目調(diào)整等②對于屠宰稅、筵席稅(分別廢止于2006年、2008年)，規(guī)定省級政府可以自行決定征收或停征，由此說明《稅收征管法》(修改于2001年，說明上述兩稅的廢止晚于征管法的修訂)第3條中所界定的“稅收”并非涵蓋全部稅收，也就是說對于屠宰稅、筵席稅的稅權(quán)劃分，并不符合法律規(guī)定。由此筆者可以做合理的推測，中央的這種做法并非有意為之，只是此二稅并不屬于稅收基本制度，而且二稅對中央的宏觀經(jīng)濟(jì)和財(cái)政利益不會構(gòu)成實(shí)質(zhì)性影響，因此也就可以由國務(wù)院自行決定稅權(quán)的劃分，這說明向地方下放稅權(quán)并非沒有空間，而取決于行政利益。。由此可見，在當(dāng)前法律框架下，地方存在著稅收的立法空間。

從法律上看，縱向稅權(quán)配置存在著如下的問題 ：

1.對縱向稅權(quán)的配置缺乏整體思路。我國現(xiàn)行法律法規(guī)對于稅收立法權(quán)沒有明晰、統(tǒng)一的界定。在實(shí)踐過程中，稅收立法權(quán)限在如何在各級立法主體之間分配，也并非全部依據(jù)法律規(guī)定執(zhí)行，而是在一定程度上取決于各立法主體的“議價(jià)能力”。這種現(xiàn)狀為地方擁有稅收立法權(quán)在法律上留下了一定的余地。由于沒有對稅收基本法律的內(nèi)涵做明確規(guī)定，而長期實(shí)行的行政法規(guī)，如房產(chǎn)稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等暫行條例，之所以未上升為法律層次，原因在于一方面，全國人大對于國務(wù)院的授權(quán)立法是在《立法法》實(shí)施之前發(fā)生的，但對于在《立法法》實(shí)施之前的稅法進(jìn)行下放稅權(quán)的安排，是否違反法律規(guī)定？以及由此產(chǎn)生實(shí)踐中的房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)是否違反了“國務(wù)院不能轉(zhuǎn)授權(quán)”規(guī)定的爭議。另一方面，也存在著未將上述稅收視為稅收基本制度的可能。如果是后者，這些暫行條例并不受《立法法》“不得再授權(quán)”的約束，由此將包括“開征、停征以及減稅、免稅、補(bǔ)稅、退稅”在內(nèi)的若干稅種立法權(quán)下放地方，只要符合中央利益，就可以執(zhí)行，但這樣做，不免缺乏規(guī)范性。筆者以為，與其在此費(fèi)盡腦汁鉆法律漏洞，揣摩法律條文，還不如名正言順地賦予地方一定的立法權(quán)，做對“激勵”。

房產(chǎn)稅在上海、重慶兩市進(jìn)行改革試點(diǎn)，通過相關(guān)法律法規(guī)條款的修改，為房產(chǎn)稅改革的法律瓶頸清除障礙，表現(xiàn)為國務(wù)院在《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》第八條中，用“《稅收征收管理法》”替代了之前的“《稅收征收管理暫行條例》”。從此次的稅權(quán)配置內(nèi)容看，地方政府獲得了房地產(chǎn)稅的細(xì)則制定權(quán)、減免稅權(quán)、稅率稅額調(diào)整權(quán)等權(quán)限，對于征收辦法、稅制要素等也完全交由地方，給予了相當(dāng)?shù)母母镒杂啥取５偟膩碚f，目前缺乏從法律角度對地方稅權(quán)配置進(jìn)行整體安排的思路和框架。

進(jìn)一步地，關(guān)于房產(chǎn)稅稅權(quán)下放地方的現(xiàn)實(shí)做法，彰顯和默認(rèn)了房地產(chǎn)稅改革中地方應(yīng)擁有一定的稅權(quán)。由此，在未來房地產(chǎn)稅立法的進(jìn)程中，需要進(jìn)一步明確地方稅權(quán)的配置問題，這對于當(dāng)前現(xiàn)存的縱向稅權(quán)配置提出了挑戰(zhàn)。

2.稅權(quán)高度集權(quán)的做法，不利于形成健康、合理的縱向關(guān)系。首先，由于地方無稅權(quán)，我國的稅制改革完全由中央主導(dǎo)，由此帶來財(cái)力分配的“一邊倒”格局。歷年的稅制改革主要集中在中央財(cái)力方面，而對于地方財(cái)力的考慮或照顧相對缺乏，雖然在單一制國家中可以通過轉(zhuǎn)移支付體系對地方的財(cái)力不足進(jìn)行“兜底”，由此地方財(cái)政是安全的，無風(fēng)險(xiǎn)的，但筆者不認(rèn)為這是一種負(fù)責(zé)的態(tài)度，也是缺乏效率的，因?yàn)檗D(zhuǎn)移支付是來自于全國的財(cái)力，而非本地區(qū)財(cái)力，由非本地財(cái)力來提供本地的公共品，缺乏效率。

其次，中央可以在不受限制的情況下任意對于地方稅進(jìn)行減免。例如暫免征收海洋石油總公司及所屬公司的部分用地的土地使用稅、軍隊(duì)空余房產(chǎn)租賃收入對應(yīng)的營業(yè)稅、房產(chǎn)稅等。一方面體現(xiàn)了中央對稅權(quán)的行使并不規(guī)范，也不嚴(yán)肅；同時(shí)助長了中央財(cái)政的投機(jī)行為。另一方面，也有失公平，破壞了地方預(yù)算執(zhí)行的法律性、有效性。此外，如果算上名為收費(fèi)實(shí)為收稅的一些地方性行為，那么，地方享有的稅收立法權(quán)空間事實(shí)上已存在。

(二)經(jīng)濟(jì)視角的解讀

從稅制要素的配置看，擁有控制稅率和稅基的一級政府，具有相對較高的稅權(quán)。我國分稅制改革，使得中央獲得前所未有的、高度集中的稅權(quán)，控制和掌握對稅率和稅基的決定權(quán)，取消了地方政府的稅權(quán)自由度，地方政府僅擁有有限的稅權(quán)(表1)，在一定范圍內(nèi)的稅率選擇權(quán)限，個(gè)別稅種的實(shí)施細(xì)則制定權(quán)限，相關(guān)稅制的稅收減免權(quán)；等。但是應(yīng)當(dāng)注意到，這些地方稅權(quán)，所能產(chǎn)生的影響力相當(dāng)有限，基本與主體稅種無關(guān)，地方政府無法做出實(shí)質(zhì)性的稅制改革舉措并產(chǎn)生影響，這與OECD國家的現(xiàn)狀差別較大。

表1 2014年中國地方政府稅收自由度

續(xù)表1 2014年中國地方政府稅收自由度

在一定意義上，一級政府的收入格局和收入結(jié)構(gòu)，直接決定著該級政府的支出模式和支出行為。就我國當(dāng)前的地方稅收入格局和結(jié)構(gòu)來說，一方面，貨品勞務(wù)稅為主體的收入結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致稅收規(guī)模主要與經(jīng)濟(jì)規(guī)模大小正相關(guān)，而與經(jīng)濟(jì)體的盈利能力之間缺乏關(guān)聯(lián)性；另一方面，地方稅體系缺失，地方政府僅有有限的稅權(quán)，而這些稅權(quán)無法帶來實(shí)質(zhì)性的財(cái)力，而且分稅制賦予的地方自有稅種，主要是如土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、印花稅等小稅種。由此造成地方政府的行為具有明顯的傾向性，例如熱衷于“土地財(cái)政”、“房地產(chǎn)財(cái)政”等。解決對策在于糾正地方財(cái)政收入格局，尤其是確立和培育地方稅主體稅種，使得地方稅體系逐漸成熟，其中核心在于縱向稅權(quán)配置的合理化。

如果將稅權(quán)視為公共品來對待，按照信息優(yōu)勢理論，將相應(yīng)稅種的稅權(quán)交由相應(yīng)的財(cái)政層級來提供較為合理，更能提高效率。實(shí)行中央統(tǒng)一安排的“一刀切”辦法，往往是缺乏效率的?；旧?，分稅制改革在縱向稅權(quán)上采取 “一刀切”做法，必定無效率。如房地產(chǎn)稅改革，若以全國統(tǒng)一的價(jià)值量作為免稅價(jià)值，對于發(fā)達(dá)地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū)來說，效果必定不同，也就無效率可言。

基于經(jīng)濟(jì)的角度，對于縱向稅權(quán)配置，筆者認(rèn)為 ：

1.無須擔(dān)心下放縱向稅權(quán)會造成稅權(quán)濫用，但應(yīng)遵循適度原則。我國事實(shí)上存在著縱向稅權(quán)的“形式集中而實(shí)質(zhì)分散”現(xiàn)象。如果中央向地方政府賦予一定稅權(quán)，會帶來地方政府的稅權(quán)濫用行為，由此出現(xiàn)“弱中央、強(qiáng)地方”的格局，是普遍存在的一種觀點(diǎn)。OECD國家的具體實(shí)踐昭示，無論是聯(lián)邦制還是單一制，市場經(jīng)濟(jì)成熟的國家均會向次中央政府賦予一定的稅權(quán)，這是共性，僅存在程度上的不同。市場經(jīng)濟(jì)國家實(shí)際上隱含著一個(gè)前提，即這些國家的政府與市場的關(guān)系已經(jīng)達(dá)到規(guī)范化、合理化的程度。在政府與市場關(guān)系清晰的情況下，政府在限定的行為范圍內(nèi)行使有限權(quán)力，中央與地方同樣在“有限政府”、“法治政府”的限定范圍內(nèi)行為，不會出現(xiàn)上述的憂慮。十八屆三中全會的《決定》提出，讓市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。這表明，在全面深化改革的背景下，政府與市場的關(guān)系將更為清晰，政府執(zhí)行著有效政府和有限政府的角色。

地方政府容易出現(xiàn)亂收費(fèi)的使用費(fèi)權(quán)不當(dāng)?shù)男袨椋蛟谟诋?dāng)前沒有形成合理的縱向稅權(quán)配置架構(gòu)而地方政府恰好存在對稅權(quán)的合理訴求。如果在賦予一定稅權(quán)的同時(shí)，并給予必要的監(jiān)督控制，不會出現(xiàn)立法效率低下的情況。進(jìn)一步地，若將視角放在操作層面，即由哪級政府享有一定的稅權(quán)，由于省級政府更具有明確的績效目標(biāo)、較強(qiáng)的約束機(jī)制，因此下放給省級政府在當(dāng)前更具有可行性。

2.適當(dāng)下放縱向稅權(quán)是對分稅制改革的有益補(bǔ)充。認(rèn)識分稅制改革的縱向稅權(quán)配置，需要結(jié)合分稅制的改革背景分析。在20世紀(jì)80年代的財(cái)政包干制時(shí)，地方政府通過濫用稅權(quán)、藏富于民等做法，與中央政府進(jìn)行著稅源競爭，使得當(dāng)前的“兩個(gè)比重”嚴(yán)重偏低，正是在這樣的背景下，中央通過上收所有的稅權(quán)，并進(jìn)行國地稅分設(shè)等，進(jìn)行著集權(quán)型的分稅制改革，由此大幅提高了中央的財(cái)政地位，可以說當(dāng)時(shí)在財(cái)政收入“一翼”實(shí)行著過度集權(quán)型的改革。而且2002年的所得稅分享改革、當(dāng)前的營改增改革均使中央進(jìn)一步集中財(cái)權(quán)、財(cái)力。由此，當(dāng)前理論界和實(shí)踐界已普遍認(rèn)為應(yīng)進(jìn)行縱向稅權(quán)的相對集權(quán)和適度分權(quán)的結(jié)合。應(yīng)當(dāng)改變當(dāng)前地方名義上不具備“稅權(quán)”，而實(shí)際上濫用“費(fèi)權(quán)”的情況，適當(dāng)賦予地方一定的稅權(quán)，合理控制費(fèi)權(quán)，同時(shí)輔以科學(xué)的監(jiān)管模式，增加地方政府財(cái)力的同時(shí)，提升地方政府資金的使用效率。

二、縱向稅權(quán)配置的改革建議

我國的稅權(quán)在法律法規(guī)上目前并沒有統(tǒng)一、明確的界定，地方已然擁有一定的稅收立法權(quán)，只是這種稅權(quán)受制于中央利益格局；如果再考慮收費(fèi)權(quán)，則地方已具有實(shí)質(zhì)性的稅收立法權(quán)。但即使給予地方適當(dāng)?shù)亩悪?quán)，保持中央的絕對地位是前提條件。因此，在借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國國情的同時(shí)，確立合理、穩(wěn)定的稅權(quán)劃分規(guī)則 ：以中央集權(quán)為主，以地方適度分權(quán)為輔。

(一)修改或創(chuàng)設(shè)稅收法律，加快稅收立法

建議修改《稅收征管法》，保障地方政府享有獨(dú)立、完善的稅收立法權(quán)，明確地方享有哪些稅種的開征、停征、減征、免征等權(quán)力。建立并完善稅收立法協(xié)商制度，中央在行使稅收立法權(quán)的同時(shí)，將地方政府的意愿和利益納入考慮范圍，尊重地方的利益和自主選擇的權(quán)利。

盡快制定符合中國國情的《稅收基本法》和《地方稅法》。其中，《稅收基本法》是稅收相關(guān)法律體系中具有最高效力的法律文件，是用以規(guī)范國家稅收法律關(guān)系的基礎(chǔ)。明確、合理地劃分各個(gè)稅種開征、調(diào)整和廢止等方面的權(quán)限，賦予省級政府適當(dāng)?shù)亩愓芾頇?quán)限。

《地方稅法》在《稅收基本法》和《稅收征管法》的基礎(chǔ)之上，是地方稅收法律體系的總法?！兜胤蕉惙ā吠ㄟ^法律的形式，就地方政府在稅收方面應(yīng)有的權(quán)限進(jìn)行固定和規(guī)范，合理劃清權(quán)責(zé)，保障地方政府利益，維護(hù)稅收的連續(xù)和穩(wěn)定性。具體來講，地方政府應(yīng)有的權(quán)限不僅包括對地方稅進(jìn)行立法、解釋、征收、管理、減免、調(diào)整等內(nèi)容；還包括相應(yīng)的司法監(jiān)督、稅務(wù)稽查等。

(二)明確劃分中央與省級政府的稅權(quán)具體事項(xiàng)

對于縱向稅權(quán)配置問題的討論，是置于分稅制框架關(guān)于中央與地方稅體系框架下進(jìn)行討論的。由于當(dāng)前實(shí)行營改增改革，未來的財(cái)稅體制改革，如何進(jìn)行，目前實(shí)踐界和學(xué)術(shù)界未能有統(tǒng)一的答案。由于篇幅有限，筆者不對這個(gè)問題進(jìn)行探討，這里的研究主要是針對當(dāng)前現(xiàn)存的縱向分稅框架。

中央與省級政府之間具體的稅權(quán)劃分事項(xiàng)可確定如下 ：

1.對于增值稅、營業(yè)稅、消費(fèi)稅、關(guān)稅、個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅、城市維護(hù)建設(shè)稅等全國范圍內(nèi)統(tǒng)一開征、稅基流動性高，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和宏觀經(jīng)濟(jì)走勢影響較大的稅種，應(yīng)由中央統(tǒng)一立法和解釋，稅收立法權(quán)集中在中央。這種稅權(quán)集中的原則，與我國現(xiàn)處于體制轉(zhuǎn)軌期中央宏觀調(diào)控能力的需要相適應(yīng)。

從長期看，可實(shí)行企業(yè)所得稅等稅種的稅基共享，地方自行選擇稅率征收，但地方稅率選擇應(yīng)在中央規(guī)定的范圍內(nèi)，體現(xiàn)一定的集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的原則。

2.全國統(tǒng)一開征且區(qū)域性較為明顯的地方稅，如資源稅、房地產(chǎn)稅，中央負(fù)責(zé)制定基本的稅收法規(guī)，但賦予省級一定的稅政調(diào)整權(quán)，如稅目稅率的調(diào)整權(quán)，此外，由省級自行決定這些稅種的減免事項(xiàng)以及征管權(quán)限。

3.零星分布、征收成本較高且具有較強(qiáng)地方特色的稅種，如煙葉稅，賦予省級完全的稅權(quán)，如稅收立法權(quán)、征管權(quán)。由省級結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，以及經(jīng)濟(jì)資源優(yōu)勢和稅源情況等方面自主決定開征，但中央保留對地方適度的控制權(quán)。

三、縱向稅權(quán)配置可能結(jié)果的分析

在當(dāng)前稅權(quán)集權(quán)配置的情況下，進(jìn)行上述縱向稅權(quán)配置的結(jié)果，必然是增加了省級政府的稅政管理權(quán)限。下面對縱向稅權(quán)配置的可能后果進(jìn)行評估，以此消除對縱向稅權(quán)改革的一些疑慮，并產(chǎn)生良好的后果。

(一)實(shí)行中央“概況式”、地方“列舉式”做法，符合單一制國家的國情

國外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，單一制國家的國情不代表地方不能有稅權(quán)。中央“概況式”，地方“列舉式”的縱向稅權(quán)配置方案，更加符合單一制國家的國情。地方享有的權(quán)力通過中央決策表達(dá)全國人民的意志，而不僅僅由本轄區(qū)人民賦予。 以未禁止地方行使但又未明確授予地方行使的稅權(quán)歸中央所有，作為中央與地方的分權(quán)原則。與此同時(shí)，由于中央對地方稅權(quán)采取的是地方“列舉法”，中央對地方具有一定的制約和監(jiān)督權(quán)，地方對稅權(quán)并不具有完全的自主性，因此對地方獲得稅權(quán)后會泛濫使用的擔(dān)心是不必要的。盡管美國的地方政府擁有高度自治權(quán)，但在稅權(quán)上仍然存在著“雙重制約”，即州政府對下面的地方政府在稅收權(quán)限上存在制約，而聯(lián)邦政府同時(shí)對州政府和地方政府在稅收權(quán)限上存在制約。聯(lián)邦法院認(rèn)定地方政府出現(xiàn)不適當(dāng)課征時(shí)，有權(quán)做出停征的判定。

(二)稅權(quán)的縱向配置改革，不會影響中央財(cái)政的宏觀調(diào)控能力

從上述縱向稅權(quán)配置的結(jié)果看，增值稅、營業(yè)稅、消費(fèi)稅、關(guān)稅、個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅、城市維護(hù)建設(shè)稅等稅種的稅權(quán)集中在中央。若以當(dāng)前的稅收收入狀況為基礎(chǔ)進(jìn)行分析，上述各稅2013年的稅收總額達(dá)到96 225.26億元，占全國稅收的比重高達(dá)86.7%。由此縱向稅權(quán)配置的改革并不會影響中央財(cái)政的宏觀調(diào)控能力。

此外，這里討論的僅是中央集權(quán)的稅種，對于省級具有一定稅政管理權(quán)限的稅種，省級政府也并非具有完全的稅權(quán)，僅是稅種的部分權(quán)限下放而已，由此中央集權(quán)所控制的稅收規(guī)模，要高于上述比例，因此稅權(quán)的下放更不會影響中央的宏觀調(diào)控能力。即使考慮未來稅制改革中房地產(chǎn)稅等稅種的增收效應(yīng)，也不會影響中央財(cái)政的宏觀調(diào)控。

(三)縱向稅權(quán)配置給地方帶來的財(cái)權(quán)財(cái)力，可使地方稅體系更加穩(wěn)健，符合建立現(xiàn)代財(cái)政制度的要求，有利于發(fā)揮兩個(gè)“積極性”

毋庸置疑，穩(wěn)健的地方稅體系，對于化解地方財(cái)政平衡困難，尤其是基層財(cái)政困難，控制地方債規(guī)模，具有重要的作用。一定程度上，地方財(cái)政的穩(wěn)健性不僅體現(xiàn)在地方具有充分的財(cái)力，更在于地方政府擁有足夠的稅權(quán)，在于能獲得實(shí)質(zhì)性財(cái)力的稅權(quán)，如房地產(chǎn)稅。

地方通過上述的稅權(quán)配置而擁有一定的稅政管理權(quán)限，所關(guān)心的必然是財(cái)權(quán)給地方增加的可支配財(cái)力。筆者根據(jù)2011年全國城鎮(zhèn)人均住房面積，城鎮(zhèn)總?cè)丝冢约俺擎?zhèn)房屋均價(jià)等數(shù)值，計(jì)算得出2011年末全國城鎮(zhèn)住宅總價(jià)為112萬億左右，在此基礎(chǔ)上計(jì)算得出的房產(chǎn)稅收入。考慮一定的免稅政策，假定城鎮(zhèn)住宅總價(jià)的1/2作為房地產(chǎn)稅的課稅范圍，稅率按1%計(jì)算，房地產(chǎn)稅的規(guī)模將達(dá)到5 600億元。房地產(chǎn)稅將僅次于營業(yè)稅、增值稅和企業(yè)所得稅，成為地方稅收收入中的第四大地方稅種。若房地產(chǎn)稅的課稅范圍進(jìn)一步擴(kuò)大至城鎮(zhèn)住宅總價(jià)的2/3，稅率維持1%不變，房地產(chǎn)稅的規(guī)模將達(dá)到7 467億元。由此，基于房地產(chǎn)稅稅源的穩(wěn)定性、稅基分布均衡等優(yōu)勢，房地產(chǎn)稅在未來有很大的潛力成為地方稅體系中的主體稅種。

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【責(zé)任編輯 侯翠環(huán)】

Reform Proposals and Evaluations of the Distribution of Vertical Tax Power: A Reflection on Current Situation

MA Hai-tao, LI Sheng

(School of Finance, Central Uiversity of Finance and Econonomics, Beijing 100081, China)

From the view of law and economy, we analyze the current distribution of vertical tax in our country. It is considered that the distribution of the centralization of power is lack of the whole idea, and it is not conducive to the formation of a reasonable vertical relationship. Moderate decentralization is feasible from both legal and economic view. This paper discusses how to carry out the distribution of vertical tax in the future, and considers it is necessary to establish reasonable and stable tax power division rules, modify or create relevant laws and speed up the legislation, and clearly define the central and provincial government's tax power. At the same time, the paper makes a reasonable assessment of the reform of the distribution of the vertical tax right.

vertical tax; current situation; reform

2015-08-20

馬海濤(1966—)，男，山東威海人，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院教授，博士研究生導(dǎo)師，主要研究方向 ：財(cái)稅理論與政策。

F810

A

1005-6378(2015)06-0019-08

10.3969/j.issn.1005-6378.2015.06.003