丁 煌，李新閣

(武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢430072)

一直以來，我國政府管理中的一個突出問題就集中在政策執(zhí)行領(lǐng)域，正如著名行政管理學(xué)家夏書章先生所言:“就我國的公共政策過程而言，在實行計劃經(jīng)濟體制時期，政策執(zhí)行階段似乎并不存在太多的嚴(yán)重問題，相反，因政策制定缺乏科學(xué)性和民主性而產(chǎn)生的決策失誤倒是十分突出。改革開放以來，特別是隨著中央向地方的分權(quán)和放權(quán)，‘上有政策、下有對策’，‘有令不行、有禁不止’、‘政策走樣’等政策執(zhí)行阻滯的不良情況在我國目前社會、經(jīng)濟和政治生活中屢有發(fā)生，甚至有愈演愈烈之勢”①丁煌:《政策執(zhí)行阻滯機制及其防治對策》(序)，北京:人民出版社，2002年版。。這充分反映了我國基層政府的政策執(zhí)行力問題。

當(dāng)前，中國改革挺進深水區(qū)和攻堅期。一方面，改革的條件，包括經(jīng)濟社會發(fā)展方面的條件，都具備了相當(dāng)?shù)幕A(chǔ);公民的改革共識逐步增強，對改革各個方面的認(rèn)識已比較全面深刻，對改革相關(guān)方面的準(zhǔn)備也已足夠充分。另一方面，改革涉及到從強調(diào)權(quán)力、強調(diào)利益，轉(zhuǎn)向強調(diào)公民與社會權(quán)利、尤其是強調(diào)政府責(zé)任，包括政府在行政行為、各種司法行政行為和各類經(jīng)濟活動中所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的甚至是可能承擔(dān)的責(zé)任。對責(zé)任的強調(diào)和理性對待，對沒有承擔(dān)好責(zé)任的追究和處理，必然會涉及到各個相關(guān)方的基本利益，再加之整個收入分配制度的改革，也會涉及到很多方面的利益。因此，改革將是一個攻堅克難的過程，必須面對多方面阻力。對此，十八屆三中全會作出“全面深化改革”的戰(zhàn)略部署，要求“全面建成小康社會、不斷奪取中國特色社會主義新勝利、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢”。

全面深化改革目標(biāo)實現(xiàn)的基礎(chǔ)在于基層政府對于中央政策的有效執(zhí)行。如何在總結(jié)歷史經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，治理基層政府管理中的執(zhí)行困境，構(gòu)建與科學(xué)發(fā)展理念相適應(yīng)的執(zhí)行制度框架和制度體系，化解“改革挺進深水區(qū)和攻堅期”產(chǎn)生的體制性問題，已成為確保中國未來持續(xù)健康發(fā)展的必要條件之一。

一、基層政府管理中的執(zhí)行困境

當(dāng)前，基層政府在執(zhí)行法律法規(guī)和上級政策過程中，經(jīng)常表現(xiàn)出各種問題，存在對抗、逃避、歪曲、附加、機械、選擇、被動、越位和虛假執(zhí)行等現(xiàn)象。少數(shù)基層政府追逐自身利益而不顧人民利益，部分基層政府重決策、輕執(zhí)行，甚至還有基層政府實行法外干預(yù)，削弱政府執(zhí)行力。究其根本，由于發(fā)展理念和發(fā)展模式的差異，基層政府執(zhí)行力存在諸多制度困境。

1949年建國后，中國為了加快走向工業(yè)化和現(xiàn)代化，舉國以蘇聯(lián)為榜樣，學(xué)習(xí)蘇聯(lián)經(jīng)驗，以重工業(yè)為優(yōu)先發(fā)展目標(biāo)和戰(zhàn)略，逐步建立了計劃經(jīng)濟體制。在此體制之下，全社會所有的物質(zhì)和人力資源都被納入國家的全面控制和近似機械的計劃管控之中，與之相適應(yīng)，自然形成了“全能主義”的政府執(zhí)行模式①20世紀(jì)80年代初，鄒讜提出了全能主義(totalism)概念時指出:“政治權(quán)力可以侵入社會的各個領(lǐng)域和個人生活的諸多方面，在原則上它不受法律、思想、道德(包括宗教)的限制。在實際上(有別于原則上)國家侵入社會領(lǐng)域和個人生活的程度或多或少，控制的程度或強或弱?！眳⒁娻u讜:《二十世紀(jì)中國政治——從宏觀歷史與微觀行動的角度看》，中國香港:牛津大學(xué)出版社，1994年版，第223頁。。從國家與社會、政府與市場之間的關(guān)系來看，國家和政府的全能狀態(tài)幾乎完全代替和掩蓋了社會和市場的存在，從微觀社會生活到宏觀經(jīng)濟行為，所有與民眾有關(guān)聯(lián)的領(lǐng)域，不論是意識形態(tài)、政治生活等上層建筑，還是經(jīng)濟生產(chǎn)、個人生活等，都被納入了國家的管理和控制之中。國家通過行政手段和政治動員的方式執(zhí)行國家意志和政策。同時，與西方“三權(quán)分立”的體制不同，我國奉行高度集權(quán)的一元化領(lǐng)導(dǎo)，在橫向分權(quán)上幾乎沒有變化的空間。國家以統(tǒng)一的行政命令和計劃的方式配置資源，中央的“條條”管理與地方的“塊塊”之間天然存在著潛在的矛盾。如果強調(diào)“條條”，則“塊塊”的積極性降低;反之，則又出現(xiàn)“塊塊”執(zhí)行中央政府政策的不力。這種高度集權(quán)的體制，層級節(jié)制的執(zhí)行方式導(dǎo)致了政策執(zhí)行有效性的降低和經(jīng)濟活力的下降。

如何在“全能主義”的體制之下，解決好政府執(zhí)行問題，自建國以來就一直是在不斷探索的問題。由于計劃經(jīng)濟條件下的全能主義政府體制在橫向分權(quán)上沒有太多的努力空間，只能訴諸于政府層級之間的分權(quán)，通過分權(quán)化改革②按照郝伯特·希爾曼的研究，分權(quán)可以分為“分權(quán)I”和“分權(quán)II”，“分權(quán)I”就是將決策權(quán)一直下放到單位;“分權(quán)II”就是將決策權(quán)下放到下級行政單位。分權(quán)I屬于經(jīng)濟性分權(quán)，分權(quán)II屬于行政性分權(quán)。從1956年起，中國實施“分權(quán)I”的改革，而1957年決定實施“分權(quán)I”和“分權(quán)II”混合型改革，到了1958年執(zhí)行的則是“分權(quán)II”改革。參見H.F.Schurmann，Ideology and Organization in Communist China，Berkeley:University of California Press 1966，p.197.來激活中央和地方兩個積極性，以提高國家戰(zhàn)略、政策執(zhí)行的有效性。對此，毛澤東在《論十大關(guān)系》中指出:“中央和地方的關(guān)系也是一個矛盾。解決這個矛盾，目前要注意的是，應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，擴大一點地方的權(quán)力，給地方更多的獨立性，讓地方辦更多的事情”③《毛澤東著作選讀》(下冊)，北京:人民出版社，1986年版，第325頁，第325頁。。“我們不能像蘇聯(lián)那樣，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一點機動權(quán)也沒有”④《毛 澤東著 作選讀》(下冊)，北京:人 民出版 社，1986年版，第325頁，第325頁。。但是，自1956年我國實施分權(quán)改革以來，無論是在計劃經(jīng)濟體制之下，還是社會主義市場經(jīng)濟體制之下，每次改革的結(jié)果總是陷入“一放就亂，一收就死”的循環(huán)怪圈。

十一屆三中全會以來，國家的發(fā)展戰(zhàn)略從“以階級斗爭為綱”轉(zhuǎn)向“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”。“增量改革”⑤所謂增量改革，就是借用等級規(guī)則確立產(chǎn)權(quán)規(guī)則，政府導(dǎo)向式改革的優(yōu)點非常明顯，其在傳統(tǒng)體制上的邊際效益大大減少了改革阻力，可在不傷害既得利益的前提下增加另一部分人的利益，從而使改革大步前進。但是，這樣的增量改革，如今已面臨困境。隨著時間的推移，其內(nèi)在的改革動力逐漸衰竭。這是因為，改革主導(dǎo)權(quán)在行政系統(tǒng)縱向分配，每個優(yōu)先改革權(quán)都帶來壟斷性利潤，一些部門主導(dǎo)的所謂改革甚至變成了“尋租”。1978年中共十一屆三中全會以后，中國經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)了轉(zhuǎn)機。經(jīng)過一段時間的摸索，中國改革找到了這樣一條新的道路，就是在經(jīng)歷了開始階段擴大企業(yè)自主權(quán)試驗不成功、國有經(jīng)濟改革停頓不前的情況下，采取一些修補的辦法維持國有經(jīng)濟運轉(zhuǎn)，把主要力量放到非國有經(jīng)濟方面，尋找新的生長點，我們把這種戰(zhàn)略叫做增量改革戰(zhàn)略。在中國漸進式改革中，屬于先易后難中的基本特征，現(xiàn)增量改革，將增量資產(chǎn)率引入市場機制，然后是存量改革，對存量資產(chǎn)實行市場調(diào)節(jié)。的推行，逐漸地改變了農(nóng)村的經(jīng)濟體制，培育了非公有經(jīng)濟的發(fā)展，通過經(jīng)濟特區(qū)引進了外資和國外的經(jīng)濟管理方式，這些導(dǎo)致了“雙軌制”的形成。1984年中共十二屆三中全會通過《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》，將改革的重點由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，并開始了全面改革的嘗試。1992年中共十四大確立了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標(biāo)。2001年中國正式加入世界貿(mào)易組織，希望通過外部市場力量來推動和促進中國經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌。

在此過程中，從執(zhí)行政策的視角觀察，基層政府表現(xiàn)出以下特點①曹堂哲:《公共行政執(zhí)行的中層理論——政府執(zhí)行力研究》，北京:光明日報出版社，2012年版，第5-8頁。:

第一，從政府與市場兩者的角色定位看，“增量改革”推動了新興經(jīng)濟和社會力量的興起，國家與社會、政府與市場之間的互動關(guān)系產(chǎn)生了全新的格局，形成了市場和計劃雙軌互動的局面。在政策執(zhí)行過程中，由于計劃力量的削弱和市場缺乏穩(wěn)定的制度規(guī)范，“權(quán)力的資本化”和“資本的權(quán)力化”得以顯現(xiàn)，政策執(zhí)行過程中的權(quán)力和市場相互依賴和轉(zhuǎn)化，導(dǎo)致基層政府政策執(zhí)行的有效性大打折扣，從而被嚴(yán)重削弱。

第二，從政府執(zhí)行過程中的縱向行政層級而言，1994年之前實施的“權(quán)力下放”和“包干”財政體制，使得地方利益膨脹，中央的權(quán)威性和政令的統(tǒng)一性受到了很大的削弱，一度出現(xiàn)了國家能力的危機。1994年分稅制改革，初步建構(gòu)了市場經(jīng)濟條件下中央政府與地方政府之間合理關(guān)系的初步框架，也逐步形成了中央與地方兩個利益主體。但是，全國性的市場體系和市場規(guī)范還不健全，地方政府掌握著大量的關(guān)鍵經(jīng)濟資源的配置權(quán)，地方政府之間的競爭不斷加劇，過多地介入經(jīng)濟，甚至形成了“諸侯經(jīng)濟”的局面。地方政府在執(zhí)行中央政府的政策過程中，基于GDP至上的考核指標(biāo)體系和可能存在的地方利益驅(qū)動下，難以避免產(chǎn)生所謂的地方利益與中央利益之間的博弈②比較典型的如環(huán)保問題，中央政府多年來三令五申強調(diào)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、大氣污染問題，為此頒布實施了一系列的法律法規(guī)和國家政策，但是，仍有不少地方政府在招商引資過程中，置相關(guān)法律法規(guī)和政策于不顧，環(huán)保問題已成為全社會迫切需要解決的問題。，從而導(dǎo)致地方政府特別是基層政府在執(zhí)行法律法規(guī)和國家政策時不盡全力，有時甚至出現(xiàn)陰奉陽違、背道而馳的現(xiàn)象。

第三，從基層政府政策執(zhí)行的宏觀體制和制度環(huán)境而言，國家的“制度化建設(shè)”③黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)制度、干部制度改革以及“十三大”提出的政治體制改革方略，“十四大”提出的法制建設(shè)和機構(gòu)改革，“十五大”提出的社會主義政治文明建設(shè)到全面依法治國方略等，都為建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的執(zhí)行制度奠定了基礎(chǔ)。與其主導(dǎo)的“放權(quán)讓利”之間不協(xié)調(diào)、不均衡甚至反向倒推的問題在一定程度上一直客觀存在，“國家制度化建設(shè)”速度慢于“放權(quán)讓利”的速度導(dǎo)致了國家能力(即執(zhí)行貫徹政策的能力)的衰減。政府階段性發(fā)展理念與舊的執(zhí)行體制和執(zhí)行方式之間的矛盾總是存在并不斷深化。比如，房產(chǎn)新政受挫、礦難頻發(fā)、食品安全事件和環(huán)境保護事件頻發(fā)等，都反映了政策執(zhí)行過程中的不徹底甚至反效的執(zhí)行難題④謝湘，原春琳:《不是落魄是憂國》，《中國青年報》，2005年11月14日。。

近幾年來，隨著改革步伐的不斷加大，政府執(zhí)行力建設(shè)已成為中國政府自身建設(shè)的一個重要組成部分。自2006年溫家寶總理在《政府工作報告》中首次把“提高政府的公信力和執(zhí)行力”作為“建設(shè)法治政府、責(zé)任政府和服務(wù)政府”重要前提以來，歷屆“兩會”上的政府工作報告都會從不同角度闡釋和強調(diào)政府執(zhí)行力問題⑤李克強總理在其政府工作報告(2014年3月)中也明確提出:“各級政府要忠實履行憲法和法律賦予的職責(zé)，按照推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，加快建設(shè)法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府，增強政府執(zhí)行力和公信力，努力為人民提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)。”。特別是黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次把提高政府“執(zhí)行力”作為“治理能力現(xiàn)代化”的要求，并將政府執(zhí)行力與“切實轉(zhuǎn)變政府職能”、“深化行政體制改革”、“創(chuàng)新行政管理方式”和“增強政府公信力”相并列，作為“建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府”的基礎(chǔ)和前提，這是關(guān)于政府執(zhí)行力建設(shè)的最新闡述。當(dāng)然，制度的確立并不等于制度的定型。在當(dāng)前我國的現(xiàn)實發(fā)展階段，越是在最高層面的報告中反復(fù)強調(diào)和闡釋的現(xiàn)象和問題，現(xiàn)實中需要破解和落實的壓力往往就越大。形成一整套成熟、定型的政府執(zhí)行制度體系，我們還有很長的一段路要走。

式中 X：試樣中硫酸根的含量，%；V1：滴定BaCl2溶液時EDTA標(biāo)準(zhǔn)滴定溶液的用量，mL；V2：滴定鈣鎂總量時EDTA標(biāo)準(zhǔn)滴定溶液的用量，mL；V3：滴定硫酸根時EDTA標(biāo)準(zhǔn)滴定溶液的用量，mL；c：EDTA標(biāo)準(zhǔn)滴定溶液的濃度，mol·L-1；F：試樣液稀釋倍數(shù)；m：試樣的質(zhì)量，g；96.06：SO24-的摩爾質(zhì)量，g·mol-1；100、1000：單位換算系數(shù)。

二、基層政府管理中執(zhí)行困境的治理基礎(chǔ)

從本質(zhì)上看，治理基層政府執(zhí)行困境，其落腳點在于通過提高基層政府執(zhí)行效率促成政府服務(wù)能力和水平的提升，而效率的提高有賴于政府機構(gòu)及其職能的科學(xué)調(diào)整和配置。因此，依據(jù)“精簡、統(tǒng)一、效能”原則推進政府機構(gòu)改革，成為治理基層政府執(zhí)行困境的關(guān)鍵。事實上，自1978年改革開放以來，我國先后啟動了八次較大規(guī)模的政府機構(gòu)改革①分別是1982年、1988年、1993年、1998年、1999年(省級機構(gòu)改革)、2000年(市縣級機構(gòu)改革)、2003年、2008年的政府機構(gòu)改革。，但不可否認(rèn)，基層政府始終沒有走出執(zhí)行困境。在我們看來，提升基層政府執(zhí)行力，需以確權(quán)明責(zé)為核心，理順政府縱向職能載體和橫向職能載體之間的職責(zé)關(guān)系，優(yōu)化政府職責(zé)體系配置，這是治理基層政府執(zhí)行困境的基礎(chǔ)。

幾千年以來，基層政府都是國家治理體系的核心，即“縣集而郡，郡集而天下，郡縣治，天下無不治”②荀悅撰:《前漢紀(jì)·前漢孝惠皇帝紀(jì)》(卷第五)。。但是，一直以來存在的中央和地方政府之間職責(zé)不清的狀況，也是歷代政府體制中諸多問題的根源?；鶎诱?zé)任無窮，權(quán)力有限。因此，如何切實的確權(quán)明責(zé)，幾乎是我國一切政府改革的出發(fā)點。在我們看來，確權(quán)明責(zé)就是要適當(dāng)放權(quán)，合理確定基層政府權(quán)限和根據(jù)權(quán)責(zé)一致原則明確基層政府應(yīng)當(dāng)合理承擔(dān)的責(zé)任。

合理分權(quán)包括橫向和縱向兩個方面，因此，合理分權(quán)不是簡單的下放權(quán)力，它們兩者之間有本質(zhì)的區(qū)別。權(quán)力下放是對高度集權(quán)的管理體制所進行的政策性調(diào)整，合理分權(quán)則是對權(quán)力結(jié)構(gòu)的所進行的新的制度設(shè)計和制度安排③薄貴利:《深化行政管理體制改革的核心和重點》，《中國行政管理》，2009年第7期。。也就是說，合理分權(quán)是在憲法和法律的制度框架下，根據(jù)市場經(jīng)濟和民主法治的要求對中央和地方政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)、權(quán)限配置進行制度性的設(shè)計、調(diào)整和安排。是地方屬性的權(quán)力，必須在法律上明確劃分給地方，中央應(yīng)該給予地方自治的空間;對于領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和指導(dǎo)關(guān)系的部門，更要劃清權(quán)力界限，確?；鶎诱侠淼臋?quán)力空間。同時，合理分權(quán)也必須根據(jù)權(quán)責(zé)一致原則，合理確定權(quán)力主體的責(zé)任。對于基層政府而言，不能只要求權(quán)力而回避責(zé)任;與之相應(yīng)，中央也不應(yīng)該只確立責(zé)任而不授予權(quán)力。當(dāng)前，基層政府執(zhí)行困境的很大部分原因來自于上級政府授權(quán)有限而責(zé)任無限，權(quán)責(zé)一致性本是行政法上的基本原則，但現(xiàn)實中諸多權(quán)責(zé)不一致的地方隨處可見。明晰責(zé)任的重要意義在于確立基層政府的行為邊界，防止政府不作為、亂作為，調(diào)動基層政府的積極性，確保管理任務(wù)的圓滿完成。另外，合理分權(quán)還需要理清職責(zé)關(guān)系，防止部門之間相互推諉，合理設(shè)置部門機構(gòu)，依法限定部門權(quán)力和職責(zé)。現(xiàn)實中如食品安全、環(huán)境保護等重大民生議題，往往需要多個部門分工負(fù)責(zé)、相互配合，但很多時候難以避免出現(xiàn)盲區(qū)。因此，基層政府機構(gòu)設(shè)置應(yīng)當(dāng)杜絕“九龍治水”、“幾個部門管不了一筐毒豆芽”等現(xiàn)象，堅持“一事一部門負(fù)責(zé)”的原則;對于確實需要多個職能部門配合協(xié)調(diào)的事情，無論是縱向基層政府間的合作執(zhí)行，還是橫向政府內(nèi)部的合作執(zhí)行，比如區(qū)縣之間高速公路建設(shè)、縣域打擊假冒偽劣商品等，要防止因職能交叉、政出多門而相互推諉的現(xiàn)象出現(xiàn)。

基層政府的執(zhí)行困境，表面上看是政府執(zhí)行問題，實質(zhì)上是政府的職能劃分、政府監(jiān)督和政府法治建設(shè)水平的問題。對政府來講，多年來在不斷強調(diào)轉(zhuǎn)變政府職能，但現(xiàn)實告訴我們，政府職能轉(zhuǎn)變的路還很長，“該管的管，不該管的堅決不管”在很多領(lǐng)域還只是一種口號。因此，我們需要強力推進“政企分開”、“政社分開”，合理界定政府與企業(yè)、與社會的邊界。對于基層政府而言，該要的職責(zé)一定要，不能出現(xiàn)“有事無人管，有責(zé)無人擔(dān)”;不該要的職責(zé)一定不要染指，不能越界行事。實踐證明，權(quán)力與責(zé)任具有一致性時，才能保障權(quán)力的正確合理行使?，F(xiàn)階段，如何保證基層政府權(quán)責(zé)一致，實現(xiàn)政府職能的管理幅度與管理深度的良好結(jié)合，是基層政府走出執(zhí)行困境的必經(jīng)之路。

總之，治理基層政府管理中的執(zhí)行困境，基礎(chǔ)在于確立基層政府合理明確的權(quán)力職責(zé)體系，依據(jù)“精簡、統(tǒng)一、效能”原則，優(yōu)化基層政府機構(gòu)設(shè)置，建立執(zhí)行能力強、行政效率高的公平合理的行政管理體系。

三、基層政府管理中執(zhí)行困境的治理路徑

著名政治學(xué)家戴維·伊斯頓指出，“公共政策是對全社會的價值做有權(quán)威的分配”①[美]戴維·伊斯頓:《政治體系——政治學(xué)狀況研究》，馬清槐譯，北京:商務(wù)印書館，1993年版，第23頁。。從本質(zhì)上看，公共政策的制定、執(zhí)行過程其實就是根據(jù)某種原則和導(dǎo)向?qū)ι鐣娴姆峙涔芾磉^程。但是，我國有些基層政府在執(zhí)行過程中，很多時候悖離中央所確立的原則和導(dǎo)向，不按照規(guī)則運作，加上目前在執(zhí)行領(lǐng)域中的法律法規(guī)和相關(guān)法律機制不健全、不完善?；鶎诱畧?zhí)行困境的治理任重道遠。

黨的十八屆四中全會作出的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確要求，“強化市縣政府執(zhí)行責(zé)任”，強化“執(zhí)行公開”，加快推進依法治國和法治政府建設(shè)。因此，治理基層政府管理中的執(zhí)行困境，其路徑在于切實轉(zhuǎn)變政府職能，重塑政府角色;強化信息公開與公眾參與的倒逼推進;加強法治建設(shè)，實現(xiàn)執(zhí)行力治理的法治化、制度化。

(一)轉(zhuǎn)變政府職能，重塑政府角色

在市場經(jīng)濟條件下，政府的主要職責(zé)應(yīng)當(dāng)是致力于制定公開公平的市場規(guī)則，當(dāng)好裁判員;通過加強市場監(jiān)管等手段和方式，彌補市場機制的固有缺陷，確保市場競爭的充分性和有效性;確保全社會穩(wěn)定的就業(yè)、充分的義務(wù)教育和全面的社會保障，為社會提供市場不能夠有效提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，而不能作為微觀經(jīng)濟主體參與市場競爭或者依靠壟斷特權(quán)與民爭利。另外，作為整體的制度設(shè)計和規(guī)則制定者，政府應(yīng)著力控制社會的貧富分化，維持經(jīng)濟、社會與自然資源的合理平衡。

十八屆三中全會全面深化改革的重大部署，為加快行政體制改革，加強服務(wù)型政府建設(shè)提供了良好契機?；鶎诱畱?yīng)當(dāng)著力轉(zhuǎn)變政府職能，重塑政府角色，按照市場化、民營化、自治化的原則調(diào)整政府的基本職能，提高基層政府的政策執(zhí)行力。

首先，要實現(xiàn)“管制型政府”向“服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)變。把政府職能從包攬一切轉(zhuǎn)變?yōu)橹惶峁┖诵墓伯a(chǎn)品，對于市場可以自主的營利性、競爭性行業(yè)的發(fā)展，政府就應(yīng)該放手。政府從服務(wù)的視角開展管理，而不是為了消極控制而管理，實現(xiàn)公共服務(wù)的市場化，公共管理的社會化②沈躍春:《加快政府職能轉(zhuǎn)變 深化行政體制改革》，《中國浦東干部學(xué)院學(xué)報》，2014年第4期。。

其次，要實現(xiàn)自身角色定位的轉(zhuǎn)變，由過去無所不能、無所不在的“無限政府”，轉(zhuǎn)變?yōu)榉殴芙Y(jié)合、取舍有度的“有限政府”，推動政府從“全能政府”模式和“大包大攬”狀態(tài)中解脫出來，促使政府、企業(yè)、市場、公民和社會組織各就各位、各司其職，解除政府的“無限責(zé)任”，降低社會對政府的依賴。

最后，還需要建立分類、分級管理的政府體系，實現(xiàn)“集權(quán)行政”向“分權(quán)行政”的轉(zhuǎn)變。對某一類事項，政府應(yīng)當(dāng)合理確定應(yīng)當(dāng)哪一級政府管理更合適;保證一項事情只由一個層級的政府負(fù)責(zé)，改變以往“條塊交叉”的行政管理格局。

(二)強化信息公開和公眾參與的倒逼推進

信息公開和公眾參與是行政程序制度的核心之一，也是確保政府公平合理行政的重要舉措。近年來，信息公開和公眾參與因此而備受關(guān)注。正是現(xiàn)代行政程序制度中的“行政公開”和“充分參與”，才使得幾千年來普通民眾一直倍感神秘和敬畏的州府衙門，變得相對開放和透明，并因此為制約基層政府執(zhí)行的恣意提供了良好的制度入口。政府最大限度的公開和公眾合理的參與“有助于執(zhí)行過程中沖突能量的橫向釋放，而不是縱向上傳，形成上下對立”①朱檬:《基層社會管理中公眾參與的程序控制和制度創(chuàng)新》，http://www.participation.cn/liluntantao/lunwen/5848.html，2015年3月12日訪問。。

從行政過程的視角來看，“行政公開”也應(yīng)當(dāng)是“過程的公開”。換言之，在基層政府執(zhí)行過程中，執(zhí)行的公開不只是最終執(zhí)行結(jié)果的公開，而應(yīng)當(dāng)從執(zhí)行開始的執(zhí)行職權(quán)依據(jù)，到執(zhí)行過程中以及最終的執(zhí)行結(jié)果，從相對人在執(zhí)行過程中應(yīng)當(dāng)享有的程序性權(quán)利，到執(zhí)行終結(jié)之后的可能救濟途徑，都應(yīng)當(dāng)予以公開，保證執(zhí)行過程中利害關(guān)系人都能獲取與自身利益密切相關(guān)的信息②戴建華:《作為過程的行政決策——在一種新研究范式下的考察》，《政法論壇》，2012年第2期。。當(dāng)然，由于執(zhí)行過程中各個運行階段具有不同的特性，從維護國家利益和保障相對人權(quán)益出發(fā)，對于行政機關(guān)在執(zhí)行過程中掌握的國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私等，應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定不公開或由行政機關(guān)裁量不公開。而且，基于政府執(zhí)行過程中各個階段的不同特性也應(yīng)區(qū)別對待。

從本質(zhì)上看，政府執(zhí)行過程是對社會價值和社會利益的權(quán)威性分配。分配必然帶來利益的厚此薄彼。因此，當(dāng)政府的執(zhí)行行為造成受益差距擴大甚至反向逆轉(zhuǎn)時，公眾參與執(zhí)行過程的意愿則會變得越發(fā)強烈。現(xiàn)代行政的發(fā)展也對公民參與行政產(chǎn)生了需求和要求。另一方面，政府執(zhí)行的社會過程比單純的政府決策過程可能更重要。在當(dāng)前大力推進法治政府、服務(wù)型政府、效能政府的背景下，情況更是如此。

(三)加強法治建設(shè)，實現(xiàn)基層政府執(zhí)行力建設(shè)的法治化、制度化

基層政府的有效執(zhí)行，其根本在于建設(shè)法治政府，實現(xiàn)執(zhí)行力建設(shè)的法治化、制度化。中共十八屆四中全會關(guān)于依法治國、建設(shè)法治政府的戰(zhàn)略部署，為基層政府執(zhí)行力建設(shè)的法治化、制度化提供了堅實的基礎(chǔ)和良好的契機。

從本質(zhì)上說，政府的一切權(quán)力都必須在憲法和法律的框架之下，并且在憲法和法律的監(jiān)督之下行使，政府的權(quán)力因此而得到規(guī)范和受到限制，政府權(quán)力的行使必須嚴(yán)格限定在為人民服務(wù)的范圍之內(nèi)，要努力實現(xiàn)職權(quán)法定、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、有效監(jiān)督、高效便民。

當(dāng)然，法治政府建設(shè)任重道遠，亟需完善的制度和解決的問題很多。而與基層政府執(zhí)行力建設(shè)最密切相關(guān)的，一是要加強和改善行政執(zhí)法，確保法律法規(guī)正確實施;另外，要完善行政監(jiān)督機制，加強對行政權(quán)力的監(jiān)督制約。

行政執(zhí)法是政府與社會聯(lián)系最為密切的環(huán)節(jié)，是基層政府持續(xù)性和日常性的管理活動。在現(xiàn)實生活中出現(xiàn)的許多問題，包括很多地方的群體性事件，都與基層政府執(zhí)法不當(dāng)或者違法執(zhí)法有關(guān)。而基層政府執(zhí)行過程在很大程度上本身就是一個執(zhí)法過程或行為。因此，各級政府需要切實做到規(guī)范嚴(yán)格文明公正執(zhí)法，這也是基層政府執(zhí)行力建設(shè)的重要方面。

實現(xiàn)基層政府的有效執(zhí)行，必須強化對行政權(quán)力的監(jiān)督。在我國，相對比較完善的權(quán)力監(jiān)督制度體系已經(jīng)基本建立起來了，但是，制度的執(zhí)行同樣存在問題。而基層政府對抗執(zhí)行、逃避執(zhí)行、歪曲執(zhí)行、附加執(zhí)行、機械執(zhí)行、選擇執(zhí)行、被動執(zhí)行、越位執(zhí)行和虛假執(zhí)行等現(xiàn)象，歸根結(jié)底是一個權(quán)力監(jiān)督的問題，如何保證他們用好權(quán)力的問題。因此，需要不斷加強權(quán)力的監(jiān)督，研究和發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實中的各種違法形態(tài)，從政府內(nèi)外運行系統(tǒng)入手，及時發(fā)現(xiàn)問題并依法處理③李穆基:《我國政府治理模式轉(zhuǎn)變探析》，碩士學(xué)位論文，福建師范大學(xué)，2005年。。