劉錦森

習(xí)近平總書記在談到全面深化改革時(shí)強(qiáng)調(diào)：“凡屬于重大改革都要于法有據(jù)?！惫P者認(rèn)為，“于法有據(jù)”，從國(guó)家層面來(lái)說(shuō)，就是凡屬于重大改革事項(xiàng)，有法的，要嚴(yán)格依法辦事;沒(méi)有法的，要法律先行，然后按照法律的規(guī)定執(zhí)行。從地方層面來(lái)說(shuō)，就是凡屬于本行政區(qū)域重大改革事項(xiàng)，有法的，要嚴(yán)格執(zhí)行;沒(méi)有法的，在堅(jiān)持法制統(tǒng)一的前提下，要及時(shí)出臺(tái)符合本地重大改革事項(xiàng)具體情況和實(shí)際需要的地方性法規(guī)。

在我國(guó)，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成后，雖然經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)等方面，從宏觀上看是有法可依了，但是，在一些微觀方面，特別是在全面深化改革的重大改革方面，還會(huì)出現(xiàn)一些新情況，遇到一些新問(wèn)題。這些新情況、新問(wèn)題，也可能就是法律法規(guī)的空白，這就可能造成全面深化改革和重大改革事項(xiàng)于法無(wú)據(jù)的局面出現(xiàn)。于是，就需要及時(shí)出臺(tái)一些能引領(lǐng)、推動(dòng)和保障全面深化改革特別是重大改革事項(xiàng)順利進(jìn)行的法律法規(guī)，只有這樣，才能真正做到“辦事依法，遇事找法，解決問(wèn)題用法，化解矛盾靠法”，以此保障重大改革事項(xiàng)依法進(jìn)行。

按照“凡屬于重大改革要于法有據(jù)”的要求，筆者認(rèn)為，重大改革的事項(xiàng)要做到于法有據(jù)，主要應(yīng)當(dāng)重視從以下幾個(gè)方面為抓手：

首先，要切實(shí)轉(zhuǎn)變思維方式。在以前的立法實(shí)踐中，雖然也有超前立法之說(shuō)，特別是地方立法時(shí)，對(duì)一些急需要用地方性法規(guī)調(diào)整和規(guī)范的事項(xiàng)也先行先試過(guò)，但總還是“開(kāi)放不夠、保守有余”，或者“超前”的步子邁得太小。大多數(shù)情況下，我們的立法指導(dǎo)思想，基本上被“要將成熟、固定化的政策依法按程序轉(zhuǎn)變?yōu)榉?、法?guī)”這個(gè)定型化的思路所代替，為了慎重起見(jiàn)，超前立法還是有所保留。黨的十八屆三中全會(huì)作出了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問(wèn)題的決定》，面對(duì)全面深化改革的新形勢(shì)、新任務(wù)，世情、國(guó)情、社情都程度不同地發(fā)生深刻變化。對(duì)立法工作來(lái)說(shuō)，面臨的發(fā)展機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)前所未有，確實(shí)需要轉(zhuǎn)變不適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)要求的固定立法思維。在全面深化改革的大環(huán)境下，實(shí)踐發(fā)展永無(wú)止境，解放思想永無(wú)止境，改革開(kāi)放永無(wú)止境，我們立法的思維方式也不能停滯不前，不能固守所謂的已有經(jīng)驗(yàn)，而是要隨時(shí)調(diào)整、因事而變，以適應(yīng)全面深化改革的需要，立法實(shí)踐一定要先行一步，走在重大改革事項(xiàng)的前面，確保 “凡屬于重大改革都要于法有據(jù)”的要求落到實(shí)處。思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，只有思想觀念發(fā)生變化，才能促進(jìn)思維方式的轉(zhuǎn)變，而思維方式的轉(zhuǎn)變，必然會(huì)引導(dǎo)具體行動(dòng)的付諸實(shí)施。由此，立法超前，首先要轉(zhuǎn)變思維方式，這樣才能使立法先于重大改革，使重大改革于法有據(jù)。

其次，要勇于和善于攻堅(jiān)克難。中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成后，無(wú)論國(guó)家層面還是地方層面，從大的方面講，基本上都有法可依了，要想在立法方面有創(chuàng)新和突破也確實(shí)存在一定難度。但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和全面深化改革的推進(jìn)，立法工作只有適應(yīng)全面深化改革形勢(shì)發(fā)展變化的需要，才有立足之地，才能大有作為。如果說(shuō)，改革開(kāi)放三十多年里，我們的有些立法項(xiàng)目是為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要摸著石頭過(guò)河的話，那么對(duì)全面深化改革和重大改革事項(xiàng)的立法項(xiàng)目就要先劈山開(kāi)石、修路架橋，為全面深化改革和重大改革奠定一條暢達(dá)法治之路的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。這就要求我們?cè)诹⒎üぷ髦幸掠诤蜕朴诠?jiān)克難，在總結(jié)改革開(kāi)放三十多年立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，膽子要大、步子要穩(wěn)，在憲法法律規(guī)定的范圍內(nèi)有所創(chuàng)新、有所突破、有所發(fā)展，要重視不斷開(kāi)拓立法空間、創(chuàng)新立法內(nèi)容。立法一定要緊緊圍繞全面深化改革的總目標(biāo)、總?cè)蝿?wù)、總要求，摸清頂層設(shè)計(jì)的思路，重視搞好調(diào)查研究，編制好五年立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃，使納入立法規(guī)劃和立法計(jì)劃的重大改革事項(xiàng)的立法項(xiàng)目，名正言順，經(jīng)得起推敲。并且要做到在確定的五年立法規(guī)劃項(xiàng)目和年度立法計(jì)劃項(xiàng)目中，凡屬于深化改革中的重大改革事項(xiàng)的立法項(xiàng)目，一定要優(yōu)先出臺(tái)，及時(shí)出臺(tái)，為全面深化改革提供法律支撐和保障。

再次，要針對(duì)問(wèn)題立法。立法工作要按照十八屆三中全會(huì)提出的“完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制，提高立法質(zhì)量，防止地方保護(hù)和部門利益法制化”的要求，有立法權(quán)的人大常委會(huì)要積極主動(dòng)發(fā)揮立法主導(dǎo)作用，以全面深化改革為導(dǎo)向，針對(duì)重大改革事項(xiàng)立法、立法解決重大改革實(shí)際問(wèn)題。以立得住、行得通、真管用的要求，認(rèn)真研究和探討全面深化改革和重大改革事項(xiàng)對(duì)立法的要求，把提高立法質(zhì)量放在更加突出位置，使出臺(tái)的法律法規(guī)符合實(shí)際、特色明顯、具有可執(zhí)行性。全面深化改革和重大改革事項(xiàng)中的立法，無(wú)疑屬于完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要內(nèi)容，“凡屬于重大改革都要于法有據(jù)”，是對(duì)完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的具體指導(dǎo)和要求，也屬于重點(diǎn)領(lǐng)域的立法，只能重視和加強(qiáng)。按照于法有據(jù)的要求，對(duì)全面深化改革和重大改革事項(xiàng)，立法中要積極穩(wěn)妥，分步推進(jìn)，急需先立，重點(diǎn)突出。為了進(jìn)一步做好立法工作，立法要重視繼續(xù)健全和完善各項(xiàng)工作制度，重視加強(qiáng)對(duì)法規(guī)起草部門的監(jiān)督指導(dǎo)，弱化法律法規(guī)的部門化、利益化色彩，凡屬于涉及群眾利益的規(guī)定，都要拓展群眾有序參與立法;凡屬于增加公民、法人和其他市場(chǎng)主體義務(wù)的規(guī)定，必須有憲法的依據(jù)。以確?！傲挤ā表樌雠_(tái)，促使“惡法”“胎死腹中”，以質(zhì)量高、品質(zhì)好的法律法規(guī)項(xiàng)目，為全面深化改革中的重大改革保駕護(hù)航。

第四，力爭(zhēng)立法工作再上一個(gè)新臺(tái)階。社會(huì)主義法律體系的形成，各級(jí)人大及其常委會(huì)、各級(jí)人大代表、各級(jí)人大常委會(huì)組成人員和立法工作者、實(shí)際工作者及法學(xué)專家、學(xué)者功不可沒(méi)。但我們應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到，社會(huì)主義法律體系形成后，立法任務(wù)并沒(méi)有減輕，重點(diǎn)領(lǐng)域的立法、重大改革事項(xiàng)的立法，任務(wù)仍然繁重;不完全適應(yīng)重大改革的法律法規(guī)的修改任務(wù)，將會(huì)更加頻繁;有礙全面深化改革和重大改革深入進(jìn)行的法律法規(guī)，要及時(shí)清理廢止。經(jīng)過(guò)三十多年的立法實(shí)踐，無(wú)論國(guó)家立法還是地方立法都積累了不少成功的經(jīng)驗(yàn)，在堅(jiān)持以往好的做法和借鑒成功經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，立法工作仍需勇于創(chuàng)新、不斷開(kāi)拓。要把提高立法質(zhì)量作為全面深化改革和重大改革事項(xiàng)加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作的重中之重，精益求精搞好立法，爭(zhēng)取做到多出法律法規(guī)“正品、精品”。對(duì)以往立法工作中不穩(wěn)定、不成熟的做法，要善于作出決擇，能改進(jìn)的及時(shí)改進(jìn)，不能改進(jìn)的堅(jiān)決放棄。堅(jiān)持圍繞全面深化改革和重大改革事項(xiàng)做好立法工作，要繼續(xù)堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法，完善重要立法項(xiàng)目論證、聽(tīng)證制度，積極探索立法前論證、立法后評(píng)估制度，重視發(fā)揮人大代表立法議案和建議的作用，對(duì)立法時(shí)機(jī)和條件成熟而且又是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展急需的立法項(xiàng)目要及時(shí)出臺(tái)，確保重大改革于法有據(jù)，有序進(jìn)行。

最后，要加大新法的宣傳力度。法律法規(guī)要得到正確有效施行，需要形成一定的法治氛圍。而法治氛圍的形成，對(duì)法律法規(guī)的宣傳不可缺少，這也是確保法律法規(guī)得到正確有效施行的前提條件，兩者互為因果。特別新施行的涉及全面深化改革和重大改革事項(xiàng)的法律法規(guī)，如果沒(méi)有好的、有效的宣傳途徑，社會(huì)影響面肯定非常有限。那么，要想使一部新實(shí)施的法律、法規(guī)得到有效遵守執(zhí)行，可能是一件比較困難的事。雖然立法是執(zhí)法、守法的前提條件，但有法不知，可能會(huì)出現(xiàn)有法不依或者有法得不到有效的遵守的現(xiàn)象，這樣有法也等于無(wú)法。由此，一定要重視對(duì)法律法規(guī)特別是涉及全面深化改革和重大改革事項(xiàng)法律法規(guī)的宣傳力度。通過(guò)媒體、互聯(lián)網(wǎng)、微博、微信、印發(fā)法律法規(guī)讀本和宣傳手冊(cè)等各種有效宣傳形式，使全社會(huì)都能及時(shí)了解新實(shí)施法律法規(guī)的立法原則、基本精神、重點(diǎn)內(nèi)容、權(quán)利義務(wù)、法律責(zé)任等。特別是對(duì)執(zhí)法者來(lái)說(shuō)，只有了解掌握了新實(shí)施法律法規(guī)的內(nèi)容，明確行政權(quán)力和責(zé)任的范圍，在執(zhí)法實(shí)踐中，才能把握分寸、熟練使用、得心應(yīng)手，嚴(yán)格依法辦事。對(duì)行政管理相對(duì)人來(lái)說(shuō)，只有熟悉明白了法律法規(guī)的規(guī)定，清楚自己的法定權(quán)利與義務(wù)的邊界，才能主動(dòng)配合執(zhí)法人員的執(zhí)法行為，自覺(jué)遵守法律法規(guī)。由此，法律法規(guī)的宣傳工作做好了，有關(guān)全面深化改革和重大改革事項(xiàng)的法律法規(guī)就會(huì)得到有效順利的實(shí)施。實(shí)際上，這也為全面深化改和重大事項(xiàng)改革奠定堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。有了群眾和社會(huì)各方面的擁護(hù)和支持，才能確保全面深化改革和重大改革事項(xiàng)穩(wěn)步、扎實(shí)推進(jìn)。

（作者單位：新疆維吾爾自治區(qū)人大常委會(huì)法工委）