陳誠(chéng)誠(chéng)

摘 要：韓國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度在亞洲具有典型意義。經(jīng)過多年探索，這一制度在覆蓋人群、服務(wù)內(nèi)容、籌資和給付等方面已逐漸定型并具有自身特色。其制度設(shè)計(jì)綜合考量了韓國(guó)的實(shí)際國(guó)情并注重與其他制度的銜接，成為優(yōu)化韓國(guó)老年人福利服務(wù)資源配置的重要措施。韓國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的定型與特色是在韓國(guó)社會(huì)保障理念嬗變、老年群體福利服務(wù)的需求重點(diǎn)發(fā)生變化等環(huán)境中，經(jīng)由初具雛形、系統(tǒng)建議和立法實(shí)施等政策過程實(shí)現(xiàn)的一種必然結(jié)果，該制度的形成與權(quán)威政治人物的引導(dǎo)和推動(dòng)密不可分。韓國(guó)的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度低起步、逐漸擴(kuò)面、轉(zhuǎn)變現(xiàn)有的籌資模式以及有效整合福利資源等成功做法都為我國(guó)構(gòu)建護(hù)理制度提供了經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：韓國(guó)護(hù)理保險(xiǎn)制度;老人服務(wù);社會(huì)保障;老齡化;政策過程

中圖分類號(hào)：F843 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? 文章編號(hào)：1004-1494（2015）01-0082-05

韓國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度（Long-term care insurance，下文簡(jiǎn)稱LTCI）自2008年實(shí)施以來已有6年之久，該制度采用了社會(huì)化保險(xiǎn)制度安排，是韓國(guó)五大社會(huì)保險(xiǎn)制度中的一項(xiàng)。韓國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度在亞洲具有典型意義，經(jīng)過多年探索，這一制度在覆蓋人群、服務(wù)內(nèi)容、籌資和給付等方面已逐漸定型并具有自身特色，其制度設(shè)計(jì)尊重韓國(guó)的國(guó)情并注重與其他制度的銜接，是優(yōu)化韓國(guó)老年人福利服務(wù)資源配置的重要措施。其制度形成經(jīng)歷了初具雛形、系統(tǒng)建議和立法實(shí)施等政策過程。隨著中國(guó)人口老齡化程度的加深，失能老人、高齡老人數(shù)量的增加以及人口結(jié)構(gòu)的變化，探索適合中國(guó)的老年人護(hù)理模式也提上日程，通過對(duì)韓國(guó)LTCI的了解而得出對(duì)中國(guó)的啟示，正是本文的意義所在。

一、韓國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的制度結(jié)構(gòu)

（一）韓國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的服務(wù)對(duì)象

LTCI實(shí)施的主要目的之一是實(shí)現(xiàn)韓國(guó)從殘缺型福利到普遍型福利的轉(zhuǎn)變，所以如何保障各個(gè)群體都能得到相應(yīng)的護(hù)理服務(wù)安排是關(guān)鍵點(diǎn)。從圖1可知，韓國(guó)LTCI參保人群采用跟從醫(yī)療保險(xiǎn)的原則，享受該制度的人群可分為兩類：一是超過65歲的老年人群;二是65歲以下患有老年性疾病的人群。但在符合第一個(gè)條件的群體中，患有較輕微癥狀的老人可享受到家庭和社區(qū)護(hù)理服務(wù)（Home and Community Care：HACC），符合第二個(gè)條件的人群有很大一部分屬于一等級(jí)的殘障人士，他們通過殘障人活動(dòng)保障服務(wù)（Personal Assistant Service：PAS）來獲得護(hù)理服務(wù)，上述兩類可享受到其他服務(wù)的群體不包括在LTCI的覆蓋對(duì)象之中?？梢?，雖然韓國(guó)的LTCI受益人群有限，但很注重其與其他制度的銜接。從圖1可了解LTCI在相關(guān)制度中所處的位置。

圖1 韓國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的服務(wù)對(duì)象

（二）韓國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的實(shí)施程序

韓國(guó)LTCI由中央政府負(fù)責(zé)總策劃、指導(dǎo)和監(jiān)督;地方政府負(fù)責(zé)護(hù)理機(jī)構(gòu)的設(shè)立、審評(píng)和監(jiān)督;具體運(yùn)營(yíng)由保健福利部指導(dǎo)和監(jiān)督的社會(huì)公益組織“國(guó)民健康保險(xiǎn)工團(tuán)”負(fù)責(zé)。通常來說，韓國(guó)LTCI的申請(qǐng)過程如下：

1. 參保人向當(dāng)?shù)氐氖聞?wù)所提出申請(qǐng)。

2. 國(guó)民健康保險(xiǎn)工團(tuán)的工作人員會(huì)到申請(qǐng)人家中通過填寫調(diào)查問卷的方式進(jìn)行家庭訪問，并把調(diào)查結(jié)果輸入電腦，通過檢測(cè)將這一結(jié)果劃分為1-3個(gè)等級(jí)。上述用做審核等級(jí)的調(diào)查問卷通常有兩部分組成：基本測(cè)試（共52項(xiàng)），它注重日常生活能力測(cè)試，主要目的是考察申請(qǐng)人是否具有享有該服務(wù)的資格，具體包含五大部分，即身體技能、認(rèn)知技能、行動(dòng)變化、疾病處理和康復(fù);二級(jí)自理能力（IADL：Instrumental activities of daily living）測(cè)試（共36項(xiàng)），其主要用于了解需為申請(qǐng)人提供哪些服務(wù)。

1-3級(jí)劃分如下：分?jǐn)?shù)高于95分的為第一等級(jí)，該級(jí)人群是最重癥老年人，一般為24小時(shí)臥床的癱瘓老年群體;分?jǐn)?shù)從75到94分的為二等級(jí)，此級(jí)人群一般具有坐、臥的活動(dòng)能力;分?jǐn)?shù)為53到74分的為三等級(jí)，該級(jí)人群表現(xiàn)為通過拐杖等輔助性工具可在住處附近行走，屬于較輕癥狀的老年群體。在推行之初，三等級(jí)人群的劃分界定在55到74分，隨后將下限從55分下調(diào)到53分的原因是為了提高政策覆蓋面。

3. 長(zhǎng)期護(hù)理等級(jí)判定委員會(huì)①進(jìn)行第二次審定，即以調(diào)查所得分?jǐn)?shù)為基準(zhǔn)，同時(shí)根據(jù)申請(qǐng)人的實(shí)際情況，對(duì)受益人群數(shù)量和等級(jí)進(jìn)行微調(diào)和再確認(rèn)，并最終確定申請(qǐng)者是否獲得服務(wù)資格。

4. 給付方式及服務(wù)費(fèi)用分擔(dān)。

韓國(guó)LTCI的給付方式（具體內(nèi)容見表1）分為三種：一是機(jī)構(gòu)服務(wù)②;二是居家服務(wù);三是特別資金給付。其中，前兩種方式比較常見。

韓國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)費(fèi)用的征收方式和繳納比例，由長(zhǎng)期護(hù)理委員會(huì)商議決定。這一委員會(huì)的長(zhǎng)官由保健福利部的長(zhǎng)官擔(dān)任;委員的人數(shù)為17-21人，其由三類人組成：一是雇員、雇主、市民、老年團(tuán)體、農(nóng)漁民團(tuán)體、個(gè)體團(tuán)體的代表;二是護(hù)理或醫(yī)療界的代表;三是中央行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員或是長(zhǎng)期護(hù)理研究人員等。

依據(jù)法律規(guī)定，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)費(fèi)的征收采取跟從醫(yī)療保險(xiǎn)的原則，其標(biāo)準(zhǔn)為韓國(guó)國(guó)民健康保險(xiǎn)制度的保險(xiǎn)額乘以長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)費(fèi)率。兩制度雖同時(shí)征收保險(xiǎn)費(fèi)，但是分賬管理。依據(jù)2001年規(guī)定，國(guó)民健康保險(xiǎn)征收的費(fèi)用為月收入的5.8%，而長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度征收的保險(xiǎn)費(fèi)率為健康保險(xiǎn)額的6.55%③。這一額度從2008年4.05%開始分別有四次增幅。

總體來看，護(hù)理服務(wù)費(fèi)用的分擔(dān)結(jié)構(gòu)為：長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)支付60%，政府財(cái)政支持20%，本人負(fù)擔(dān)20%?？梢?，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)所提供的資金支持在其受益人服務(wù)費(fèi)用的支付中處于主體地位。具體而言，個(gè)人承擔(dān)機(jī)構(gòu)服務(wù)和居家服務(wù)費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)不同，分別為總費(fèi)用的20%和15%，這是因?yàn)轫n國(guó)更加鼓勵(lì)和提倡居家服務(wù)的方式。此外，為維護(hù)和保障各類收入困難群體的利益，在韓國(guó)，接受社會(huì)救助者個(gè)人不需付費(fèi)，次上位階層人群④僅需支付費(fèi)用的一半（機(jī)構(gòu)服務(wù)費(fèi)用的10%、居家服務(wù)費(fèi)用的7.5%），即可享受服務(wù)。endprint

二、韓國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的政策過程

一項(xiàng)社會(huì)政策的產(chǎn)生往往是多因素導(dǎo)致的。制度的建構(gòu)理念和關(guān)聯(lián)機(jī)制的嬗變等政策環(huán)境（policy environment）是這些因素中的基礎(chǔ)和關(guān)鍵所在。深入考察韓國(guó)的LTCI政策過程，需將社會(huì)保障理念和養(yǎng)老服務(wù)政策變化等政策環(huán)境納入研究視域。

（一）韓國(guó)社會(huì)保障理念的嬗變

韓國(guó)社會(huì)保障制度的歷史較短，其發(fā)展并不具備西方福利國(guó)家社會(huì)自治的傳統(tǒng)，也非黨派競(jìng)選制度的促進(jìn)。可以說，與經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展一致，韓國(guó)社會(huì)保障大廈一夜建成?？傮w來說，韓國(guó)社會(huì)保障政策的發(fā)展可分為以最低生活補(bǔ)助為中心的初級(jí)階段（1948-1988年），以社會(huì)保險(xiǎn)為中心的發(fā)展階段（1988-1998年），社會(huì)安全網(wǎng)的基本形成與擴(kuò)張時(shí)期（1998-2007年）三大階段[1]。在最后一個(gè)階段，韓國(guó)社會(huì)保障財(cái)政預(yù)算支出達(dá)到頂峰，四大社會(huì)保險(xiǎn)（國(guó)民年金、健康保險(xiǎn)、雇傭保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)）與社會(huì)補(bǔ)助的覆蓋面的擴(kuò)展最為迅速。2006年以前，韓國(guó)社會(huì)服務(wù)雖有所發(fā)展，但其受重視程度和成就遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)救助。其主要原因是，彼時(shí)剛剛致力于建立福利國(guó)家的韓國(guó)，各種基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重缺乏，社會(huì)福利提供方式非常單一。從2007年開始，隨著電子福利券（electron voucher）的發(fā)行推廣，韓國(guó)的社會(huì)服務(wù)發(fā)展步伐加快。

上述變化主要基于以下理念的嬗變：一是完善社會(huì)福利發(fā)展結(jié)構(gòu)理念。如果過分強(qiáng)調(diào)社會(huì)救助的發(fā)展，政府在社會(huì)保障方面的財(cái)政支出盡管持續(xù)上漲，但是，社會(huì)的福利水平依舊難以提高，難以滿足國(guó)民對(duì)社會(huì)保障質(zhì)量的期待。韓國(guó)政府意識(shí)到社會(huì)服務(wù)本身同樣具有公共品的屬性，具有讓大眾受益的性質(zhì)，通過提供服務(wù)的方式，更易滿足需求者的個(gè)性化要求，其給付方式為服務(wù)而非現(xiàn)金，更能夠保證福利的有效供給⑤。二是積極社會(huì)保障理念。韓國(guó)擔(dān)心過度強(qiáng)調(diào)消費(fèi)性福利會(huì)給經(jīng)濟(jì)帶來一定負(fù)面影響，而社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的發(fā)展對(duì)韓國(guó)改善其就業(yè)有積極作用，同時(shí)，與社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助相比，社會(huì)服務(wù)具有更強(qiáng)的社會(huì)資源利用和整合功能，可調(diào)動(dòng)非營(yíng)利組織等民間力量參與社會(huì)福利建設(shè)的積極性。在2007年李明博政府上臺(tái)之后，韓國(guó)提出要發(fā)展“能動(dòng)性福利”，其政策內(nèi)涵為，在人口老齡化和家庭結(jié)構(gòu)變化的背景下，為市民提供預(yù)防型的社會(huì)投資，將韓國(guó)社會(huì)保障政策從殘補(bǔ)型轉(zhuǎn)為普遍型，為國(guó)民提供安全有保障的生活。

（二）養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展

養(yǎng)老服務(wù)屬于老年福利的范疇。同社會(huì)保障發(fā)展脈絡(luò)相同，韓國(guó)的老年福利隨著時(shí)代的發(fā)展其側(cè)重點(diǎn)也有所變化。韓國(guó)的老年福利建制于20世紀(jì)70年代，以解決老年人的貧困問題為切入點(diǎn)，到了20世紀(jì)80年代，其關(guān)注點(diǎn)逐漸轉(zhuǎn)移為老年群體的健康、精神慰藉等問題。隨著1981年5月《老年人福利法》的正式出臺(tái)，韓國(guó)形成了以機(jī)構(gòu)保護(hù)為中心的老年人服務(wù)模式[2]。該法是維護(hù)老年人權(quán)利的專門法，確定了政府構(gòu)建老年人福利政策的基本方向，強(qiáng)調(diào)要本著加強(qiáng)老年性疾病的預(yù)防工作和早期發(fā)現(xiàn)為重點(diǎn)，通過適當(dāng)?shù)闹委熀妥o(hù)理促成老年人身心健康和老后生活安定。具體如下：韓國(guó)的機(jī)構(gòu)福利主要指需要護(hù)理的老年人入住福利機(jī)構(gòu)而享受到的社會(huì)服務(wù)。在韓國(guó)，從20世紀(jì)70年代開始建設(shè)的老年人福利機(jī)構(gòu)以養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為主，但從20世紀(jì)80年代開始，老年療養(yǎng)機(jī)構(gòu)（nursing home）的規(guī)模逐漸擴(kuò)大并開始獨(dú)立于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。隨著老年人壽命的延長(zhǎng)，獨(dú)居老年人不斷增加，老年人居家福利事業(yè)開始蓬勃發(fā)展起來。所謂居家福利主要指有特定需求的社會(huì)服務(wù)對(duì)象，選擇在自己的家中居住享受特定的登門服務(wù)或是使用社會(huì)福利機(jī)構(gòu)提供的上門服務(wù)。韓國(guó)的居家服務(wù)主要可分為三種形式，具體內(nèi)容如表2所示。

表2 韓國(guó)老年人居家服務(wù)的三種主要形式

雖然機(jī)構(gòu)福利和居家福利都得到了快速發(fā)展，但是兩者在實(shí)踐過程中都逐漸暴露出一些問題。

居家福利存在的問題主要有：第一，受益人群的選定基準(zhǔn)相當(dāng)模糊。依據(jù)《老人福利法》規(guī)定，居家福利的保護(hù)對(duì)象為低收入人群，即享受最低生活保障的人群。但是，居家福利更應(yīng)針對(duì)身體、精神等需要照料的獨(dú)居老人群體來實(shí)施。第二，從服務(wù)內(nèi)容來看，居家服務(wù)的重點(diǎn)放在了家務(wù)幫助方面，而非老年群體所需要的醫(yī)療服務(wù)。特別是面對(duì)失能老人的增多，居家服務(wù)專業(yè)性亟待提升。第三，服務(wù)供給體系不完備。具體狀況為，服務(wù)的供給主體被分割成居家老人福利中心、地區(qū)社會(huì)福利機(jī)關(guān)的居家服務(wù)中心等，整個(gè)體系亟待統(tǒng)一整合規(guī)劃。

機(jī)構(gòu)服務(wù)也面臨著一定的問題：第一，機(jī)構(gòu)數(shù)量不足。2002年，享受機(jī)構(gòu)服務(wù)的老年人為2萬5千名，僅占全體老年人數(shù)量的0.6%，僅滿足了機(jī)構(gòu)服務(wù)需求總量的31.0%。第二，機(jī)構(gòu)服務(wù)對(duì)象選定標(biāo)準(zhǔn)不合理。當(dāng)時(shí)規(guī)定，老人護(hù)理機(jī)構(gòu)的服務(wù)對(duì)象為患老年性疾病需要護(hù)理的人群，老人專門護(hù)理機(jī)構(gòu)的服務(wù)對(duì)象為患有癡呆等重癥老年性疾病需要護(hù)理的老人。然而，因綜合考核具體指標(biāo)缺乏，老年人健康程度難被準(zhǔn)確判定，這導(dǎo)致上述服務(wù)對(duì)象劃分的模糊性。第三，因福利機(jī)構(gòu)的資金來源為政府，缺乏民間資本的支持，其運(yùn)營(yíng)面臨融資瓶頸。同時(shí)，機(jī)構(gòu)福利的發(fā)展并未與社區(qū)緊密結(jié)合，這致使服務(wù)機(jī)構(gòu)和社區(qū)資源整合狀況差，不利于服務(wù)水平的提升[3]。

面對(duì)上述問題，以有效整合居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)福利資源為指向，LTCI制度應(yīng)時(shí)而生。

（三）長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的出臺(tái)

1. 初具雛形。1999年10月，《老年人保健福利中短期發(fā)展計(jì)劃促進(jìn)報(bào)告》正式提出長(zhǎng)期護(hù)理的相關(guān)政策議題。保健福利部在長(zhǎng)官車洪峰的積極推動(dòng)下，依據(jù)這份報(bào)告組建了“長(zhǎng)期護(hù)理保護(hù)政策企劃團(tuán)”。從2000年初開始，該“企劃團(tuán)”著手研討長(zhǎng)期護(hù)理的現(xiàn)實(shí)需求以及未來發(fā)展趨勢(shì)。除了官員身份，在韓國(guó)學(xué)界，車洪峰還是長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)問題研究的領(lǐng)軍人物，對(duì)韓國(guó)實(shí)施LTCI的必要性和各國(guó)相關(guān)機(jī)制的發(fā)展模式有深刻認(rèn)識(shí)，這對(duì)韓國(guó)LTCI的積極推進(jìn)發(fā)揮了關(guān)鍵作用?！捌髣潏F(tuán)”由15名專家學(xué)者組成，在一年內(nèi)舉辦了5次企劃團(tuán)會(huì)議、15次委員會(huì)會(huì)議和14次的實(shí)務(wù)進(jìn)展會(huì)議及1次聽證會(huì)，并于2000年12月出臺(tái)了《老人長(zhǎng)期護(hù)理保護(hù)綜合對(duì)策》。該《綜合對(duì)策》主要探討了長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)的概念、需求量發(fā)展趨勢(shì)、供給模型、人力和機(jī)構(gòu)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和財(cái)政支出規(guī)劃方面的內(nèi)容;確立了老年人長(zhǎng)期護(hù)理政策的基本方向，即以居家服務(wù)和機(jī)構(gòu)服務(wù)為基礎(chǔ)，同時(shí)為應(yīng)對(duì)機(jī)構(gòu)不足的現(xiàn)狀，充分利用社會(huì)資源，優(yōu)先發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施[4]。以上述《綜合對(duì)策》為依據(jù)，在2001年8月15日的大總統(tǒng)祝詞中，金大中第一次正式向全民公布了《老年人長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的引入計(jì)劃》。之后，由政府主導(dǎo)的少數(shù)精英團(tuán)體開始將制度的實(shí)施方式具體化。2001年9月，國(guó)務(wù)總理室設(shè)置了“老人保健福利對(duì)策委員會(huì)”。同年，保健福利部長(zhǎng)官牽頭研討的老年人護(hù)理方案交由政府并形成了政策議題。該方案于2002年7月出現(xiàn)在化解人口老齡化社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目《老人保健福利綜合對(duì)策》的子課題當(dāng)中?！毒C合對(duì)策》提出了實(shí)現(xiàn)健康和充滿活力老年生活的社會(huì)目標(biāo)，并主張?jiān)?003年到2007年有步驟地發(fā)展老人保健福利的諸多領(lǐng)域，特別是強(qiáng)調(diào)了LTCI政策的共同籌資原則?？梢姡陧n國(guó)LTCI政策議題的形成過程中，權(quán)威性政治人物的推動(dòng)作用重大，其所持有的社會(huì)保障理念是導(dǎo)致議題形成的主要原因。endprint

2. 系統(tǒng)建議?！皡⑴c政府”⑥上臺(tái)之后，于2003年3月成立了保健福利部長(zhǎng)官和學(xué)界代表共同參與的“公共老年人護(hù)理保障促進(jìn)企劃團(tuán)”，其下設(shè)四個(gè)專門委員會(huì)，分別對(duì)制度、審評(píng)和判準(zhǔn)、給付、機(jī)構(gòu)和人力等制度的細(xì)節(jié)進(jìn)行研討，最終確定了通過社會(huì)保險(xiǎn)籌資模式來構(gòu)建老人護(hù)理保障體系。“企劃團(tuán)”最后完成的《公共老年人護(hù)理保障體系開發(fā)研究》報(bào)告確立了長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的基本政策理念、目標(biāo)與框架。其具體內(nèi)容為：（1）提倡老人生活自理和減少家庭負(fù)擔(dān)的理念;（2）制度安排的基本方向?yàn)槠栈菪偷?、以使用者為中心的服?wù)體系;（3）實(shí)行政府和社會(huì)等多方參與、促進(jìn)社會(huì)的互幫互助、家庭護(hù)理優(yōu)先的政策原則;（4）建立以居家護(hù)理為中心、機(jī)構(gòu)護(hù)理最小化的服務(wù)供給結(jié)構(gòu)，采取保險(xiǎn)金與稅收相結(jié)合的混合資金支持方式;（5）根據(jù)老人身體狀況，有計(jì)劃地、分步驟推進(jìn)LTCI，到2013年實(shí)現(xiàn)政策全面覆蓋。

可以看出，“促進(jìn)企劃團(tuán)”在充分調(diào)研和研討的基礎(chǔ)上，對(duì)韓國(guó)老年護(hù)理保險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)提出了系統(tǒng)的政策建議，這為后面制度的具體實(shí)施奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

3. 立法實(shí)施。為了將“促進(jìn)企劃團(tuán)”所提出的政策建議運(yùn)用到實(shí)踐當(dāng)中，2004年3月，以保健福利部社會(huì)福利政策室長(zhǎng)為團(tuán)長(zhǎng)、健康保險(xiǎn)相關(guān)人員和保健社會(huì)研究所研究員等為成員組成了“公共老年人護(hù)理保障制度事務(wù)企劃團(tuán)”，參與了制度具體實(shí)行計(jì)劃和法律條文擬定以及試點(diǎn)模式的研討。這為L(zhǎng)TCI政策在2005年5月開始試點(diǎn)和同年10月《老年人護(hù)理保障法》進(jìn)入立法預(yù)備階段提供了很大的助力。可以看出，韓國(guó)LTCI歷時(shí)兩年零六個(gè)月便完成了從政策企劃到立法預(yù)備案頒布。最終，韓國(guó)于2007年4月，頒布了《老年人長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)法》。該法的具體實(shí)施非常符合韓國(guó)當(dāng)時(shí)以社會(huì)服務(wù)為重心的社會(huì)保障發(fā)展理念和老年人護(hù)理服務(wù)從殘補(bǔ)型向普惠型轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。

三、結(jié)論及其對(duì)我國(guó)的啟示

采取何種模式來解決我國(guó)的老年護(hù)理問題一直是熱議的焦點(diǎn)，近期南京市政府出臺(tái)了政府“聘用”子女護(hù)理公婆的政策，青島市也出臺(tái)了護(hù)理保險(xiǎn)制度，開始探索解決老年護(hù)理問題。各地的政策并不統(tǒng)一，且采取的手段和模式也存在分歧，整合制度統(tǒng)籌安排是大勢(shì)所趨。韓國(guó)通過社會(huì)保險(xiǎn)方式來完善護(hù)理保險(xiǎn)制度的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我們主要有以下啟示：

首先，LTCI通過多方籌資解決了財(cái)政方面的問題，從之前的只針對(duì)貧困老人的政府補(bǔ)貼方式，到建立標(biāo)準(zhǔn)化的審核制度來集中地針對(duì)需要護(hù)理的老人群體，對(duì)于政策目的的達(dá)成更具有幫助。南京市政府新出臺(tái)的護(hù)理政策只針對(duì)三無老人，便可知其并沒有關(guān)注到有護(hù)理需求的人群，而只是緩解了部分貧困老人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)問題，從而導(dǎo)致了政策低效。同時(shí)還應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，LTCI的多方籌資可撬動(dòng)民營(yíng)資本的積極參與，活化養(yǎng)老市場(chǎng)。除了籌資優(yōu)勢(shì)，社會(huì)保險(xiǎn)模式的優(yōu)勢(shì)還在于建立了標(biāo)準(zhǔn)化的審核制度，按照籌資來支付供給，韓國(guó)在制度實(shí)施之初傾向于針對(duì)全失能老人，而隨著繳費(fèi)率的不斷上調(diào)，審核標(biāo)準(zhǔn)逐漸放寬，覆蓋人群也逐步擴(kuò)大。這種具有針對(duì)性的解決護(hù)理需求的方式比較適合中國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保障水平。如，中國(guó)的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度可采用分地區(qū)、分人群、底起步的方式階段式地施行。例如，先從企事業(yè)單位開始，逐漸擴(kuò)展到中小企業(yè)、個(gè)體戶等。從地域來看，可先從東部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平程度高的地方起步，逐步擴(kuò)散。不過要切忌：一定要避免從前的無序漸進(jìn)的方式，需在全國(guó)的層面上統(tǒng)一部署，進(jìn)行有序的、統(tǒng)一的制度推廣，同時(shí)需要建立各地統(tǒng)一的審核標(biāo)準(zhǔn)。

其次，從制度結(jié)構(gòu)分析，韓國(guó)的LTCI政策內(nèi)容基本效仿了德國(guó)和日本的制度框架，但在籌資水平設(shè)定上采用了低起步的方式。因個(gè)人繳費(fèi)率偏低，制度在最初相對(duì)容易被民眾接受。韓國(guó)LTCI機(jī)制提倡以居家服務(wù)為主、機(jī)構(gòu)服務(wù)為輔，這符合亞洲的養(yǎng)老文化，易于被老年人接受。同時(shí)，韓國(guó)LTCI非常注重與其他制度的銜接，對(duì)需要護(hù)理的老人和殘疾人、需重度護(hù)理的老人和輕度護(hù)理的老人進(jìn)行區(qū)分，與其他機(jī)制共同實(shí)現(xiàn)全面覆蓋，使得弱勢(shì)群體在尊嚴(yán)得到維護(hù)的同時(shí)，生活得到基本保障。這些優(yōu)勢(shì)適宜于具有相似傳統(tǒng)文化的中國(guó)所采納。籌資水平的低起步不會(huì)給民眾造成心理負(fù)擔(dān)，同時(shí)政府通過公共政策的介入來大力支持護(hù)理事業(yè)的發(fā)展也是必不可少的。韓國(guó)政府政策上的規(guī)范和監(jiān)督，以及護(hù)理財(cái)政上20%的補(bǔ)貼也體現(xiàn)了政府發(fā)展護(hù)理保險(xiǎn)的決心和責(zé)任。這些做法都是中國(guó)在實(shí)施護(hù)理保險(xiǎn)制度上可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)。如籌資水平可采用低起步的方式，這樣易于讓民眾接受。同時(shí)采取逐步小額上調(diào)的方式，以及兼顧各群體的利益，注意老年護(hù)理與殘疾人護(hù)理的政策銜接等。

再次，從政策環(huán)境來看，LTCI的討論和推進(jìn)契合了韓國(guó)福利理念嬗變和老人福利制度轉(zhuǎn)型的迫切需求，而其實(shí)施既是韓國(guó)福利制度從殘缺走向普惠的一個(gè)過渡，又是優(yōu)化老年人福利服務(wù)資源配置的重要措施。這一點(diǎn)對(duì)中國(guó)現(xiàn)今的護(hù)理事業(yè)有著重要的啟示。目前，我國(guó)各地的相關(guān)保障政策分散凌亂，沒有統(tǒng)一規(guī)劃，導(dǎo)致了資源無法合理利用，財(cái)政出資更是屢屢遇到瓶頸，為了有效配置資源，建立標(biāo)準(zhǔn)化的審核制度，有效調(diào)配和建構(gòu)居家養(yǎng)老以及機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的方式是需要探索的重要任務(wù)。從韓國(guó)的老年福利發(fā)展歷程來看，加強(qiáng)護(hù)理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)亦是實(shí)現(xiàn)制度整合的準(zhǔn)備工作。同時(shí)，以政策過程為視域，LTCI從議題形成到正式實(shí)施歷時(shí)多年。我國(guó)也應(yīng)該盡早為老年護(hù)理這項(xiàng)未來需要解決的問題做準(zhǔn)備。不僅培訓(xùn)合格的護(hù)理人員，同時(shí)，構(gòu)建社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也是非常重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。而統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)化的護(hù)理保險(xiǎn)審核制度，是需要建立在一定基礎(chǔ)設(shè)施之上的。從韓國(guó)的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)推動(dòng)的過程看，關(guān)鍵性權(quán)威政治人物對(duì)政策的積極引導(dǎo)和推動(dòng)作用不容忽視，這表明威權(quán)力量在韓國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)的過程中至關(guān)重要。同樣地，政府核心人物對(duì)護(hù)理保險(xiǎn)建設(shè)的決心，對(duì)于我國(guó)的護(hù)理保險(xiǎn)推動(dòng)也是十分重要的。

注釋：

①這里所講的長(zhǎng)期護(hù)理等級(jí)判定委員會(huì)從屬于健康保險(xiǎn)工團(tuán)，以地方為單位，每一個(gè)地區(qū)設(shè)有一個(gè)。每個(gè)長(zhǎng)期護(hù)理等級(jí)判定委員會(huì)都有一個(gè)委員長(zhǎng)和15名委員組成。一般是由所屬市的市長(zhǎng)或所屬郡的郡首或所屬區(qū)的區(qū)廳長(zhǎng)委任7名委員，這7名委員中保證至少有一名醫(yī)師。通常這些委員由專門從事社會(huì)福利的人員、公務(wù)員或是專門從事法律、長(zhǎng)期護(hù)理方面的學(xué)者以及工作人員來擔(dān)任。

②韓國(guó)的護(hù)理機(jī)構(gòu)約60%是盈利機(jī)構(gòu)，約40%實(shí)行法人委托制，即社會(huì)福利法人受國(guó)家的委托，通過國(guó)家的財(cái)政支援而設(shè)立的非盈利機(jī)構(gòu)，此外還有極少量的公共性機(jī)構(gòu)。

③殘障人士并不需要繳納這筆費(fèi)用。

④在韓國(guó)所謂的次上位階層指的是收入不足最低生計(jì)費(fèi)的120%的人群。假如韓國(guó)的最低生計(jì)費(fèi)為每月150萬元韓幣的話，次上位階層的收入則為月收入不足180萬元韓幣的人群。

⑤因?yàn)楝F(xiàn)金給付的方式雖然在選擇上有自主性，但是往往難以購(gòu)買到適當(dāng)?shù)姆?wù)。

⑥經(jīng)由2002年12月19日的第十六屆總統(tǒng)大選，盧武鉉政府上臺(tái)，并被命名為“參與政府”。其含義為國(guó)民通過自發(fā)集資和選舉運(yùn)動(dòng)獲得了大選勝利，在今后也將通過積極參與來進(jìn)行國(guó)家運(yùn)營(yíng)。

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責(zé)任編輯 莫仲寧endprint