張明慧，林勇，張憲文，索安寧

(1.大連海洋大學(xué)海洋與土木工程學(xué)院 大連 116023； 2.國家海洋環(huán)境監(jiān)測中心 大連 116023)

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我國海底電纜管道管理問題分析與對策建議*

張明慧1，林勇2，張憲文2，索安寧2

(1.大連海洋大學(xué)海洋與土木工程學(xué)院 大連 116023； 2.國家海洋環(huán)境監(jiān)測中心 大連 116023)

海底電纜管道是一種重要的海底基礎(chǔ)設(shè)施，對我國社會經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮著重要的保障作用，但管理問題日益突出。文章從我國海底電纜管道的發(fā)展特點入手，著重分析了我國海底電纜管道管理存在的法規(guī)制度不健全、保護主體責(zé)任不明確、安全隱患問題突出、信息共享機制不暢4個主要問題，在此基礎(chǔ)上，提出健全海底電纜管道管理法規(guī)、完善海底電纜管道政策制度、建立海底電纜管道動態(tài)監(jiān)管體系、開展海底電纜管道普查等建議，以期為我國海底電纜管道管理提供參考依據(jù)。

海底電纜管道；安全隱患；海域使用；保護；管理

海底電纜管道是指鋪設(shè)于海底用于通信、輸水、輸電、輸油、輸氣等用途的各類電纜管道的總稱，分海底電纜和海底管道兩大類型。海底電纜依據(jù)用途可細分為海底輸電電纜、海底通信光纜及海底復(fù)合電纜，海底管道依據(jù)用途可以細分為海底輸油管道、海底輸氣管道、海底輸水管道、海底排污管道和海底混輸管道等。

新世紀以來，伴隨著全球經(jīng)濟一體化的快速發(fā)展和全球新技術(shù)應(yīng)用實踐的不斷推進，海底電纜管道日益成為物質(zhì)、信息、能源等在海域空間輸送的重要通道。我國海底電纜管道數(shù)量與空間布局都發(fā)生了前所未有的變化，海底電纜管道規(guī)模持續(xù)擴大，建設(shè)速度不斷加快。密集布局于近岸海域的海底電纜管道，與日趨活躍的圍填海造地、圍海養(yǎng)殖、海砂開采、港口碼頭建設(shè)等用?；顒又g的空間疊置或毗鄰，嚴重影響到海底電纜管道的安全[1-2]。

1 我國海底電纜管道發(fā)展特點

我國海底電纜管道從1994年開始注冊備案，到2014年國家海洋局及分局審批管理的海底電纜管道注冊備案396條。

對1994-2003年和2004-2013年兩個時間段內(nèi)國家海洋局及分局審批管理的海底電纜管道綜合分析，發(fā)現(xiàn)我國海底電纜管道發(fā)展存在以下特征。

(1)海底電纜管道鋪設(shè)規(guī)模持續(xù)擴大。1994-2003年間國家海洋局及分局共審批海底電纜管道160條，而2004-2013年間審批的海底電纜管道總數(shù)量達到236條，比前10年增加76條。

(2)海上油氣勘探開采鋪設(shè)的海底電纜管道是我國海底電纜管道的主要用途。北海區(qū)海底電纜管道中366條的所有者屬于石油天然氣開采企業(yè)，南海區(qū)海底電纜管道中33條的所有者屬于石油天然氣開采企業(yè)。

(3)島陸間海底電纜管道是近年來我國海底電纜管道規(guī)?？焖贁U大的主要驅(qū)動因素之一。隨著我國海島開發(fā)能力的加強，為海島開發(fā)通水、通電、通信等鋪設(shè)的海底電纜管道成為除海上石油開采外我國海底電纜管道規(guī)?？焖僭鲩L另一驅(qū)動因素。浙江省因舟山群島開發(fā)鋪設(shè)的海底電纜管道超過100條，占到全省海底電纜管道80%以上。遼寧省審批的5條海底電纜管道中4條就是為長?？h海島開發(fā)鋪設(shè)的。福建省鋪設(shè)的海底電纜管道也主要為島陸間海底電纜管道。

(4)國際海底光纜登陸區(qū)相對集中。我國通往國外的52條國際海底光纜中30條的登陸點集中在深圳附近海岸，10條登陸點集中在上海附近海岸，密集的登陸點導(dǎo)致上海海岸區(qū)域選擇海底電纜管道登陸點極為困難。

2 我國海底電纜管道管理存在的主要問題

2.1 海底電纜管道保護法規(guī)制度不健全

鋪設(shè)海底電纜管道管理規(guī)定及其實施辦法分別于1989年和1992年發(fā)布，先于《中華人民共和國海域管理法》頒布實施時間，使得海底電纜管道鋪設(shè)管理未完全納入海域管理。主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

(1)一些海底電纜管道所有者拿到海洋行政主管部門頒發(fā)施工許可證后，直接鋪設(shè)施工，施工完畢后，不向海洋行政主管部門注冊備案，造成海洋行政管理部門掌握的海底電纜管道信息不全，無法劃定海底電纜管道保護區(qū)，定期巡航保護無據(jù)可依。

(2)一些地方海底電纜管道路由勘測、鋪設(shè)施工和海域使用審批不在同一部門，部分企業(yè)辦理完鋪設(shè)施工手續(xù)后，不主動或者拖延辦理海域使用手續(xù)，導(dǎo)致海底電纜管道用海游離于海域使用管理系統(tǒng)之外，海洋行政管理部門無法協(xié)調(diào)海底電纜管道用海與其他行業(yè)用海之間的矛盾，用海沖突產(chǎn)生的海底電纜管道安全隱患突出。

(3)20世紀90年代鋪設(shè)的海底電纜管道很多已超過設(shè)計年限或已棄用，已有業(yè)主提出申請報廢，但當(dāng)前法律法規(guī)對海底電纜管道報廢流程無明確規(guī)定，在什么情況下需要拆除，什么情況下可原地棄置，缺乏相關(guān)的法律依據(jù)。

(4)《鋪設(shè)海底電纜管道管理規(guī)定》第十三條規(guī)定“從事海上各種活動的作業(yè)者，必須保護已鋪設(shè)的海底電纜管道，造成損害的應(yīng)當(dāng)依法賠償”，但沒有給出具體的賠償依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)?！逗５纂娎|管道保護規(guī)定》第十八條規(guī)定“海上作業(yè)者有下列情形之一者，由縣級以上人民政府海洋行政主管部門責(zé)令限期整改，停止海上作業(yè)，并處一萬元以下的罰款”，罰款在一萬元以下，而且沒有具體的損害程度評判細則，不能對海底電纜管道保護違法行為構(gòu)成有效威懾。

2.2 海底電纜管道保護主體責(zé)任不明確

《海底電纜管道保護規(guī)定》第三條規(guī)定“國務(wù)院海洋行政主管部門負責(zé)全國海底電纜管道的保護工作，沿海縣級以上人民政府海洋行政主管部門負責(zé)本行政區(qū)毗鄰海域海底電纜管道保護工作”。第十條規(guī)定“國家鼓勵海底電纜管道所有者對海底電纜管道保護區(qū)和海底電纜管道線路等設(shè)置標(biāo)志”，第十一條規(guī)定“海底電纜管道所有者在向縣級以上人民政府海洋行政主管部門報告后，可以對海底電纜管道采取定期復(fù)查、監(jiān)視和其他保護措施，也可以委托有關(guān)單位進行保護”。由于海底電纜管道鋪設(shè)于海底，而且分布范圍廣，監(jiān)視保護困難，很多海底電纜管道所有者未按照規(guī)定要求對海底電纜管道進行標(biāo)志、定期復(fù)查和監(jiān)視保護措施，也沒有對海底電纜管道不實施標(biāo)志、監(jiān)視保護措施的懲治條文。海洋行政主管部門雖然負責(zé)海底電纜管道的保護工作，但由于海底電纜管道注冊備案信息不全，每年的定期巡航執(zhí)法行動不能完全消除海底電纜管道的安全隱患。

2.3 海底電纜管道安全隱患問題突出

隨著我國海洋開發(fā)利用活動規(guī)模和強度的加大，海底電纜管道和其他行業(yè)用海之間爭占海域空間的矛盾和糾紛不斷增多。

(1)一部分海底電纜管道由于未注冊備案或注冊備案資料不實，海洋行政主管部門無法劃定海底電纜管道保護區(qū)，也無法執(zhí)行定期巡航檢查，導(dǎo)致海上采砂、拋錨等活動對海底電纜管道形成安全隱患。

(2)在海底電纜管道保護區(qū)內(nèi)從事非法捕撈及拋錨、采砂作業(yè)，也嚴重危及海底電纜管道安全和使用效能。

(3)由于缺乏海底電纜管道安全管理技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)要求，部分海底電纜管道在鋪設(shè)初期就存在安全隱患，且一些海底電纜管道鋪設(shè)后從未開展過檢查維護工作。

(4)一些海底電纜管道投產(chǎn)年限已經(jīng)臨近或超過設(shè)計壽命，但沒有相關(guān)的管理要求督促其更換和保養(yǎng)，一旦出現(xiàn)油氣泄漏或斷裂，將直接影響到社會經(jīng)濟發(fā)展和海洋環(huán)境保護[3]。

(5)復(fù)雜的海底地形和水沙動力環(huán)境，也可能造成了部分海底電纜管道路由段上層覆砂被搬移，導(dǎo)致部分電纜管道裸露或懸空形成嚴重的安全隱患乃至發(fā)生[4]。

(6)在不同走向的海底電纜管道交匯區(qū)存在管道與管道交越、管道與電纜交越的問題，如果管道交越區(qū)處理不慎，也可能引發(fā)海底電纜管道安全隱患。

2.4 海底電纜管道信息共享機制不暢

由于海底電纜管道審批部門多，審批環(huán)節(jié)銜接不夠，加上海底電纜管道普查措施滯后，海洋行政管理部門掌握的海底電纜管道基礎(chǔ)信息參差不齊。

一些地方海底電纜管道管理信息化水平低，采用紙質(zhì)的海底電纜管道注冊備案資料難以實現(xiàn)信息共享，導(dǎo)致國家和上級管理部門對管轄范圍內(nèi)海底電纜管道鋪設(shè)情況掌握不全，無法建立有效的保護管理機制。

一些企業(yè)不向海洋行政主管部門申請路由調(diào)查和鋪設(shè)施工許可，私自鋪設(shè)海底電纜管道，也不申請海域使用權(quán)，違法使用海域，而海底電纜管道隱蔽性又較強，海洋行政執(zhí)法部門查處困難，造成海洋行政主管部門掌握的海底電纜管道信息不全。

3 加強海底電纜管道管理建議

3.1 健全海底電纜管道管理法規(guī)，進一步明確海底電纜管道保護主體責(zé)任

近年來，我國海島開發(fā)利用進程加快，島陸之間的輸電、通信、輸水等海底電纜管道數(shù)量急劇增加。據(jù)統(tǒng)計，僅浙江省島陸之間的海底電纜管道就多達107條，占全省電纜管道總數(shù)量的80%以上。

另外，國際海底光纜、海底排污管道數(shù)量也在急劇增多，管理問題也日益多樣化。

為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)我國各類海底電纜管道的保護管理工作，全面加強海底電纜管道的保護管理，建議制定《海底電纜管道保護規(guī)定》，提升海底電纜管道保護的立法層次，明確海底電纜管到保護的分工協(xié)作責(zé)任。國家海洋行政主管部門負責(zé)健全海底電纜管道管理政策制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)(規(guī)范)及巡航檢查組織實施，從宏觀上加強海底電纜管道的監(jiān)督管理工作。地方海洋行政主管部門是海底電纜管道保護管理的監(jiān)督者和實施主體，負責(zé)本管轄海域的海底電纜管道注冊備案、保護區(qū)選劃、巡航執(zhí)法及安全檢查監(jiān)督等。地方人民政府是海底電纜管道災(zāi)害應(yīng)急管理的主體，負責(zé)海底電纜管道事故應(yīng)急組織協(xié)調(diào)和處置應(yīng)對。海底電纜管道所有者主體負責(zé)海底電纜管道安全防護，嚴格執(zhí)行海底電纜管道安全管理要求，定期開展海底電纜管道安全檢查、維護和保護管理工作。

3.2 完善海底電纜管道管理政策制度

海底電纜管道海域使用排他性較強，與漁業(yè)用海、交通用海等對海域自然屬性改變不大的行業(yè)用海不能兼容。建議在做好海洋功能區(qū)劃并嚴格執(zhí)行海洋功能區(qū)劃的前提下，從保護海底電纜管道的角度，出臺海底電纜管道海域使用確權(quán)的相關(guān)政策，處理好同一海域各種用海方式之間的關(guān)系，明確海洋、水利、電力、電信、水務(wù)等相關(guān)各方面責(zé)任，通過備案制度、保護區(qū)制度、公告制度、標(biāo)志制度、海上作業(yè)限制制度、補償/賠償制度、巡航檢查制度等，避免用海矛盾及其給海底電纜管道帶來的隱患，共同維護海底電纜管道鋪設(shè)的良好秩序。

鑒于海底電纜管道實際路由與申請路由和海域確權(quán)界址點不一致、海底電纜管道路由調(diào)查、鋪設(shè)施工和海域使用3個許可順序不明確等情況，建議有效銜接海底電纜管道管理和海域使用管理的行政許可程序，科學(xué)銜接鋪設(shè)海底電纜管道路由勘測、鋪設(shè)施工許可相關(guān)報告與海域使用論證報告，對企業(yè)已依法取得路由調(diào)查、鋪設(shè)施工許可且通過海域使用論證評審的海底電纜管道，應(yīng)允許其先進行鋪設(shè)施工，在鋪設(shè)完畢后根據(jù)企業(yè)復(fù)勘查明的實際路由辦理海域使用手續(xù)和海底電纜管道注冊備案，此后方可投產(chǎn)運行。

3.3 建立海底電纜管道動態(tài)監(jiān)管體系

針對海底電纜管道管理要求高、情況復(fù)雜，經(jīng)常涉密等特點，建議加強海底電纜管道動態(tài)監(jiān)測管理，保障海底管道的安全運行。

一方面，海底電纜管道所有者在海底電纜管道鋪設(shè)完成后，應(yīng)按照海域使用管理要求和海底電纜管道路由審批時的管理要求定期開展調(diào)查檢測工作[5]。

另一方面，在國家海域動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測系統(tǒng)中增加完善海底電纜管道管理信息數(shù)據(jù)庫，對海底電纜管道的路由調(diào)查、鋪設(shè)施工、海域使用、注冊備案、后期監(jiān)管、巡查保護、維修改造、拆除廢棄進行全過程信息化管理。開展重點電纜管道聚集區(qū)海域使用動態(tài)監(jiān)測，監(jiān)督其他用?；顒訉５纂娎|管道的安全隱患。

同時協(xié)助海域管理部門核查與海底電纜管道相關(guān)的其他用?；顒樱瑓f(xié)助海域管理部門處理海底電纜管道交越、海底電纜管道保護與海域使用之間關(guān)系。

3.4 開展海底電纜管道普查，完善海底電纜管道基本信息

自2002年全國范圍內(nèi)組織的海底電纜管道普查以來，一直未進行海底電纜管道相關(guān)數(shù)據(jù)普查登記。近年來，隨著全國海島開發(fā)利用力度的加大、海洋石油天然氣開發(fā)能力的提高，全國陸續(xù)新增了一大批海底電纜管道，也有一批原有海底電纜管道陸續(xù)進入廢棄年限，相關(guān)數(shù)據(jù)亟待更新。

同時隨著用海安全意識的提高，近年來各類涉海工程業(yè)主以及地方海洋行政管路部門申請查詢海底電纜管道信息的事項顯著增多。為適應(yīng)新形勢下海洋開發(fā)、海洋經(jīng)濟發(fā)展的需求，全面、準(zhǔn)確地掌握現(xiàn)有海底電纜管道數(shù)據(jù)信息，切實加強對海底電纜管道的監(jiān)督管理，建議開展新一輪的海底電纜管道海域使用普查工作。普查后對未辦理海域使用權(quán)證書的，可依據(jù)電纜管道所有者提供的海底電纜管道勘測報告、路線圖、位置表等說明材料，直接辦理海域使用權(quán)證書，征收海域使用金，將相關(guān)普查數(shù)據(jù)錄入國家海域使用動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)。

[1] 王星. 海底電纜絕緣監(jiān)測方法研究[D].武漢：華中科技大學(xué)，2008.

[2] 王文爭，劉國林，陳學(xué)習(xí).基于GPS的海底電纜管道二次定位測量系統(tǒng)[J]. 華北科技學(xué)院學(xué)報，2005(2)：51-54.

[3] 趙遠濤，羅楚軍，李建. 海南聯(lián)網(wǎng)工程海底電纜風(fēng)險分析[J]. 中國電業(yè)技術(shù)，2014(10)：32-36.

[4] 于俊嶺，吳海洋，張鐵. 海底電纜登陸淺灘防沖刷措施研究[J]. 中國電業(yè)，2015(1)：18-25.

[5] 林小青.試論海底電纜觀測系統(tǒng)的研究現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢[J].科技與企業(yè)，2013(3)：297.

海洋行業(yè)公益性科研專項(201405025)；國家海洋局海域管理業(yè)務(wù)支撐項目.

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1005-9857(2015)10-0026-04