李人達(dá)，黃海蓉

(海南大學(xué)，海南 ?？?570228；瓊州學(xué)院，海南 ?？?572022)

維護(hù)海洋生態(tài)，保護(hù)海洋資源，意義重大。十八大報告明確提出“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”，“努力建設(shè)美麗中國”。十八屆四中全會決定就此明確指出制定完善“海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)等法律法規(guī)，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)?！倍u是國家海洋生態(tài)的重要組成部分，是海洋生態(tài)系統(tǒng)的基本構(gòu)成方面，在國家生態(tài)文明建設(shè)中具有重要的地位。

《聯(lián)合國海洋法公約》第121 條對島嶼的界定，與《海島保護(hù)法》第2 條對海島的定義基本一致，只是國內(nèi)立法多了一個“?！弊?，將“四面環(huán)水”改為“四面環(huán)海水”，即海島是指“四面環(huán)海水并在高潮時高于水面的自然形成的陸地區(qū)域?！苯┠陙?，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，海島生態(tài)問題逐步顯現(xiàn)，如海島及周邊海域污染嚴(yán)重、生物多樣性減少、生態(tài)系統(tǒng)急劇惡化、海島數(shù)量銳減等。海島生態(tài)問題已成為亟待解決的重要課題。有鑒于此，作者立足調(diào)研數(shù)據(jù)，就海島生態(tài)立法問題展開分析，以期拋磚引玉。

一、新起點：從人類中心倫理觀向生態(tài)中心倫理觀的飛躍

以人與自然關(guān)系為界定標(biāo)準(zhǔn)，人類歷史演繹著由農(nóng)業(yè)文明向工業(yè)文明、生態(tài)文明過渡的進(jìn)程。自十八世紀(jì)中葉晚近的二百多年里，工業(yè)文明日新月異，人類裝點了地球、美化了地球，同時也傷害了地球：碳排放量劇增、全球氣候異常、礦產(chǎn)資源日漸枯竭、生物多樣性減少。環(huán)境污染、氣候變暖、生態(tài)惡化，最終對人類自身的生存發(fā)展帶來威脅，人類開始檢視自己的生產(chǎn)生活方式，積極尋找擺脫困境的途徑。

二十世紀(jì)七十年代以來，人類逐步達(dá)成共識，認(rèn)為引發(fā)當(dāng)今生態(tài)危機的價值根源在于人類中心倫理觀(Anthropocentrism)，即我們錯誤地認(rèn)為，人是唯一倫理主體，自然界沒有內(nèi)在價值，其他存在物都只具備工具價值。[1]P8而避免生態(tài)危機、實現(xiàn)生態(tài)平衡的愿景要求我們必須摒棄人類中心論，追求生態(tài)中心倫理觀(Ecocentrism)，即把倫理關(guān)懷的范圍擴(kuò)展至生態(tài)系統(tǒng)、自然過程以及其他自然存在物。[1]P16

雖說有人認(rèn)為，從西方國家發(fā)展歷程來看，他們倫理觀的轉(zhuǎn)變與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平緊密相聯(lián)，倫理觀不能過于超前。而國家正處于并將長期處于社會主義初級階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較為落后，在此情況下，人類中心倫理觀似存一定必要性。但國家人口眾多，環(huán)境承載力脆弱，人均耕地面積、水資源都遠(yuǎn)低于世界平均水平，中國沒有資本繼續(xù)無所畏懼地改造自然。2014年秋持續(xù)籠罩北方國土的霧霾，無不再次敲響了警鐘。因而我們的價值基礎(chǔ)應(yīng)該是、必須是、也必然是生態(tài)中心倫理觀。

海島相對大陸而言，生態(tài)系統(tǒng)更為脆弱，一旦破壞后果可能更為嚴(yán)重，作者調(diào)研得到的數(shù)據(jù)也顯示了這樣一個情況，分別有29.6%、39.6%的居民選擇海島污染后會危害居民生命健康、長此以往不宜居住。因而生態(tài)中心倫理觀更應(yīng)是海島生態(tài)立法的價值基礎(chǔ)。

二、新解讀：國家現(xiàn)行海島生態(tài)立法分析

1.立法模式

(1)法體模式上采分散立法模式

法體模式上，國家采分散立法模式。關(guān)于海島生態(tài)方面立法，散見于海洋海島保護(hù)、開發(fā)管理等40 余部國家法律、法規(guī)、規(guī)章等之中。

全國人大及其常委會制定的法律，如2000年4月《海洋環(huán)境保護(hù)法》、2010年3月《海島保護(hù)法》等。國務(wù)院頒布實施的法規(guī)，如1985年4月《海洋傾廢管理條例》、1990年8月《防治海岸工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》、《防治陸源污染物污染損害海洋環(huán)境管理條例》等。國務(wù)院部門規(guī)章，如1990年9月《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理條例實施辦法》等。在此就不一一列舉。

(2)目標(biāo)模式上采綜合模式

根據(jù)《海島保護(hù)法》第1 條的規(guī)定，海島保護(hù)立法的宗旨并非限定于一個層面，而是介于四項目標(biāo)：保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)、合理開發(fā)利用、維護(hù)海洋權(quán)益、促進(jìn)持續(xù)發(fā)展。誠然，保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)作為目標(biāo)之一在立法語言中位于立法宗旨之首，但沒有理由因順序上在先，就當(dāng)然得出保護(hù)優(yōu)先是國家海島立法的目標(biāo)模式。綜合考量國家海島現(xiàn)行立法可得出，海島立法其實是采保護(hù)與開發(fā)并重的綜合目標(biāo)模式。此種模式存在民意基礎(chǔ)，在我們調(diào)研結(jié)果中也顯示了這一點，在“您覺得什么最重要”一問中，選擇“開發(fā)與保護(hù)并重”的最多，占到51.2%，選擇“環(huán)境得到有效保護(hù)”、“經(jīng)濟(jì)發(fā)展，島上居民賺更多錢”和“做好規(guī)劃，有序發(fā)展”的分別占到17.6%、19.3%和11.9%。但是問題在于當(dāng)海島開發(fā)與保護(hù)發(fā)生沖突時，難以依法進(jìn)行有效協(xié)調(diào)。

2.具體制度

分析國家《海島保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定，確有多項法律制度得以設(shè)立，如海島規(guī)劃制度、海島分類保護(hù)制度、海島監(jiān)督檢查制度等，為維護(hù)海島生態(tài)、促進(jìn)合理開發(fā)利用提供了堅實的制度保障與切實的法律依據(jù)。

(1)海島規(guī)劃制度

根據(jù)《海島保護(hù)法》第8 條的規(guī)定，國家實施海島規(guī)劃制度。此項制度是國家實施海島保護(hù)、進(jìn)行開發(fā)利用、實施監(jiān)督管理的基礎(chǔ)性條件。全國海島規(guī)劃立足于海島的地理、資源、環(huán)境、開發(fā)等屬性，確定海島實施分類保護(hù)的原則和需要重點修復(fù)的海島。

(2)海島分類保護(hù)制度

國家海島總量約17000 個，海島陸地總面積約8 萬平方千米，數(shù)量多、面積大。目前《海島保護(hù)法》主要將海島劃分為有居民海島、無居民海島和特殊用途海島。

有居民海島早已列入政府的行政管轄范圍，對其開發(fā)、利用，不僅應(yīng)遵守國家層面的涉及環(huán)保、資源、土地、海域等各方面的法律法規(guī)規(guī)章等，還應(yīng)遵循地方立法所規(guī)定的基本原則，以保護(hù)海島生態(tài)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。對于尚未得到批準(zhǔn)利用的無居民海島，應(yīng)予維持現(xiàn)狀，不得從事伐木、采石、挖沙等各類開發(fā)經(jīng)營活動，以免對其生態(tài)系統(tǒng)帶來不可逆轉(zhuǎn)的破壞。對于法律設(shè)立的特殊用途的海島，如劃定國家領(lǐng)?；c所在的海島、用于國防安全的海島、海洋自然保護(hù)區(qū)范圍涵蓋的海島等，國家實行特別保護(hù)方式，任何單位、個人都不得侵占資源、破壞環(huán)境。

(3)海島監(jiān)督檢查制度

《海島保護(hù)法》第4 章規(guī)定了海島監(jiān)督檢查制度。根據(jù)法律規(guī)定，有權(quán)對有居民海島的保護(hù)改善與開發(fā)利用情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的是縣級以上政府有關(guān)部門。而有權(quán)對無居民海島的保護(hù)、利用情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的政府部門則被明確限定為各級海洋行政主管部門，其他部門沒有此項權(quán)力。

三、新認(rèn)知：國家海島生態(tài)立法中存在的主要問題

1.立法模式有待進(jìn)一步完善

(1)現(xiàn)行分散立法模式忽視了島嶼獨特性

關(guān)于海島生態(tài)方面的規(guī)定，散見于海島、環(huán)境、土地、規(guī)劃等法律法規(guī)之中，未曾體現(xiàn)海島獨特性。

(2)目標(biāo)模式不明確

國家海島立法事實上采保護(hù)與開發(fā)并重的綜合模式，是目前海島資源遭到破壞、海島環(huán)境遭到污染的制度原因之一。

2.具體制度有待進(jìn)一步健全

《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《海島保護(hù)法》等國家有關(guān)海島生態(tài)立法，通過明確具體制度如海島規(guī)劃制度、海島分類保護(hù)制度、海島監(jiān)督檢查制度等的方式，共同建構(gòu)了國家海島生態(tài)法制體系?？陀^而言，體系較為完整，保護(hù)較為有力。但是整體分析國家有關(guān)法律，可發(fā)現(xiàn)，在海島物權(quán)歸屬、使用權(quán)證、統(tǒng)計調(diào)查等方面尚需進(jìn)一步完善。

(1)管理權(quán)限不清，導(dǎo)致開發(fā)秩序混亂

管理權(quán)限如果不清晰界定，就會使部分沿海地方政府錯誤地以為域內(nèi)海島歸本地所有，自行有權(quán)開發(fā)利用。根據(jù)《無居民海島保護(hù)與利用管理規(guī)定》第6 條的規(guī)定，遵守海島保護(hù)法律法規(guī)是任何個人、任何單位的應(yīng)盡義務(wù)，禁止非法侵占、買賣無居民海島。但是目前有不少地方政府提出開發(fā)無居民海島，單位和個人均可申請當(dāng)“島主”，意即變相出售無人島。

(2)使用權(quán)證規(guī)定不明，容易損害民事主體合法利益

海島使用權(quán)可以由民事主體行使，如果通過權(quán)證制度的保障，使所有權(quán)、使用權(quán)相分離，使得海島使用者的地位從法律制度上得到保障，那么他的自主決策權(quán)、積極性就可以得到保障，有利于其有效地開發(fā)利用海島，促進(jìn)國有資源性資產(chǎn)流通、增值。如果使用權(quán)證規(guī)定不明，使用人的主體地位就很難得到法律保障，其合法權(quán)利就容易得到其他單位和個人的侵害，不利于合理開發(fā)利用海島資源。

(3)海島統(tǒng)計調(diào)查制度待進(jìn)一步完善

當(dāng)前國家各級政府對于海島情況的掌握還不是很充分，社會公眾了解海島情況不多，責(zé)任心也偏低，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在“如果您周圍存在污染問題，您會怎么辦”一問中，選擇“順其自然，早晚有人會處理的”最多，占到30.1%，選擇“立即讓其停止生產(chǎn)活動”和“向相關(guān)部門舉報”的占到12.8%和27.6%，選“其他方法”的占到29.5%。海島統(tǒng)計調(diào)查的任務(wù)就是要查清水文、地質(zhì)、植被等資源環(huán)境要素，以及開發(fā)、保護(hù)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)等情況，了解海島真實信息并公布，引導(dǎo)民眾加以重視，養(yǎng)成海島保護(hù)意識。

四、新視界：五國海島生態(tài)立法分析

1.五國海島立法模式

(1)專門立法模式

澳大利亞、日本、韓國等國主要采取這種法體模式。如澳大利亞為突出保護(hù)海島生態(tài)，專門制定了《勞德哈伍島法》、《大堡礁海洋公園法》、《諾福克島保護(hù)方案》等法律規(guī)章。為促進(jìn)海外孤島的開發(fā)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，上世紀(jì)70年代日本制定了《日本孤島振興法》及《日本孤島振興法實施令》。為了有效開發(fā)、利用海上孤島，韓國政府專門制定出臺了《韓國島嶼開發(fā)促進(jìn)法》、《韓國島嶼開發(fā)促進(jìn)法實施令》等。與中國、美國等大陸國家相比較，海島及半島國家傾向于采取專門立法的法體模式。

(2)分散立法模式

中、美主采該種模式。中國關(guān)于海島保護(hù)、開發(fā)方面的規(guī)定，散見于海島保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、土地管理等法律法規(guī)之中，屬分散立法模式。美國生態(tài)環(huán)境法較為復(fù)雜，具體包括憲法、聯(lián)邦法規(guī)、各州法規(guī)和地方法令、法院判決等多種法律淵源。美國關(guān)于海島生態(tài)的規(guī)定就散見于上述法律淵源之中。

(3)保護(hù)優(yōu)先模式

對若干生態(tài)系統(tǒng)較為薄弱的海島采取制定專門方案加以保護(hù)的典型國家有美國、澳大利亞、加拿大。如美國德克薩斯州出臺的西姆洛克島管理方案、佛羅里達(dá)州的威頓島保護(hù)方案，澳大利亞實施的羅特內(nèi)斯特島保護(hù)方案、加拿大實施的埃爾克國家公園規(guī)劃等。

在國外很多國家的海島管理中，很大程度上是由議會和政府制定保護(hù)、管理海島的法律規(guī)章，而由政府、民間和非政府組織共同努力實施，以有效保護(hù)島上生態(tài)系統(tǒng)、物種資源免受破壞和侵害，此即典型的保護(hù)優(yōu)先模式。[3]P22

(4)開發(fā)優(yōu)先模式

從國外海島法律制度實施情況來看，對于那些地理位置比較偏僻、經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較滯后、民眾生活水平比較低下的有居民海島，政府立法往往采開發(fā)優(yōu)先的目標(biāo)模式，如亞洲的日本和韓國。

日本制定實施的海島法律法規(guī)，如《孤島振興法》、《奄美群島振興開發(fā)特別措施法》、《孤島振興法實施令》、《奄美群島振興開發(fā)特別措施法實施令》等，主要立法目標(biāo)基本在于：政府實施有力舉措，大力推動島上經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，以改變落后、封閉的面貌，促進(jìn)島上居民生活水平的改善。

韓國政府實施的《島嶼開發(fā)促進(jìn)法》、《島嶼開發(fā)促進(jìn)法實施令》，其立法宗旨與日本較為類似，主要在于促進(jìn)海島資源的開發(fā)利用，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，改善島上住民生活水平。

2、較為典型的管理制度

(1)美國海島物權(quán)管理制度

1947年美國聯(lián)邦最高法院確認(rèn)了，擁有海洋底土所有權(quán)的主體唯一，即美國聯(lián)邦政府，明確聯(lián)邦政府有權(quán)對邊緣海進(jìn)行管理、保護(hù)、開發(fā)、利用，各州政府無此項權(quán)力。后來作為聯(lián)邦政府與各州政府妥協(xié)產(chǎn)物而頒布出臺的《水下土地法》、《外大陸架土地法》，規(guī)定了自海岸線起向海方向延伸3 海里以外的海洋底土，聯(lián)邦政府擁有其所有權(quán)。物權(quán)管理中，由聯(lián)邦政府行使其作為所有者的權(quán)利。

(2)韓國海島開發(fā)許可制度

1999年出臺的《韓國沿岸管理法》規(guī)定了，國家海洋水產(chǎn)部部長享有在海岸利用中18 個方面的準(zhǔn)許權(quán)。該法第18 條規(guī)定了，農(nóng)地轉(zhuǎn)用許可、道路施工許可、私人道路開發(fā)許可、混凝土用石開采許可等。開發(fā)許可制度的立法目的在于，樹立政府在開發(fā)利用過程中的統(tǒng)籌管理職權(quán)，避免因投資經(jīng)營者的盲目開發(fā)與投機心理而導(dǎo)致的社會整體利益受損。

(3)澳大利亞海島調(diào)查制度

在1975年制定、并在1990年、2004年兩次修改完善的澳大利亞《大堡礁海洋公園法》不斷完善。該法共分12 章，其中確立了大堡礁海洋公園管理機構(gòu)的建立、職責(zé)與法律責(zé)任，該機構(gòu)由1 名全職主席、2 到4 名非全職成員組成。成員由總督任命。主要職能之一就是自行或組織協(xié)調(diào)科研機構(gòu)對大堡礁進(jìn)行調(diào)查研究。

五、新思考：完善國家海島生態(tài)法律的對策建議

1.立法模式上應(yīng)進(jìn)一步體現(xiàn)專門性與保護(hù)性

(1)法體模式上突出專門立法

國家目前基本以海島分散立法模式為主，該模式可節(jié)省立法成本，促進(jìn)法律適用上的統(tǒng)一性，但這種立法模式將大陸與海島同等對待，缺乏考慮島嶼獨特性，某種情況下很難有效協(xié)調(diào)島嶼法律關(guān)系。今后應(yīng)更加突出海島專門立法的重要性，專門立法模式優(yōu)勢在于制度較為具體，針對性較強，便于操作，并可根據(jù)實際情況適時開展調(diào)整。

(2)目標(biāo)模式上突出保護(hù)優(yōu)先

《海島保護(hù)法》第1 條將保護(hù)與開發(fā)并列作為立法宗旨，作者以為，當(dāng)二者發(fā)生沖突時，則更凸顯保護(hù)優(yōu)先。國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的經(jīng)驗教訓(xùn)告訴國民，不能重走先污染后治理的覆轍，否則會承擔(dān)極為不利的后果，耗費更為龐大的代價。對于生態(tài)系統(tǒng)較為脆弱的海島而言，尤為如此。因而海島立法不僅要解決海島開發(fā)不足、促進(jìn)資源利用的問題，更要注重解決海島開發(fā)利用中一定程度上較為廣泛發(fā)生的環(huán)境破壞、資源浪費、開發(fā)無序、管理不力等現(xiàn)象，更加突出保障海島的生態(tài)環(huán)境、自然資源與持續(xù)發(fā)展能力。

2.健全海島生態(tài)專門法律制度

就海島生態(tài)專門法制而言，需進(jìn)一步健全海島物權(quán)歸屬制度、海島使用權(quán)證制度和海島統(tǒng)計調(diào)查制度。

(1)進(jìn)一步明確海島物權(quán)歸屬制度

權(quán)屬不清會導(dǎo)致海島開發(fā)利用秩序混亂，如最近幾年媒體頻頻出現(xiàn)的“賣島”、“島主”現(xiàn)象。為了明確權(quán)屬，杜絕個人、單位對于無居民海島的隨意買賣、處置，促進(jìn)對其有效保護(hù)，《海島保護(hù)法》第4 條規(guī)定“無居民海島屬于國家所有，國務(wù)院代表國家行使無居民海島所有權(quán)。”但是該項規(guī)定較為宏觀、籠統(tǒng)，原則性過強，實際操作中，地方政府可能就會挑戰(zhàn)國務(wù)院之所有權(quán)地位。建議將物權(quán)歸屬制度條款進(jìn)一步明確規(guī)定如下：“無居民海島屬于國家所有，國務(wù)院代表國家行使無居民海島所有權(quán)。國務(wù)院享有收取海島使用金的權(quán)利，承擔(dān)將海島出租使用的義務(wù)。無居民海島使用權(quán)人享有按約定的用途、期限和面積等規(guī)定依法使用海島的權(quán)利，承擔(dān)支付使用金的義務(wù)，任何單位和個人不得侵犯使用者的合法權(quán)益。”

(2)進(jìn)一步完善海島使用權(quán)證制度

《海島保護(hù)法》未規(guī)定使用權(quán)證制度。2011年國家海洋局出臺一部規(guī)章《無居民海島使用權(quán)證書管理辦法》，確認(rèn)了海島使用權(quán)證制度。但該辦法效力層次較低，當(dāng)與地方法規(guī)規(guī)定不一致時，不能很好協(xié)調(diào)實施中的統(tǒng)一性。

國家人大立法有必要進(jìn)一步完善海島使用權(quán)證制度，將所有權(quán)與使用權(quán)區(qū)分開來，對使用權(quán)進(jìn)行確權(quán)或變更登記。政府部門對海島使用權(quán)的取得、變更與喪失給予登記，可有效保障權(quán)利人的合法權(quán)利，免遭其他單位和個人的侵犯。海島登記的相關(guān)制度應(yīng)與《土地管理法》的規(guī)定相一致。根據(jù)《土地管理法》第11 條的規(guī)定，土地應(yīng)由國家土地行政管理部門登記造冊。為了便于明確職責(zé)、提高效率，同一類事項應(yīng)由同一個部門管理為宜。所以作者以為在現(xiàn)行管理體制下，最佳方案便是，海島狹義立法確認(rèn)土地管理部門即為海島登記機關(guān)，即國土部門負(fù)責(zé)陸地和海島的統(tǒng)一登記發(fā)證。但是，海島使用權(quán)證書應(yīng)在海洋部門備案。這樣規(guī)定可最大程度適應(yīng)現(xiàn)行海島管理體制，也不會削弱海洋部門監(jiān)管權(quán)限。

(3)通過立法細(xì)化海島統(tǒng)計調(diào)查制度

1988年至1993年，國家組織多方力量，對面積在500 平米以上的海島和部分具有特殊意義的不足500 平米的島礁進(jìn)行了綜合調(diào)查。以求全面了解海島資源環(huán)境現(xiàn)狀。

隨著海島開發(fā)建設(shè)力度的加大，海島調(diào)查制度應(yīng)形成慣例、定期舉辦。《海島保護(hù)法》第14 條規(guī)定了“國家建立完善海島統(tǒng)計調(diào)查制度?！钡⑽淳途唧w方式方法做出明確規(guī)定。海島統(tǒng)計調(diào)查是事關(guān)海島保護(hù)、利用的一項基礎(chǔ)性工作，每年都要進(jìn)行。這可能需要一個很好的頂層設(shè)計。統(tǒng)計調(diào)查結(jié)果采由下而上逐級上報方式，匯總到國家海洋主管部門，由其對海島統(tǒng)計成果進(jìn)行分析，并定期發(fā)布海島統(tǒng)計公報。

總之，建設(shè)海洋強國、發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，仰仗于海洋生態(tài)的維護(hù)。而維護(hù)海洋生態(tài)的基礎(chǔ)，無不依賴于對海島的保護(hù)與合理開發(fā)利用。只有建立在充分保護(hù)海島生態(tài)系統(tǒng)之上的開發(fā)利用，才能對海島乃至整個海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具備積極的推動意義。本文立足于生態(tài)中心倫理觀，通過比較分析國內(nèi)外海島生態(tài)保護(hù)法律制度，提出進(jìn)一步完善國家海島生態(tài)法律的幾點建議，如明確立法模式、健全具體制度等，以期推動實現(xiàn)生態(tài)中心倫理觀時代的海島可持續(xù)發(fā)展。

[1]曹明德.生態(tài)法新探[M].北京：人民出版社，2007.

[2]郭院等.海島法律制度比較研究[M].青島：中國海洋大學(xué)出版社，2006.