王淑敏，翟雨萌

(大連海事大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 大連 116026)

一、“一帶一路”戰(zhàn)略下中蒙俄過境通關(guān)便利化的重要性

“一帶一路”戰(zhàn)略輻射廣闊的歐亞大陸，旨在促進歐亞大陸各國開展更大范圍的深入合作，促進各國經(jīng)濟要素自由流動以及資源高效配置。2014年9月11日，習(xí)近平主席在出席中俄蒙三國元首會晤時強調(diào)，中方提出共建絲綢之路經(jīng)濟帶倡議，獲得俄方和蒙方積極響應(yīng)?？梢园呀z綢之路經(jīng)濟帶同俄羅斯跨歐亞大鐵路、蒙古國草原之路倡議進行對接，打造中蒙俄經(jīng)濟走廊。中蒙俄經(jīng)濟走廊有兩條重要路線:一條直通京津冀與呼和浩特，再到蒙古和俄羅斯;另一條從大連鐵路始發(fā)，經(jīng)沈陽、長春、哈爾濱等城市到達內(nèi)蒙古滿洲里再到俄羅斯的赤塔。“沈滿歐”“津滿歐”“蘇滿歐”“粵滿歐”等“中俄歐”國際貨物運輸線路現(xiàn)已開通并投入運營。以遼、吉、黑三省建立起的經(jīng)濟走廊，向東到達海參崴出?？?，向西到達俄羅斯赤塔連接亞歐大陸橋，同時，將遼寧沈大經(jīng)濟帶、林長吉圖先導(dǎo)區(qū)和黑龍江哈大齊工業(yè)區(qū)連接起來，形成東北地區(qū)具有強大實力的經(jīng)濟區(qū)域，輻射至華北京津冀地區(qū)，帶動和實現(xiàn)東北、華北地區(qū)的協(xié)同發(fā)展［1］。近年來區(qū)域性貿(mào)易協(xié)定的訂立，特別是各關(guān)稅同盟的建立，促使了各國政府協(xié)調(diào)其邊境措施以促進區(qū)域經(jīng)濟一體化，增強區(qū)域競爭力。過境運輸系統(tǒng)的建設(shè)已經(jīng)引起了社會與公眾的關(guān)注，因為其需要政府的積極參與并且連接內(nèi)陸國與運輸國，如果能夠?qū)崿F(xiàn)過境運輸?shù)谋憷?，通過協(xié)調(diào)海關(guān)的邊境措施，區(qū)域貿(mào)易也會得到促進。在此大背景下，促進中蒙俄經(jīng)濟走廊的通關(guān)便利化更具有重要意義。

1.過境通關(guān)便利化有利于中俄貿(mào)易的發(fā)展

俄羅斯擁有豐富的自然資源，石油、天然氣蘊藏量豐富，由于其橫跨歐亞大陸的天然的優(yōu)勢地位以及港口優(yōu)勢，在“一帶一路”戰(zhàn)略下將發(fā)揮重要的作用。中俄雙邊貿(mào)易額在2014年已達到953億美元，中俄邊境貿(mào)易近年來也在不斷發(fā)展。駐俄羅斯聯(lián)邦經(jīng)商參處數(shù)據(jù)顯示，2012年，中俄邊境貿(mào)易額為103. 7 億美元，同比增長10. 8%。2013年1—3月，中俄邊境貿(mào)易額為21 億美元，2014年1—10月，中俄邊境貿(mào)易額為92.5 億美元，同比增長5.3%，其中對俄出口45 億美元，同比增長10.6%，自俄進口47.5 億美元，同比增長0.7%［2－3］。中俄邊境貿(mào)易的發(fā)展使過境貨物通關(guān)便利化問題受到關(guān)注。隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的實施，實現(xiàn)過境貨物的通關(guān)便利化將使兩國邊境貿(mào)易的合作進一步加強。這也與俄羅斯在2014年3月提出的“跨歐亞發(fā)展帶”構(gòu)想不謀而合。

2.過境通關(guān)便利化有利于中蒙貿(mào)易的發(fā)展

蒙古國是我國重要的鄰國之一，與內(nèi)蒙古自治區(qū)接壤，礦產(chǎn)資源的出口在蒙古貿(mào)易體系中占據(jù)重要地位。近年來兩國經(jīng)貿(mào)關(guān)系整體呈現(xiàn)穩(wěn)定健康的發(fā)展態(tài)勢，2012年中蒙貿(mào)易額達到64.3 億美元，2003—2012 十年間貿(mào)易總額平均增長率高達40%，中國是蒙古國名副其實的最大貿(mào)易伙伴［4］。蒙古國已經(jīng)成為中國對外直接投資的重要目的地，而中國已成為蒙古國第一大貿(mào)易伙伴和第一大投資國［5］。蒙古國作為內(nèi)陸國家，其豐富的礦產(chǎn)資源出口需要借道第三國進行過境運輸，比如借道中國從天津港直接出口［6］，因此對過境運輸?shù)男枨筝^大，過境貨物能否實現(xiàn)通關(guān)便利化對蒙古來說具有重要意義。

3.過境通關(guān)便利化對“一帶一路”戰(zhàn)略下中蒙俄經(jīng)濟的促進

中國、蒙古國、俄羅斯作為歐亞大陸上疆域廣闊的三個國家，長期保持著友好合作的關(guān)系，為建立中蒙俄經(jīng)濟走廊奠定了基礎(chǔ)。2015年1—5月，滿洲里海關(guān)在滿洲里鐵路口岸監(jiān)管進出境班列合計152 列，共13 187 個標(biāo)準集裝箱。其中出境122 列、10 520 個標(biāo)箱、貨值30.26 億元人民幣;進境30 列、2667 個標(biāo)箱。早在2009年12月舉行的“中蒙俄陸橋經(jīng)濟論壇”上，三國就提出要簡化通關(guān)手續(xù)，提高通關(guān)效率，推動國際貿(mào)易的便利化。習(xí)近平主席在2014年9月舉行的上合組織杜尚別峰會期間提出建立中蒙俄經(jīng)濟走廊，通過交通、貨物運輸?shù)壬钊牒献?，打通三國?jīng)濟合作的走廊建設(shè)。中蒙俄經(jīng)濟走廊戰(zhàn)略順利實施的前提之一是暢通三國貿(mào)易往來渠道，實施過境貨物通關(guān)便利化具有重要意義。實現(xiàn)中蒙俄經(jīng)濟走廊過境貨物通關(guān)便利化，不僅符合“一帶一路”戰(zhàn)略的宗旨與原則，同時將會促進“一帶一路”戰(zhàn)略的進一步實施。在“一帶一路”大背景下，探討中蒙俄三國過境貨物通關(guān)便利化更具有時代意義。

二、“一帶一路”戰(zhàn)略下中蒙俄經(jīng)濟走廊通關(guān)面臨的挑戰(zhàn)

1.國際公約對過境貨物通關(guān)規(guī)定的差異

“一帶一路”戰(zhàn)略的提出和對這一戰(zhàn)略的實施，將給中蒙俄經(jīng)濟貿(mào)易帶來前所未有的發(fā)展空間，過境貨物通關(guān)業(yè)務(wù)日趨繁忙，遵守國際公約是當(dāng)前三國應(yīng)研究和解決的問題。當(dāng)前，《自由過境公約和規(guī)約》、《聯(lián)合國海洋法公約》(UNCLOS)、《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》(GATT)以及《關(guān)于貨物實行國際轉(zhuǎn)運或過境運輸?shù)暮ｊP(guān)公約》(ITI)秉持的是過境國海關(guān)有義務(wù)保障來自或前往其他締約國的過境貨物的自由通關(guān)這一核心理念?！蹲杂蛇^境公約和規(guī)約》與UNCLOS 為規(guī)制海關(guān)監(jiān)管權(quán)，保障過境便利與自由奠定了基礎(chǔ)。GATT、ITI 公約則在前兩者的基礎(chǔ)上，繼承并且進行了發(fā)展?！斗醇倜百Q(mào)易協(xié)定》(ACTA)則與上述四大公約不同，規(guī)定過境國對過境貨物可以實行監(jiān)管，使過境貨物的通關(guān)便利化面臨一定的困難。ACTA 幾乎囊括了所有知識產(chǎn)權(quán)強國，而我國的知識產(chǎn)權(quán)問題一直是被重點關(guān)注的對象。我國雖然沒有加入該公約，但是對中蒙俄經(jīng)濟走廊的建設(shè)以及“一帶一路”戰(zhàn)略的影響不可小覷。有學(xué)者指出，“ACTA立即產(chǎn)生的一個效果就是，它將多數(shù)發(fā)展中國家排除在國際決策之外，成為規(guī)避世界知識產(chǎn)權(quán)組織(WIPO)與WTO 相關(guān)程序的手段”［7］。值得重視的是，ACTA 為部分國家提供了限制過境貨物自由通關(guān)的法律依據(jù)，而其他多數(shù)國家如中蒙俄三國，作為歐亞大陸三個重要的國家，遵循的是GATT 過境自由原則。在“一帶一路”戰(zhàn)略下，ACTA 協(xié)定加大了包括中蒙俄三國過境貨物被扣押的風(fēng)險，隨著“一帶一路”戰(zhàn)略下中蒙俄經(jīng)濟走廊的建設(shè)，國際公約規(guī)定的沖突對三國經(jīng)貿(mào)合作將產(chǎn)生一定的影響，引發(fā)經(jīng)濟貿(mào)易秩序的混亂。

2.中蒙俄三國海關(guān)與過境運輸?shù)闹萍s

在“一帶一路”戰(zhàn)略下，中蒙俄三國的海關(guān)合作是長期的、富有建設(shè)性的任務(wù)。在合作中，需共同研究和面對亞太經(jīng)濟合作組織(APEC)確定的過境運輸可能面臨的十個障礙，其中七個都與海關(guān)通關(guān)有關(guān)。這七個障礙是:不同的海關(guān)文件標(biāo)準;缺乏足夠的IT 基礎(chǔ)設(shè)施和可操作的數(shù)據(jù)共享系統(tǒng);需要多個財務(wù)擔(dān)保;任意行政性收費;工作時間不足;與國家授權(quán)的經(jīng)濟經(jīng)營者(AEO)計劃不符;篩查的延誤。中亞海關(guān)合作也存在眾多問題，比如:海關(guān)監(jiān)管手續(xù)包括印章和標(biāo)志缺乏相互承認和認可;轉(zhuǎn)關(guān)運輸貨物缺乏銀行部門有效的擔(dān)保和保障鏈條;發(fā)展轉(zhuǎn)關(guān)關(guān)系方面缺乏相關(guān)部門的參與等［6］。過境貨物海關(guān)通關(guān)手續(xù)煩瑣、效率低下，對過境貨物順利通關(guān)造成了障礙，是中蒙俄三國目前需要考慮的重要問題之一。

中蒙俄三國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是否配套也對過境通關(guān)能否實現(xiàn)便利化具有重要影響。過境貨物從歐亞中部向東經(jīng)過中國西部通向東亞，向西經(jīng)過蒙古、俄羅斯通向歐洲。中蒙俄經(jīng)濟走廊承擔(dān)連接歐亞各國的重任，促進“一帶一路”戰(zhàn)略的實施。然而中蒙俄三國過境運輸?shù)幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在差異，現(xiàn)有的以鐵路為主的歐亞運輸面臨一系列問題。例如:鐵路基礎(chǔ)設(shè)施落后，線路軌距不統(tǒng)一;口岸配套設(shè)施和換裝能力不足，過境運輸時間長;往返貨流不均衡，運輸成本高等。［8］這些問題都制約和影響著過境貨物的便利通關(guān)。

除了上述問題，蒙古的多黨制民主政治體制，政黨輪流執(zhí)政，不可避免地出現(xiàn)政黨之間的歧見，甚至是政局的不穩(wěn)。在這樣的政治環(huán)境下，人事頻繁變化、政策不斷修改、政府辦公效率低下，都影響到蒙古國的政策穩(wěn)定性與投資環(huán)境［9］，對三國的過境通關(guān)也將產(chǎn)生影響。

3.國際環(huán)境對中蒙俄經(jīng)濟走廊過境通關(guān)便利化的影響

隨著多哈回合談判陷入僵局難以突破，近年來眾多發(fā)達國家傾向于締結(jié)雙邊或區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定，而海關(guān)監(jiān)管權(quán)的擴大始終是其重要內(nèi)容，將會導(dǎo)致過境貨物無法便利通關(guān)。美國已與澳大利亞、新加坡等約20 個國家締結(jié)了自由貿(mào)易協(xié)定，強調(diào)加強海關(guān)執(zhí)法的重要性［7］?！犊缣窖蠡锇閰f(xié)定草案》以及歐盟理事會海關(guān)條例也對過境貨物實施嚴格的監(jiān)管。如果中蒙俄三國的過境貨物經(jīng)由歐盟、美國等實施嚴格海關(guān)監(jiān)管的國家，即使無主觀過錯，仍然可能受到出口國強制措施的限制，面臨被扣押的風(fēng)險。發(fā)達國家的過境貨物嚴格監(jiān)管的發(fā)展趨勢，對中蒙俄三國的通關(guān)便利化的實施以及“一帶一路”戰(zhàn)略下中蒙俄經(jīng)濟走廊的建設(shè)，施加了一定壓力。如果過境貨物的通關(guān)便利受到阻礙，將會對“一帶一路”戰(zhàn)略下中蒙俄三國貿(mào)易自由與經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生一定的負面影響。在這種情形下，更需要中蒙俄三國加強海關(guān)的相互配合與協(xié)調(diào)，在共同維護海關(guān)安全秩序的前提下，保障過境貨物的通關(guān)便利和經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的深化合作。

三、“一帶一路”戰(zhàn)略下促進中蒙俄經(jīng)濟走廊過境貨物通關(guān)便利化的建議

1.加快中蒙俄自貿(mào)區(qū)的建設(shè)，簽訂過境運輸協(xié)議

在“一帶一路”戰(zhàn)略下，中韓自貿(mào)區(qū)的建立已經(jīng)提上日程，加快中蒙俄自貿(mào)區(qū)的建設(shè)顯得尤為重要。中蒙俄三國雖然提出要建設(shè)自貿(mào)區(qū)，但目前還沒有進一步的成果。當(dāng)前，歐盟與北美貿(mào)易區(qū)已經(jīng)對全球經(jīng)濟貿(mào)易格局產(chǎn)生影響。2014年5月，俄羅斯、白俄羅斯與哈薩克斯坦建立了歐亞聯(lián)盟，預(yù)計到2030年“歐亞聯(lián)盟”三個國家的國內(nèi)生產(chǎn)總值將為9000 億美元。面對目前的全球經(jīng)貿(mào)格局，在如此激烈的競爭環(huán)境下，歐亞大陸上的中蒙俄三國應(yīng)當(dāng)積極應(yīng)對，進一步深化合作，通過自貿(mào)區(qū)的方式統(tǒng)一規(guī)范過境貨物通關(guān)便利化，促進“一帶一路”戰(zhàn)略的進一步實施。此外，GATT 第5條與ITI 等公約均對過境貨物便利通關(guān)進行了規(guī)定。因此，在“一帶一路”戰(zhàn)略下，以我國為主導(dǎo)，可以與相關(guān)沿線國訂立符合GATT 與ITI 等公約精神的區(qū)域性協(xié)定，秉持過境自由的原則，對海關(guān)的監(jiān)管權(quán)進行系統(tǒng)化、標(biāo)準化的規(guī)定，對海關(guān)在過境運輸中的權(quán)利義務(wù)、征收費用的條件及標(biāo)準，如何處理口岸和運輸線路的變更等問題進行統(tǒng)一規(guī)定。這一方面維護了貿(mào)易安全，另一方面保障了過境貨物便利通關(guān)。通過推進中蒙俄自由貿(mào)易區(qū)的建立，簽訂符合GATT 等國際公約的過境運輸協(xié)議，可以促進三國過境貨物的便利化通關(guān)，積極應(yīng)對東北亞和國際范圍內(nèi)的諸多競爭，實現(xiàn)三國共贏。

2.完善三國過境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，促進過境貨物通關(guān)便利化

邊境基礎(chǔ)設(shè)施在過境貨物便利通關(guān)中發(fā)揮重要的作用，是減少邊界貨物擁擠的重要因素之一。據(jù)報道，最常見的問題就是過境貨物在通關(guān)中等待的時間。針對這一問題，WTO 在貿(mào)易便利化談判中提出了一個具體的建議，即鼓勵成員國在過境運輸領(lǐng)域提供具有可行性與可操作性的、空間上分開的基礎(chǔ)設(shè)施(如車道、泊位和其他類似設(shè)施)。在過境通關(guān)量大的過境國，可以考慮建立特定的基礎(chǔ)設(shè)施，比如獨立的過境通道、海關(guān)過境辦事和專門的過境通道等。有了這樣的基礎(chǔ)設(shè)施，貨物就能夠繞過邊境的通關(guān)隊列，節(jié)省穿越邊境的時間。此外，由于配備了專門的工作人員與相關(guān)設(shè)施，運輸效率將會大大提高。如，德國和瑞士兩國之間設(shè)立了巴塞爾邊境過境點，兩國的海關(guān)辦公室依據(jù)兩國之間的雙邊協(xié)定而被設(shè)立在一棟建筑之內(nèi)。海關(guān)是唯一的過境運輸辦公機構(gòu)，并設(shè)立其他監(jiān)管機構(gòu)對過境貨物第一次過境例行檢查進行監(jiān)督。意大利和瑞士在基亞索也采取了同樣的做法。瑞士海關(guān)鼓勵在邊境辦理過境手續(xù)的同時在海關(guān)辦理通關(guān)手續(xù)［10］。這種方式大大節(jié)省了時間，減少了海關(guān)煩瑣的通關(guān)手續(xù)造成的過境貨物滯留。中蒙俄經(jīng)濟走廊的建設(shè)可以借鑒上述方法，設(shè)立共同的辦公場所，促進過境貨通關(guān)便利化的實施，同時改善國際中轉(zhuǎn)、拼箱和過境貨物的海關(guān)監(jiān)管流程，加快建設(shè)互聯(lián)互通的合作平臺，促進三國之間貨物合法、安全、自由流動。

3.充分發(fā)揮內(nèi)蒙古口岸的作用，促進中蒙俄通關(guān)便利化

我國內(nèi)蒙古自治區(qū)與俄羅斯、蒙古國接壤，是連接俄蒙兩國、推進中蒙俄經(jīng)濟走廊建設(shè)的重要口岸。在2011年《國務(wù)院關(guān)于進一步促進內(nèi)蒙古經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的若干意見》中提出，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮內(nèi)蒙古合作平臺的作用，加強與俄羅斯、蒙古的交往和聯(lián)系，推進區(qū)域性合作的進行。同時開展政府間與民間的商業(yè)、人文交流，形成多層次寬領(lǐng)域的合作交流機制。在《內(nèi)蒙古自治區(qū)商務(wù)發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》中我國提出:“要加快內(nèi)蒙古自治區(qū)鐵路通道建設(shè)，完善區(qū)域鐵路網(wǎng)絡(luò)，重點建設(shè)快速客運通道、煤運通道、出區(qū)通道和口岸通道，提高鐵路運輸能力。加快建設(shè)一批快速客運鐵路，暢通自治區(qū)與華北、西北、東北重要城市的聯(lián)系。建設(shè)自治區(qū)連接相鄰省區(qū)的鐵路通道，擴大與相鄰省區(qū)的連通網(wǎng)絡(luò)，全面暢通連接俄蒙的口岸運輸通道。”充分發(fā)揮內(nèi)蒙古口岸的作用，不僅對中蒙俄三國過境貨物便利通關(guān)具有重要作用，還能夠推動?xùn)|北亞的相互合作與融合，同時帶動我國華北、西北與東北地區(qū)的發(fā)展，使我國周邊城市積極參與到“一帶一路”戰(zhàn)略和中蒙俄經(jīng)濟走廊的建設(shè)中來。目前，內(nèi)蒙古與俄羅斯、蒙古國的經(jīng)貿(mào)合作已涉及眾多領(lǐng)域，俄羅斯、蒙古的原木、煤炭等資源通過內(nèi)蒙古自治區(qū)涌向我國。目前，內(nèi)蒙古自治區(qū)作為過境運輸?shù)闹匾诎?，存在與其重要地位不相適應(yīng)的問題:第一，過境通關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并不完善，過境運輸能力并沒有得到充分的發(fā)揮;第二，資金來源渠道單一，依靠國家和政府的投資不能完全發(fā)揮其地理上的優(yōu)勢作用。內(nèi)蒙古自治區(qū)應(yīng)進一步完善口岸建設(shè)，充分發(fā)揮其口岸作用，在俄羅斯、蒙古與中國之間形成促進過境貨物通關(guān)便利化的重要橋梁。應(yīng)當(dāng)從改善稅收等財政制度出發(fā)，在尊重民族習(xí)俗與文化的基礎(chǔ)上，加大對民族自治地方的財政轉(zhuǎn)移支付力度，加強對其通關(guān)制度的完善。

［1］李伯牙.中蒙俄經(jīng)濟走廊 開辟東北開放新通道［N］.21世紀經(jīng)濟報道，2015－03－26.

［2］中俄經(jīng)貿(mào)合作簡況(截至2013年3月)［EB/OL］.(2013－05－29)［2015－04－18］. http://ru. mofcom.gov. cn/article/zxhz/tjsj/201305/20130500144219. shtml.

［3］中俄經(jīng)貿(mào)合作簡況(2014年1－10月)［EB/OL］.(2014－12－05)［2015－04－18］. http://ru. mofcom.gov. cn/article/zxhz/tjsj/201412/20141200822830. shtml.

［4］王明昊.中蒙俄貿(mào)易互補性的實證分析［J］.外國問題研究，2015(1):37－43.

［5］圖門其其格.中國對蒙古國直接投資的現(xiàn)狀及影響分析［J］.內(nèi)蒙古財經(jīng)學(xué)院學(xué)報，2010(4):52－57.

［6］何明珂，劉文綱，楊浩雄，等. 貿(mào)易便利化與過境運輸［M］.北京:知識產(chǎn)權(quán)出版社，2008.

［7］楊鴻.《反假冒貿(mào)易協(xié)定》的知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法規(guī)則研究［J］.法商研究，2011(6):108－116.

［8］吳文化.亞歐交通運輸一體化的困境與出路［J］.綜合運輸，2015(1):35－37.

［9］于洪洋，巴殿君. 試論“中蒙俄經(jīng)濟走廊”的基礎(chǔ)與障礙［J］.東北亞論壇，2015(1):96－127.

［10］Tadashi Yasui. Transit facilitation for regional economic integration and competitiveness［R］. Brussels:WCO Research Paper No.28，2013.