趙立新

2014年8月，十二屆全國人大常委會第十次會議首次審議立法法修正案，本次修改的一個重大變化是把過去除省、自治區(qū)、直轄市外全國只有49個較大的市才享有的地方立法權(quán)擬擴(kuò)大至全部282個設(shè)區(qū)的市，這便是“地方立法的擴(kuò)容”。關(guān)于地方立法擴(kuò)容，當(dāng)前法律界討論甚多。作為人大機(jī)關(guān)立法工作者，筆者在此也談一點個人看法，以求教于大家。

筆者認(rèn)為，地方立法擴(kuò)容符合我國法制建設(shè)的大方向。其原因有三：其一，這一舉措適應(yīng)改革發(fā)展的需要，是促進(jìn)地方治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。黨的十八屆三中全會提出，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。從層級縱向角度來看，設(shè)區(qū)的市是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革創(chuàng)新最具活力的區(qū)域，先行先試、突破體制機(jī)制障礙等一系列探索亟需法制的保障。而當(dāng)前大部分設(shè)區(qū)的市都沒有地方立法權(quán)，這種狀況已落后于形勢發(fā)展需要。其二，有利于提升地方的法制化水平。目前的實際是，設(shè)區(qū)的市作為我國地方政權(quán)的重要組成部分，它們中的大部分都無權(quán)制定地方性法規(guī)，在涉及地方特有事項及地方特有事務(wù)的管理方面只能靠“紅頭文件”或規(guī)范性文件，無論是權(quán)威性還是法律嚴(yán)肅性都顯不足。其三，解決了司法實踐中的某些法律適用問題。依法理學(xué)的基本原理，法律裁判文書直接引用的只限于法律及法律解釋、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、司法解釋，其他規(guī)范性文件不在此列。如果賦予設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)，一些規(guī)范性文件便可以通過法定程序上升為地方性法規(guī)，有利于司法機(jī)關(guān)審理某些案件時消除法律適用方面的障礙。

不過地方立法擴(kuò)容也帶來一些隱憂。其一，除現(xiàn)有較大的市之外，其他設(shè)區(qū)的市的人大常委會無論是立法機(jī)構(gòu)還是立法人員都無法滿足立法工作的需要，立法力量嚴(yán)重不足，這是地方立法擴(kuò)容遇到的無法回避的關(guān)鍵問題。其二，受制于立法資源的不足，擴(kuò)容后的地方立法（主要是指新增設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)）質(zhì)量堪憂。另外，在同一省級行政區(qū)域內(nèi)，各地區(qū)頒行的地方性法規(guī)如果就同一事項發(fā)生沖突或規(guī)定不一致的情形明顯增多，也會不可避免地?fù)p害法制統(tǒng)一原則。其三，隨著地方立法的擴(kuò)容，省一級人大及其常委會對地方性法規(guī)的審查監(jiān)督職能得到進(jìn)一步強(qiáng)化，需批準(zhǔn)的法規(guī)件數(shù)量大增，原來只針對較大的市及民族自治地方報批法規(guī)而設(shè)置的監(jiān)督審查機(jī)制乃至相應(yīng)的機(jī)構(gòu)、人員明顯不適應(yīng)地方立法擴(kuò)容后的需要。其四，原來在較大的市或民族自治地方立法中不同程度存在著的地方保護(hù)主義或地方利益法制化的問題可能會日趨顯性化。

緣于以上利弊兩方面的分析，筆者認(rèn)為地方立法擴(kuò)容應(yīng)采取謹(jǐn)慎操作、試點先行、限定事項、分步推進(jìn)的實施策略，這也與立法法修正案的立法思路大體一致。其一，由省、自治區(qū)的人大常委會根據(jù)實際情況，確定本省設(shè)區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的步驟和時間。此舉意味著除原較大的市之外，省內(nèi)其他設(shè)區(qū)的市享有地方立法權(quán)的時間并不同步。其二，較大的市制定地方性法規(guī)只限于城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等城市管理方面的事項和領(lǐng)域。其三，省、自治區(qū)的人大常委會要對較大的市的立法規(guī)劃進(jìn)行綜合平衡，總量控制，避免重復(fù)立法，浪費立法資源。其四，省、自治區(qū)的人大常委會要依照法制統(tǒng)一原則，嚴(yán)格審查批準(zhǔn)較大的市報送的地方性法規(guī)，防止立法沖突及地方保護(hù)主義傾向。其五，新增地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市可考慮以半年為限設(shè)定一個立法準(zhǔn)備期，在此期間內(nèi)建立機(jī)構(gòu)，充實人員，組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)，為即將開展的立法工作奠定堅實的物質(zhì)保障和人力儲備。

（作者單位：吉林省人大財經(jīng)委）