張亞莉

（懷化市鶴城區(qū)水利局 懷化市 418000）

近期，筆者和鶴城區(qū)水利局幾名干部職工對(duì)鶴城區(qū)農(nóng)村小型農(nóng)田水利設(shè)施現(xiàn)狀進(jìn)行了一次調(diào)研。此次調(diào)研采取到鄉(xiāng)鎮(zhèn)召開座談會(huì)、深入水庫(kù)、山塘調(diào)查、隨機(jī)走訪農(nóng)民、收集表格資料等方式，較全面地掌握了當(dāng)前鶴城區(qū)農(nóng)村水利在建管、政策、投入及改革等方面存在的問題及原因，探討了鶴城區(qū)農(nóng)村水利設(shè)施如何走出困境的一些對(duì)策。

1 鶴城區(qū)水利水電設(shè)施基本情況

轄區(qū)共有各類水利水電工程2 803 處。其中蓄水工程：中型水庫(kù)1 座，?。á瘢┬退畮?kù)（電站）17 座，?。á颍┬退畮?kù)25 座，山平塘1 487 口，有效庫(kù)容6 428 萬(wàn)m3；引水工程：河、溪堰壩45 處，井泉洞245處，年引水量476 萬(wàn)m3；提水工程：中型水輪泵2 處，水輪泵13 臺(tái)，電排電灌140 處，年提水量1 840萬(wàn)m3。全區(qū)水庫(kù)工程及較大的電灌、水輪泵站干支渠170 條1 184 km；渡槽45 座3.39 km；倒虹吸管21 處4.12 km，總蓄引提水總量9 765 萬(wàn)m3。規(guī)劃設(shè)計(jì)總灌溉稻田面積0.63 萬(wàn)hm2（9.45 萬(wàn)畝），旱地0.03 萬(wàn)hm2（0.4 萬(wàn)畝），實(shí)際灌溉稻田0.19 萬(wàn)hm2（2.79 萬(wàn)畝）。

近年來，鶴城區(qū)共爭(zhēng)取資金約1.5 億元投入水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，17 座?。á瘢┬退畮?kù)已全部治理完成，?。á颍┬退畮?kù)已治理了21 座。完成渠系襯砌68.42 km，山塘維修加固60 余口，新建改造堰壩40 余座，改造泵站32 座，新建高效節(jié)水灌溉面積0.01 萬(wàn)hm2（0.2 萬(wàn)畝），新增供水能力310 萬(wàn)m3，新增和恢復(fù)灌溉面積0.05 萬(wàn)hm2（0.78 萬(wàn)畝），改善灌溉面積0.15萬(wàn)hm2（2.24 萬(wàn)畝）。建成集中供水工程44 處、分散工程3 處，解決了2.67 萬(wàn)農(nóng)村人口飲水安全問題。

2 鶴城區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施存在的主要問題

雖然鶴城區(qū)的水利事業(yè)取得了一定發(fā)展，但隨著全區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)加快發(fā)展，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不斷深入，現(xiàn)有的水利基礎(chǔ)設(shè)施已不能滿足當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的需要，水利建設(shè)滯后的問題日漸凸顯，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）一些早期水利工程等級(jí)低、效益差，服務(wù)功能嚴(yán)重退化。有的水庫(kù)、抗旱排澇泵站、渠系90%以上修建于20 世紀(jì)50～70年代，屬典型的“邊勘測(cè)、邊設(shè)計(jì)、邊施工”工程，受當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等諸多因素的制約，工程設(shè)計(jì)、建設(shè)等級(jí)普遍偏低，設(shè)施配套不全，工程建設(shè)質(zhì)量不高，有些山塘、水庫(kù)大壩為土壩，有些水庫(kù)無配套渠道或配套渠道長(zhǎng)度、斷面未達(dá)到設(shè)計(jì)要求，有些渠道未采取防滲措施，或灌溉機(jī)埠裝機(jī)不夠。如：鶴城區(qū)各水利設(shè)施原設(shè)計(jì)渠道1 356.4 km，實(shí)際只有1 103 km，已作防滲處理的僅175.4 km；原設(shè)計(jì)渠系建筑物共99 處，實(shí)際只建有85 處，揚(yáng)水泵站原設(shè)計(jì)裝機(jī)7 720 kW，實(shí)際裝機(jī)只有4 140 kW。全區(qū)44 座水庫(kù)中，明顯帶病運(yùn)行的有17 座,占水庫(kù)總數(shù)的38%，均為有灌溉任務(wù)的水庫(kù)，17 座水庫(kù)總灌溉面積由原來的0.05 萬(wàn)hm2（0.7 萬(wàn)畝）縮減至現(xiàn)在的0.02 萬(wàn)hm2（0.34 萬(wàn)畝），僅占原設(shè)計(jì)灌溉面積的49%。山塘帶病運(yùn)行及淤積嚴(yán)重的有1 150 口，占山塘總數(shù)的77%，其蓄水能力嚴(yán)重削減，灌溉能力僅相當(dāng)于原來的55%；區(qū)內(nèi)437 座提水泵站能正常發(fā)揮效益的僅100 多處，86 處引水工程灌溉面積由原來的0.08 萬(wàn)hm2（1.2 萬(wàn)畝）縮減至0.05 萬(wàn)hm2（0.7 萬(wàn)畝），灌溉能力僅相當(dāng)于原來的58%；部分溝渠倒塌、淤塞、漏水現(xiàn)象嚴(yán)重，灌溉效益逐年下降。一系列的問題，致使這些水利設(shè)施抵御自然災(zāi)害能力較差，供水保障率低，灌溉、排澇水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到旱澇保收的要求。

（2）管理體制不健全，工程管理維護(hù)不到位。工程由國(guó)家投資修建后，所有水利工程不可能由水利部門全部包管下來，按照屬地管理原則，小型水利工程移交村級(jí)組織管理。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制前，工程運(yùn)行較為正常。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)民種的是“責(zé)任田、責(zé)任地”，用的仍是“大鍋水、福利水”，對(duì)水利工程只注重享受的權(quán)利，而忽略了履行養(yǎng)護(hù)的義務(wù)，只用不管的現(xiàn)象普遍存在。鶴城區(qū)只有少數(shù)工程設(shè)有水庫(kù)管理所，由專職人員進(jìn)行管理，其余大部分工程均由鄉(xiāng)、村兩級(jí)自行管理。村級(jí)組織雖為管理者，由于財(cái)力有限，管理地位虛置，工程損壞后根本無力進(jìn)行維護(hù)，無力行使所有者權(quán)益，名義上為集體所有的小型水利工程，實(shí)際上幾乎處于無人管理狀態(tài)，許多小型水利工程任其自生自滅，重建設(shè)、輕管理，建、管嚴(yán)重脫節(jié)，導(dǎo)致水利工程常年失修，普遍老化，灌溉效益下降。

（3）地方財(cái)政困難，農(nóng)民收入少，致使資金配套、投入不足。由于區(qū)財(cái)政困難，多年來投入水利建設(shè)資金較少，很多水利工程上級(jí)要求配套的資金不僅無法匹配，而且就連基本的前期工作費(fèi)用都嚴(yán)重不足。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制前，小型水利工程建設(shè)與維護(hù)除靠少量的財(cái)政資金補(bǔ)助外，主要靠受益區(qū)農(nóng)民投工投勞修建。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，雖然調(diào)動(dòng)了農(nóng)民群眾生產(chǎn)的積極性，但國(guó)家取消了“兩工”，小型水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的投資、投勞原則上按“一事一議”的村民自治形式解決。由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，群眾經(jīng)濟(jì)困難，再加上受過去“大鍋水、福利水”的影響，分散經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)土地面積小，他們?yōu)榱烁髯缘慕?jīng)濟(jì)利益，“一事一議”很難形成，即便能形成統(tǒng)一意見，但范圍小，投入資金少，很難形成工程建設(shè)規(guī)模。特別是一些跨村、組的水利工程，有事不議或議而不決的現(xiàn)象普遍存在，群眾投工投勞積極性不高，造成新建水利工程項(xiàng)目資金投入不足，工程建設(shè)規(guī)模受限，建設(shè)進(jìn)度緩慢。

3 加強(qiáng)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的對(duì)策與建議

（1）高度重視，明確建管責(zé)任，加強(qiáng)監(jiān)督引導(dǎo)。地方政府要充分認(rèn)識(shí)水利基礎(chǔ)設(shè)施在農(nóng)業(yè)發(fā)展中的重要地位，出臺(tái)的政策措施應(yīng)與當(dāng)前水利建設(shè)發(fā)展步伐相一致，加強(qiáng)水利設(shè)施改革。對(duì)于小型農(nóng)田水利設(shè)施建管工作，逐級(jí)簽訂責(zé)任狀，形成一級(jí)對(duì)一級(jí)負(fù)責(zé)的責(zé)任體系。同時(shí)，地方政府要凸顯監(jiān)督職能的必要性和重要性，通過不同途徑，利用各種方式和手段，逐步構(gòu)建起多角度、多層次、全方位系統(tǒng)的監(jiān)督體系，制訂嚴(yán)密的規(guī)章制度，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、管護(hù)、資金的有效監(jiān)督，促進(jìn)農(nóng)田水利設(shè)施運(yùn)行效率的提高。

（2）建立多元化多層次的投入機(jī)制。要抓住國(guó)家加大對(duì)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的機(jī)遇，積極做好水利項(xiàng)目的規(guī)劃、可研、初設(shè)等項(xiàng)目前期工作。區(qū)政府要注重項(xiàng)目前期工作費(fèi)用的投入，加大項(xiàng)目資金爭(zhēng)取力度，不能因前期工作費(fèi)用問題影響國(guó)家水利建設(shè)資金的爭(zhēng)??；要從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、鞏固糧食安全和維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的高度出發(fā)，將小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)納入?yún)^(qū)級(jí)公共財(cái)政支持的范疇，設(shè)立水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)補(bǔ)助資金，且該基金要隨著財(cái)政收入的增長(zhǎng)而逐年遞增；要推進(jìn)民建、民投、民管、民用的水利建管機(jī)制，鼓勵(lì)民間資金投入，建立起農(nóng)民為投入主體、地方政府負(fù)總責(zé)、中央財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)助和社會(huì)力量積極參與的小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)投入機(jī)制，發(fā)揮農(nóng)民在農(nóng)田水利基本建設(shè)中的主體地位和作用，逐步解決水利建設(shè)資金不足的問題。

（3）抓好農(nóng)村“一事一議”制度?！耙皇乱蛔h”是稅費(fèi)改革后農(nóng)村開展公益性事業(yè)建設(shè)的一項(xiàng)重要措施。但從實(shí)施的情況來看，“一事一議”操作難度大，常常是有項(xiàng)目帶動(dòng)或財(cái)政補(bǔ)助的事項(xiàng)一般能議成，而絕大部分項(xiàng)目因缺乏引導(dǎo)資金，事難議、議難成。主要原因是：“一事一議”缺乏規(guī)范的操作程序和強(qiáng)制執(zhí)行力，群眾缺乏參與意識(shí)和決策能力，有的所議事項(xiàng)超出農(nóng)民的承受范圍。因此，結(jié)合鶴城區(qū)實(shí)際，要進(jìn)一步完善農(nóng)村“一事一議”籌資籌勞的議事程序、議事范圍、審批程序，重點(diǎn)抓好“一事一議”的三個(gè)環(huán)節(jié)：一是所“議”之事確實(shí)要符合大多數(shù)村民的意愿；二是要充分發(fā)揚(yáng)民主，不搞形式；三是所“議”之事其實(shí)施過程和結(jié)果要接受村民監(jiān)督，不能借“一事一議”之名搞亂收費(fèi)、亂攤派、亂籌資。

（4）加強(qiáng)水利工程建設(shè)管理。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門要牢固樹立“三分建七分管”的思想，注重農(nóng)田水利工程的管理，適時(shí)做好工程的維修養(yǎng)護(hù)，盡可能發(fā)揮水利工程最大效益，服務(wù)群眾生產(chǎn)生活；要加大水利法規(guī)和相關(guān)政策的宣傳力度，教育引導(dǎo)群眾積極參與農(nóng)田水利基本建設(shè)，并珍惜和愛護(hù)各類水利工程，切實(shí)做到開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)與管理協(xié)調(diào)發(fā)展；改變農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)灌溉的“滿灌”方式，逐步實(shí)施和發(fā)展農(nóng)村節(jié)水灌溉工程，節(jié)約用水，提高水資源的利用效率，充分發(fā)揮水利工程和有限水資源的作用；制定和完善農(nóng)灌水費(fèi)征收措施，能夠征收的農(nóng)灌水費(fèi)必須足額征收，確保小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施有人管理、有資金養(yǎng)護(hù)，效益充分發(fā)揮，逐步實(shí)現(xiàn)“以水養(yǎng)水”，逐步使水利工程建設(shè)與管理步入良性循環(huán)的軌道。

（5）大力發(fā)展民營(yíng)小型水利工程。借鑒一些地方的成功經(jīng)驗(yàn)，按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)建設(shè)、誰(shuí)管理、誰(shuí)受益”的建管原則，根據(jù)不同地區(qū)和不同條件，通過拍賣、租賃、承包等多種形式，明確小型水利工程所有權(quán)，開發(fā)建設(shè)權(quán)，搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)，廣泛吸納社會(huì)資金投入小型農(nóng)田水利工程建設(shè)與管理，使小型水利工程走上責(zé)權(quán)明確、管理規(guī)范、良性運(yùn)營(yíng)的軌道，逐步將農(nóng)村水利建設(shè)引入市場(chǎng)建管機(jī)制，發(fā)展和壯大民營(yíng)水利，發(fā)揮群眾自建、自管、自營(yíng)、自用的優(yōu)勢(shì)作用，減輕社會(huì)公共財(cái)政對(duì)小型農(nóng)田水利支付的壓力。