萬怡挺 常 捷

(1.復(fù)旦大學(xué)公共管理博士后流動(dòng)站、上海WTO 事務(wù)咨詢中心工作站，上海 200336;2.北京石油化工學(xué)院，北京 102617)

近幾十年以來，全球正在經(jīng)歷以全球變暖為突出標(biāo)志的氣候變化，以創(chuàng)建于1988年的聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專門委員會(huì)(IPCC)為代表的國(guó)際主流觀點(diǎn)認(rèn)為，人類活動(dòng)會(huì)排放CO2、CH4、NOx 等溫室氣體，這些溫室氣體濃度不斷升高很可能是全球氣候變暖的主要原因。1990年以來，IPCC 的五次報(bào)告不斷強(qiáng)化以上結(jié)論。IPCC2007年11月發(fā)布的第四次評(píng)估報(bào)告指出，氣候變暖已經(jīng)是一個(gè)可證明的事實(shí);預(yù)測(cè)從2000年到2030年，根據(jù)一系列排放情景預(yù)測(cè)得出的結(jié)論是全球溫室氣體排放量將增長(zhǎng)25%～90%，而每10年全球氣溫將增長(zhǎng)0.2 度。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，斯特恩(2010)指出，如果不采取任何行動(dòng)，氣候變化將造成全球人均福利下降14%～20%，如果長(zhǎng)期堅(jiān)持向低碳社會(huì)轉(zhuǎn)型，每年獲利可達(dá)2.5 萬億美元。2014年11月2日，IPCC 在丹麥哥本哈根正式發(fā)布《第五次評(píng)估綜合報(bào)告》，該報(bào)告稱，氣候變化匯集的風(fēng)險(xiǎn)如此巨大，如果溫室氣體繼續(xù)以失控的速度排放，有可能會(huì)讓幾代人在消除貧困和饑餓上取得的進(jìn)步停滯甚至逆轉(zhuǎn);在1880年至2012年間，地表的平均溫度上升了攝氏0.85 度，1901 至2010年間，全球的海平面高度升高了19 厘米;為達(dá)到維持地表溫度升高不超過2 攝氏度的目標(biāo)，在2010年至2050年間，全球排放量應(yīng)該減少40%～70%，到2100年前要減少至零排放。在聯(lián)合國(guó)主導(dǎo)以及歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家不遺余力的推動(dòng)下，上述科學(xué)認(rèn)識(shí)在過去的三十多年中逐步轉(zhuǎn)化為越來越強(qiáng)的政治共識(shí)。由于與土壤、森林和河流保護(hù)等環(huán)境問題并不相同，一國(guó)溫室氣體的排放將對(duì)全球環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面影響，因此，為了實(shí)現(xiàn)解決全球氣候變化問題這一目標(biāo)，必須通過不斷加強(qiáng)國(guó)際合作，國(guó)際社會(huì)對(duì)于構(gòu)建一個(gè)具有強(qiáng)制性的全球溫室氣體規(guī)制體系的呼聲日益強(qiáng)烈。

1《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》和《京都議定書》的簽訂

1992年6月，在巴西里約熱內(nèi)盧舉行的聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)上，166 個(gè)國(guó)家簽訂了《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》(United Nations Framework Convention on Climate Change，簡(jiǎn)稱《框架公約》，UNFCCC)，這一里程碑性質(zhì)的國(guó)際公約確立了國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)可的低碳發(fā)展原則。《框架公約》的最終目標(biāo)是將大氣中溫室氣體濃度穩(wěn)定在不對(duì)氣候系統(tǒng)造成危害的水平。該公約明確指出工業(yè)化發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)對(duì)溫室氣體排放現(xiàn)狀負(fù)主要責(zé)任，并基于“共同但有區(qū)別的責(zé)任”這一原則，確定發(fā)達(dá)國(guó)家率先減排，對(duì)發(fā)展中國(guó)家并沒有提出量化的強(qiáng)制要求。目前，已有190 個(gè)國(guó)家批準(zhǔn)了《框架公約》，這些國(guó)家被稱為《框架公約》締約方。

1997年12月，《框架公約》第三次締約方大會(huì)在日本京都召開，149 個(gè)國(guó)家和地區(qū)的代表通過了具有法律約束力的，旨在限制發(fā)達(dá)國(guó)家溫室氣體排放量以抑制全球氣候變暖的《京都議定書》，確立了發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的若干機(jī)制，并明確了第一承諾期(2008年至2012年)的減排量和時(shí)間表?！犊蚣芄s》附件一中的國(guó)家在第一承諾期應(yīng)將其溫室氣體排放量在1990年的水平上平均削減5.2%，各國(guó)責(zé)任各異，如歐盟須減排8%，日本減排6%，俄羅斯0 減排，澳大利亞可增排8%等。美國(guó)在2001年退出《京都議定書》，至今尚未承擔(dān)強(qiáng)制性的減排義務(wù)。2001年，《框架公約》第七次締約方大會(huì)召開，通過了具體落實(shí)《京都議定書》的《馬拉喀什文件》。2005年2月16日，《京都議定書》正式生效，這是人類歷史上首次在全球范圍內(nèi)以強(qiáng)制性法規(guī)的形式限制溫室氣體排放，歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家開始履行減排承諾。

2 后《京都議定書》談判

《京都議定書》是具有突破意義的里程碑，但由于沒有納入美國(guó)，而且附件一國(guó)家在第一承諾期的減排義務(wù)并不足以實(shí)現(xiàn)IPCC 關(guān)于全球減排的目標(biāo)，各國(guó)在《京都議定書》達(dá)成后仍就《京都議定書》的第二承諾期和全球范圍內(nèi)更多國(guó)家參與減排的國(guó)際協(xié)議進(jìn)行艱苦的談判。2007年，《框架公約》第13 次締約方大會(huì)達(dá)成《巴厘島路線圖》，要求發(fā)達(dá)國(guó)家在2020年前將溫室氣體排放量比1990年減少25－40%。2008年7月，八國(guó)集團(tuán)(G8)峰會(huì)達(dá)成的共識(shí)是:2050年的長(zhǎng)期目標(biāo)是全球溫室氣體排放比1990年減少50%。2009年，2 度閥值(即將全球增暖幅度控制在較工業(yè)革命前高2 度以內(nèi))作為政治共識(shí)列入《哥本哈根協(xié)議》，并作為全球減排努力的參考目標(biāo)，這是第一次在世界范圍內(nèi)確定了溫室氣體排放控制的量化目標(biāo)。此外，發(fā)達(dá)國(guó)家在2020年前要在快速啟動(dòng)資金之外繼續(xù)增加出資，到2020年達(dá)到每年1000 億美元的規(guī)模。哥本哈根會(huì)議還呼吁建立新的綠色氣候基金(GCF)，以幫助發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化。2010年坎昆會(huì)議通過決議，決定建立綠色氣候基金，將該基金作為締約方協(xié)議的資金機(jī)制的運(yùn)作實(shí)體，以支持發(fā)展中國(guó)家減緩氣候變化的計(jì)劃、項(xiàng)目、政策及其他活動(dòng)。2011年12月德班會(huì)議上，各方同意將努力達(dá)成一個(gè)全球性的減排協(xié)議，同時(shí)，綠色氣候基金得以正式啟動(dòng)。2012年，多哈會(huì)議最終就執(zhí)行《京都議定書》第二承諾期達(dá)成一致(2013－2020年)，歐盟開始履行第二承諾期的減排義務(wù)。在2013年12月的華沙會(huì)議的推進(jìn)下，綠色氣候基金成為法律上獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，總部確定設(shè)在韓國(guó)仁川。2014年12月，在秘魯利馬舉行的《框架公約》第20 次締約方大會(huì)上，190 個(gè)締約方達(dá)成了協(xié)議，將提交各自的自定減排貢獻(xiàn)預(yù)案，并協(xié)助貧窮國(guó)家為此做好準(zhǔn)備，并同意全球減排協(xié)議將于2020年以前開始生效。

3 中國(guó)的貢獻(xiàn)

從2007年起，中國(guó)已成為全球溫室氣體排放最多的國(guó)家。在全球氣候談判中，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷增長(zhǎng)和碳排放的日益增加，很多發(fā)達(dá)國(guó)家要求中國(guó)承擔(dān)碳減排義務(wù)的呼聲日益高漲。長(zhǎng)期以來，美國(guó)也以中國(guó)沒有承擔(dān)減排義務(wù)為主要借口，拒絕加入《京都議定書》的減排計(jì)劃。從20 世紀(jì)90年代開始，中國(guó)一直積極參與《聯(lián)合國(guó)框架公約》框架下的談判，是《聯(lián)合國(guó)框架公約》非附件一締約方(即發(fā)展中國(guó)家締約方)。2002年8月，中國(guó)政府核準(zhǔn)了《京都議定書》，以獲取資金和技術(shù)為目的作為清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目東道國(guó)參與國(guó)際減排行動(dòng)，本身并沒有強(qiáng)制性減排的國(guó)際義務(wù)。為了響應(yīng)國(guó)際上的減排行動(dòng)，同時(shí)也因?yàn)橹袊?guó)具有能源資源約束和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型等內(nèi)生減排需求，節(jié)能減排要求不斷趨嚴(yán)已成為中國(guó)的新常態(tài)，因此，雖然是發(fā)展中國(guó)家，在2009年哥本哈根會(huì)議前，中國(guó)提出了到2020年中國(guó)單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降40%～45%，到2020年中國(guó)非化石能源占一次能源消費(fèi)的比重達(dá)到15% 左右等目標(biāo)。與此相對(duì)應(yīng)，中國(guó)2010年在國(guó)內(nèi)發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步確保實(shí)現(xiàn)“十一五”節(jié)能減排目標(biāo)通知》，明確了這一目標(biāo)。中國(guó)在國(guó)內(nèi)《十二五規(guī)劃綱要》中也提出“在2005年的基礎(chǔ)上，單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗降低16%，單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放降低17%”。

2013年，中國(guó)碳排放量占全球總量的27.7%，比排名第二的美國(guó)高出近一倍。中國(guó)經(jīng)濟(jì)50 人論壇課題組(2010)指出，中國(guó)的碳排放量2030年很可能會(huì)超過世界總排放的一半以上。由于中國(guó)以煤為主的能源結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)引致的高排放、內(nèi)涵能源比例較大導(dǎo)致的碳排放的總量很高和基礎(chǔ)設(shè)施、機(jī)器設(shè)備及個(gè)人大件消費(fèi)品帶來的“鎖定效應(yīng)”，中國(guó)面臨節(jié)能減排的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在地方層面，我國(guó)蘇州、淮安、寧波、溫州等東部城市和廣元等西部城市也都提出了要力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)溫室氣體排放峰值，并初步確定了達(dá)到峰值的年份，分別為2020年、2025年、2015年、2019年、2030年。在國(guó)家層面，根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)劉培林的研究，從2012～2022年的未來十年，我國(guó)碳排放總量還將繼續(xù)增長(zhǎng)，尚不會(huì)出現(xiàn)峰值，但排放總量增速將逐步降低。2014年11月14日，清華大學(xué)的《中國(guó)與新氣候經(jīng)濟(jì)報(bào)告》預(yù)測(cè)中國(guó)溫室氣體排放峰值將于2030年左右到來。《第三次氣候變化國(guó)家評(píng)估報(bào)告》稱，在過去一段時(shí)間內(nèi)，中國(guó)平均氣溫升高的速度高于全球平均水平，也就是說，中國(guó)在特殊的地理環(huán)境背景下，更容易受到氣候變化的影響。種種跡象表明，考慮到自身的排放規(guī)模和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的內(nèi)在需要，中國(guó)政府將在全球氣候談判中采取更加積極務(wù)實(shí)的態(tài)度。

4 全球氣候談判下一步展望

目前，各方正全力以赴加緊談判推進(jìn)德班進(jìn)程，即爭(zhēng)取在2015年底的巴黎會(huì)議上達(dá)成全球性的減排協(xié)議，2015年成為了全球氣候談判的關(guān)鍵一年。根據(jù)利馬會(huì)議的決議，準(zhǔn)備就緒的各締約方應(yīng)在2015年3月提交自定減排貢獻(xiàn)預(yù)案，所有締約方最遲在2015年10月1日前提交該預(yù)案。根據(jù)前期的談判進(jìn)程分析，目前談判的分歧主要集中在減排責(zé)任分配和發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)發(fā)展中國(guó)家的資金支持等。發(fā)達(dá)國(guó)家要求發(fā)展中國(guó)家也承擔(dān)強(qiáng)制性的國(guó)際減排義務(wù)。發(fā)展中國(guó)家認(rèn)為，發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)全球變暖負(fù)有歷史責(zé)任，必須無條件地帶頭進(jìn)行絕對(duì)量減排，而發(fā)展中國(guó)家面臨發(fā)展經(jīng)濟(jì)、消除貧苦、改善民生等挑戰(zhàn)，只能在發(fā)達(dá)國(guó)家資金和技術(shù)支持的前提下開展靈活多樣的減排活動(dòng)。此外，全球減排協(xié)議有望將綠色氣候基金作為其主要金融實(shí)體，要求發(fā)達(dá)國(guó)家從2020年起每年以其國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值1%的規(guī)模向該基金注資。

為了推動(dòng)2015年的巴黎會(huì)議取得成功，各主要經(jīng)濟(jì)體也在積極準(zhǔn)備。2014年10月24日，歐盟理事會(huì)通過了歐盟委員會(huì)今年初提出的《2030 氣候與能源政策框架》。該協(xié)議要求歐盟成員國(guó)到2030年，相比1990年的水平，各自減少40%的國(guó)內(nèi)溫室氣體排放量，并把可再生能源在歐洲能源結(jié)構(gòu)中的占比提高至27%，而且這些目標(biāo)將對(duì)所有成員國(guó)具有法律約束力。該協(xié)議統(tǒng)一了歐洲的內(nèi)部意見，為2015年的巴黎的全球氣候變化談判相關(guān)問題定下了歐洲碳減排承諾的基調(diào)，同時(shí)也為全球有關(guān)應(yīng)對(duì)氣候變化的目標(biāo)設(shè)立了新標(biāo)準(zhǔn)，有助于推動(dòng)全球氣候變化談判進(jìn)程。2014年11月12日，中國(guó)和美國(guó)在北京達(dá)成《中美氣候變化和清潔能源合作聯(lián)合聲明》，美國(guó)承諾2025年比2005年的水平減排26%～28%(是此前哥本哈根會(huì)議上承諾減排17%的更新)，中方首次正式提出2030年左右碳排放達(dá)到峰值，并計(jì)劃到2030年將非化石能源在一次能源中的比重提升到20%。這也被外界視為對(duì)全球氣候談判具有很大推動(dòng)作用的一項(xiàng)重要成果。

通過上述全球溫室氣體規(guī)制形成及其后續(xù)談判的過程可以看出，全球氣候變化問題的日益突出導(dǎo)致了全球溫室氣體國(guó)際規(guī)制的逐步趨嚴(yán)。在《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》和《京都議定書》締約方的持續(xù)推動(dòng)下，隨著溫室氣體國(guó)際規(guī)制的趨嚴(yán)，溫室氣體的排放權(quán)不再是一項(xiàng)免費(fèi)的公共資源。這已經(jīng)成為具有全球共識(shí)的大趨勢(shì)，也是全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一個(gè)重大新變量，將對(duì)全球各國(guó)自身的溫室氣體規(guī)制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，也必將推動(dòng)各國(guó)通過探索低碳金融等各種途徑尋求降低溫室氣體排放的解決方案。

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