汪曉波，馬蔚云

(1.吉林大學(xué) 行政學(xué)院，長春130012;2.黑龍江大學(xué) 俄羅斯研究院，哈爾濱150080)

俄羅斯是世界移民大國，僅次于美國，居世界第二位。20 世紀(jì)90 年代開始，伴隨俄羅斯國內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，大量國際移民不斷涌入，其中，大部分移民來自于蘇聯(lián)國家。2013 年，俄羅斯外來移民中獨(dú)聯(lián)體國家占87. 7%，達(dá)到42. 27 萬人。應(yīng)該說，外來移民的大量涌入和存在對俄羅斯經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展起到了促進(jìn)作用，但同時也引發(fā)了一系列復(fù)雜的社會經(jīng)濟(jì)政治問題。因此，俄羅斯政府在不同時期根據(jù)移民的特點(diǎn)對移民政策進(jìn)行相應(yīng)地調(diào)整。

一、俄羅斯外來移民現(xiàn)狀

1.俄羅斯的外來移民浪潮。俄羅斯的移民浪潮起于20 世紀(jì)90 年代蘇聯(lián)解體后，在各加盟共和國居住并生活的俄羅斯族裔和俄語居民開始大規(guī)模移居俄羅斯。當(dāng)時，這些移民主要來自于波羅的海國家和獨(dú)聯(lián)體國家，至1994 年，俄羅斯外來移民總數(shù)達(dá)到114.7 萬人。進(jìn)入21 世紀(jì)，隨著俄羅斯經(jīng)濟(jì)形勢的好轉(zhuǎn)，社會政治趨于穩(wěn)定，俄羅斯外來移民呈現(xiàn)上升趨勢。俄羅斯主體民族的外來移民數(shù)量下降，被迫移民減少，勞務(wù)移民增多。俄羅斯外來移民的國籍也呈多元化，除了來自原蘇聯(lián)各加盟共和國的居民外，還有來自越南、土耳其、朝鮮、中國等國家的移民。2000 年，俄羅斯外來移民為35.93 萬人，2013 年，外來移民增加到48.22 萬人。1990—2013 年，俄羅斯外來移民數(shù)總計(jì)達(dá)到1 129.68 萬人。

2.俄羅斯外來移民的主要來源。根據(jù)俄羅斯國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，俄羅斯外來移民主要是來自獨(dú)聯(lián)體和波羅的海國家。1997—2013 年，俄羅斯總共接收外來移民513. 68 萬人，獨(dú)聯(lián)體國家占90.23%，為463.47 萬人。其中來自哈薩克斯坦的外來移民最多，為127.12 萬人，占27.47%，依次為烏克蘭90.61 萬人、烏茲別克斯坦75.11 萬人、亞美尼亞34.16 萬人、吉爾吉斯斯坦32.17 萬人、塔吉克斯坦30. 83 萬人、阿塞拜疆26. 42 萬人、摩爾托瓦共和國21.65 萬人、白俄羅斯15.47萬人、土庫曼斯坦9.93 萬人。在來自波羅的海國家的外來移民中，愛沙尼亞1.63 萬人(移出6 650人)，拉脫維亞2.59 萬人(移出5 682 人)，立陶宛1.25 萬人(移出6 207 人)，移出的主要原因是蘇聯(lián)時期歷史文化因素導(dǎo)致的一部分居民是赴俄投靠親屬，另一部分是勞務(wù)移民和教育移民。此外，來自其他國家的外來移民為44.8 萬人，其中來自中國的移民為1.66 萬人。

3.俄羅斯外來移民的類型。俄羅斯外來移民主要包括難民、被迫移民、勞務(wù)移民和非法移民。1993 年俄羅斯境內(nèi)共有注冊難民32. 3 萬人。1992—2000 年間，在俄羅斯共有160 萬人獲得難民和被迫移民身份［1］。從20 世紀(jì)90 年代后期開始，被迫移民和難民數(shù)量逐步減少。截至2007年10 月，俄羅斯被迫移民和難民數(shù)為9.16 萬人，其中35%(3.18 萬)來自哈薩克斯坦，13%來自格魯吉亞(1.14 萬人)、6.8%來自烏茲別克斯坦(6200 人)［2］。

2008 年全球金融和經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)后，俄羅斯經(jīng)濟(jì)受到重創(chuàng)，但與獨(dú)聯(lián)體其他國家相比，經(jīng)濟(jì)狀況較好，可以給外來勞務(wù)移民提供更多的工作機(jī)會。因此，當(dāng)時的外來勞務(wù)移民主要就來自于獨(dú)聯(lián)體國家。2010 年，來自獨(dú)聯(lián)體國家的勞務(wù)人員占外來移民總數(shù)的73%。獨(dú)聯(lián)體國家中移民數(shù)量位于前4 位的國家是烏茲別克斯坦31%、塔吉克斯坦16%、吉爾吉斯斯坦7%、烏克蘭10%。非獨(dú)聯(lián)體國家中占勞務(wù)移民人數(shù)最多的是中國，約為11%。這些外來勞務(wù)移民中，40%從事建筑業(yè)，30%從事商貿(mào)活動，10%在工業(yè)企業(yè)，7%從事農(nóng)業(yè)，5%從事交通運(yùn)輸，8%為其他領(lǐng)域工作。外來移民多數(shù)為男性，大約占外來移民人數(shù)的70%，平均年齡為32—33 歲。這類勞務(wù)移民中，20%為季節(jié)性移民，在俄羅斯工作時間一般在6個月以內(nèi)。超過一半外來居民沒有意愿長期居住在俄羅斯，只有1/3 的外來居民考慮長期留在俄羅斯或加入俄羅斯國籍［2］。

二、俄羅斯外來移民的問題

俄羅斯是世界外來移民較多的國家，大量外來移民緩解了俄羅斯人口不斷下降的趨勢，有助于解決俄羅斯人力資源嚴(yán)重不足的問題，為俄羅斯經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展起到了一定的推動作用。但是，由于俄羅斯外來移民管理存在諸多問題，外來移民也給俄羅斯社會造成了一系列的負(fù)面影響。

1.非法外來移民問題。在俄羅斯的外來移民中有大量非法移民存在。2013 年初，俄羅斯外來勞務(wù)移民達(dá)1 020 萬人，其中約330 萬人為非法移民。其中來自烏茲別克斯坦的非法移民約90萬人，烏克蘭為50 萬人，塔吉克斯坦為40 萬人。俄羅斯首都莫斯科就有移民110 萬人，其中非法移民30 萬人，主要是來自于獨(dú)聯(lián)體各國［3］。

這些非法移民主要有邊境地區(qū)的非法遷移、俄羅斯境內(nèi)非法停留及非法就業(yè)。根據(jù)國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金會組織的研究調(diào)查數(shù)據(jù)，俄羅斯勞動移民居歐洲之首，占其總移民的48%。由于大多數(shù)移民來自于獨(dú)聯(lián)體國家，因此，這些移民受教育程度和技能水平普遍較低。除獨(dú)聯(lián)體國家外，非法移民占比例較大的還有來自阿富汗、伊朗、巴基斯坦和中國等國家的移民，其主要分布于建筑業(yè)和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。

2.外來移民產(chǎn)生的社會犯罪問題。一些外來移民在俄羅斯從事毒品、武器、賣淫、賭博及走私等地下活動，給俄羅斯公共安全造成極大威脅。2013 年，俄羅斯移民犯罪破獲案件達(dá)4.7 萬起，其中639 起案件涉及移民賄賂，驅(qū)逐出境8.24 萬人，花費(fèi)資金1 500 億盧布。非法外來移民也助長了俄羅斯國內(nèi)制做出入境、居留假證件的違法行為，并引發(fā)了嚴(yán)重的社會腐敗現(xiàn)象(在俄羅斯莫斯科地區(qū)的非法移民數(shù)量最多，在該地區(qū)就存在幾百個辦理假注冊手續(xù)、醫(yī)療證明和就業(yè)許可證的公司)。據(jù)俄羅斯移民局統(tǒng)計(jì)，2013 年，因違反移民法行政處罰的移民就有253 萬人，禁止入境的45 萬人，罰沒資金達(dá)64.5 億盧布。

外來移民給俄羅斯公共衛(wèi)生帶來威脅。在非法移民中一部分人是各類傳染疾病的攜帶者，進(jìn)入俄羅斯后不能得到及時治療，對俄羅斯國內(nèi)居民的健康產(chǎn)生影響。據(jù)俄聯(lián)邦移民局統(tǒng)計(jì)，4.5%的外來移民系艾滋病、肺結(jié)核和肝炎等傳染病的攜帶者。這些移民給俄羅斯國內(nèi)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)增加了額外負(fù)擔(dān)。此外，非法外來移民還是恐怖主義和極端主義的重要來源。

3.外來移民帶來的經(jīng)濟(jì)問題。外來移民為俄羅斯經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。在就業(yè)領(lǐng)域，他們補(bǔ)充了俄羅斯居民不愿意從事的職業(yè)，保障了俄羅斯各經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域特別是工作條件差、工資低的經(jīng)濟(jì)部門的正常運(yùn)行。此外，外來移民還增加了商品需求，促進(jìn)了商品生產(chǎn)和勞動就業(yè)，但外來移民也給俄羅斯經(jīng)濟(jì)帶來很多不利影響。

首先，外來移民特別是非法移民的工資廉價，對勞動條件要求不高，嚴(yán)重?cái)_亂了當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)秩序，造成外來移民的雇傭企業(yè)偷稅、漏稅行為嚴(yán)重，“影子經(jīng)濟(jì)”增加。據(jù)2012 年10 月的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，俄羅斯境內(nèi)非法移民約在30 萬人以上，非法移民每年逃稅就給俄羅斯帶來80 億美元的經(jīng)濟(jì)損失。

其次，由于非法外來移民受教育程度和技術(shù)水平低，無法進(jìn)行設(shè)備自動化和技術(shù)革新工作，阻礙了俄羅斯的技術(shù)進(jìn)步，對俄羅斯國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)減少。1999—2008 年，俄羅斯移民數(shù)量增長了10 倍，而2009—2010 年，官方注冊的外來移民僅占俄羅斯就業(yè)人數(shù)3. 1%。專家預(yù)測，非法外來移民就業(yè)人員或達(dá)到320—520 萬之間，應(yīng)占俄羅斯就業(yè)人口的4.7%—7.7%。

最后，移民產(chǎn)業(yè)鏈為移民輸出國提供了外匯收益，對俄羅斯與移民輸出國的貿(mào)易額差產(chǎn)生影響。一些獨(dú)聯(lián)體國家居民到俄羅斯短期的就業(yè)收入，已經(jīng)成為這些國家國民收入的重要來源。2003 年，外高加索地區(qū)在俄移民達(dá)450 萬人，僅阿塞拜疆移民匯往本國的金額就達(dá)150—250 億美元，超出了該國140 億美元的預(yù)算［4］。塔吉克斯坦在俄羅斯的勞務(wù)移民占勞務(wù)移民總數(shù)的16%，根據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，2010 年在俄就業(yè)塔吉克斯坦勞務(wù)移民向本國匯款數(shù)額占GDP 的31%，大部分移民聚集在莫斯科(60%)、雅庫茨克(15%)和圣彼得堡(6%)等城市。

三、俄羅斯外來移民政策

2013 年3 月1 日頒布的《俄羅斯調(diào)整移民進(jìn)程構(gòu)想》，闡述了俄羅斯國家社會經(jīng)濟(jì)、人口穩(wěn)定發(fā)展及俄聯(lián)邦國家安全，滿足俄羅斯經(jīng)濟(jì)增長對勞動資源的需求，合理安排移民分布，充分挖掘移民人口的智力勞動潛能，為實(shí)現(xiàn)俄羅斯聯(lián)邦的富強(qiáng)、繁榮做貢獻(xiàn)移民的中期目標(biāo)。

1.20 世紀(jì)90 年代俄羅斯外來移民政策。20世紀(jì)90 年代，俄羅斯就已經(jīng)開始接收外來移民，當(dāng)時的外來移民不僅有來自蘇聯(lián)的各個加盟共和國的，也有來自歐洲國家的。盡管這一時期前往西方國家的俄羅斯僑民數(shù)量有所增加，但大量居民的遷移是在蘇聯(lián)各個加盟共和國間進(jìn)行的。1992—2001 年，由蘇聯(lián)各個加盟共和國進(jìn)入俄羅斯的移民達(dá)640 萬人，70%是俄羅斯族人［5］。俄羅斯成立初期，政府鼓勵蘇聯(lián)加盟共和國難民和被迫移民返回俄羅斯。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1996 年，俄羅斯38 個聯(lián)邦主體中每1 萬人中就有100 個移民，甚至有一些地區(qū)每1 萬人中，外來移民就達(dá)到200人。根據(jù)《俄羅斯憲法》和《世界人權(quán)宣言》等法律條約，俄羅斯頒布了《人和公民權(quán)利與自由宣言》，依法對難民進(jìn)行管理。1992 年，俄羅斯加入了難民和被迫移民的國際法體系，同年，成立了俄羅斯聯(lián)邦移民局，以便于管理難民和被迫移民事務(wù)。受難民不斷增多的影響，俄羅斯政府于1993年出臺了《被迫移民法》和《難民法》，確定了國家對外來移民的義務(wù)。根據(jù)當(dāng)時外來移民分布情況，俄羅斯政府劃分遠(yuǎn)東地區(qū)的哈巴羅夫斯克邊疆區(qū)、阿穆爾州等13 個地區(qū)暫時接納外國移民。

1996 年，俄羅斯頒布了《俄羅斯聯(lián)邦出入境程序法》，規(guī)定外國公民和無國籍公民須持俄羅斯頒發(fā)簽證入境，原蘇聯(lián)各加盟共和國必須與俄羅斯簽訂雙邊免簽協(xié)議，其公民才可免簽入境。隨著俄羅斯難民和被迫移民數(shù)量的逐漸減少，大批勞動移民開始涌入俄羅斯。這些勞務(wù)外來移民除了來自獨(dú)聯(lián)體國家懂俄語的居民外，中國和印度等國居民人數(shù)占比例也相當(dāng)大。為控制非法外來移民現(xiàn)象，1997 年，俄羅斯制定了《俄羅斯聯(lián)邦移民綱要》和《俄羅斯聯(lián)邦人口就業(yè)法》等一系列法規(guī)，規(guī)定了一定時期內(nèi)移民限額，規(guī)定了外來移民工作的領(lǐng)域，加強(qiáng)了對外來移民的監(jiān)管，以保證國內(nèi)居民就業(yè)的基本權(quán)利。

2.21 世紀(jì)初俄羅斯外來移民政策。2000 年，普京當(dāng)選俄羅斯總統(tǒng)，俄羅斯對外來移民政策和制度進(jìn)行了調(diào)整和完善。俄羅斯頒布了一系列外來移民管理的政策和法規(guī)。確定了外來移民人才引進(jìn)和勞務(wù)制度，對來自于獨(dú)聯(lián)體和其他國家的外來移民入境、登記、就業(yè)、居留作出了明確規(guī)定，建立了比較完善的外來移民管理制度。俄羅斯聯(lián)邦移民局主要負(fù)責(zé)全國移民工作，由于勞動移民占移民總數(shù)的大部分，聯(lián)邦勞動就業(yè)局也參與國家移民管理。此外，移民政策委員會及跨部門工作組參與制定和規(guī)范俄羅斯移民方面的法律法規(guī)。除聯(lián)邦層面的移民管理機(jī)構(gòu)外，各聯(lián)邦主體地方政權(quán)機(jī)關(guān)、聯(lián)邦移民局在各地的垂直管理機(jī)構(gòu)也負(fù)責(zé)移民管理事務(wù)。

首先，俄羅斯制定了外來人才引進(jìn)和勞務(wù)移民政策。2001 年，俄羅斯制定了《俄羅斯聯(lián)邦至2015 年人口政策構(gòu)想》，確定通過移民來補(bǔ)償俄羅斯人口負(fù)增長，優(yōu)先吸收獨(dú)聯(lián)體國家居民移民俄羅斯。2007 年10 月，俄羅斯制定了《2025 年前俄羅斯聯(lián)邦人口政策構(gòu)想》，其將根據(jù)人口和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要接收外國移民。外來移民的引進(jìn)模式逐步從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，根據(jù)各類具體發(fā)展規(guī)劃引進(jìn)技術(shù)水平高的專業(yè)人才。俄羅斯鼓勵海外僑民、僑胞自愿回國。俄羅斯啟動了海外僑民回遷計(jì)劃，為有意愿歸國僑民提供法律保障。計(jì)劃保證每年約30 萬移民的數(shù)量，優(yōu)先引進(jìn)獨(dú)聯(lián)體國家和其他國家的俄羅斯僑民。吸引國外青年到俄羅斯就讀，畢業(yè)后提供相應(yīng)優(yōu)惠政策。鼓勵外國留學(xué)生在俄羅斯就業(yè)，加入俄羅斯國籍。按照《俄羅斯聯(lián)邦國籍法》的規(guī)定，外國居民獲得俄羅斯國籍需要有一定的俄語基礎(chǔ)，有固定收入，在俄居住3 年以上等條件并履行相應(yīng)程序。

其次，規(guī)定了外來移民勞務(wù)許可證制度。俄羅斯曾對外國勞務(wù)人員實(shí)施配額制，規(guī)定各聯(lián)邦主體一定時期內(nèi)接受外國勞動力的最高限額。根據(jù)國內(nèi)每年相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域?qū)I(yè)人才和勞動力需求數(shù)量，雇傭單位需到國家就業(yè)部門辦理外國人就業(yè)許可，該就業(yè)許可不得轉(zhuǎn)讓。外來移民就業(yè)者只能在規(guī)定地點(diǎn)、從事指定工種。雇傭單位在辦理工作許可時需交納一定保證金，并提供勞務(wù)人員健康證明。自2015 年1 月起俄羅斯取消了勞務(wù)配額制，開始實(shí)行許可證制度。對于擬獲得俄羅斯臨時居住權(quán)、居住證和工作許可證者，入境時在移民卡來俄目的欄需明確標(biāo)注就業(yè)，入境后30天內(nèi)參加俄語綜合考試，考試通過后頒發(fā)合格證書，證書有效期5 年。需本人親自辦理工作許可證，進(jìn)行采集指紋和體檢。工作許可有效期為2年，如超期未辦理相關(guān)延期手續(xù)者，驅(qū)逐出境，10年內(nèi)禁止入境。在獲得工作許可證后2 個月內(nèi)需向移民局提供勞務(wù)合同，否則取消工作許可，并驅(qū)逐出境。獨(dú)聯(lián)體國家1991 年9 月1 日前中學(xué)畢業(yè)的技術(shù)專家免考，但需要提供相關(guān)教育證明、體檢、醫(yī)療保險(xiǎn)等手續(xù)，30 天內(nèi)未辦理完者，需繳納罰金1 萬—1.5 萬盧布。用工單位需為工作1 年以上的雇傭勞務(wù)人員交納養(yǎng)老保險(xiǎn)、社會保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)。

最后，建立外來移民入境和居留的相關(guān)管理制度。2003 年普京簽署了《俄羅斯聯(lián)邦出入境程序法的修改和增補(bǔ)法》，規(guī)定了外來移民進(jìn)入俄羅斯國境的入境卡制度，以便對俄羅斯境內(nèi)外來移民進(jìn)行有效監(jiān)督。入境卡在海關(guān)或乘坐交通工具上免費(fèi)領(lǐng)取，入境檢驗(yàn)，出境交回，否則將禁止進(jìn)入俄羅斯境內(nèi)。現(xiàn)在這項(xiàng)入境卡制度仍然在實(shí)施。

在2002 年頒布的《外國公民在俄羅斯聯(lián)邦的法律地位法》中，對外國公民在俄羅斯停留時間、停留期限、居民權(quán)利、就業(yè)等作出了明確規(guī)定。根據(jù)停留時間將移民分為短期、長期、永久居留:短期居留是指在俄羅斯停留時間不超過1 年的遷移，主要是持簽證或免簽赴俄羅斯參加學(xué)術(shù)交流、商務(wù)、探親等活動人員;長期居留是指1 年以上的遷移，在俄羅斯獲得臨時居住證的3 年內(nèi)的人員;永久居留是指在俄停留5 年及以上、獲得長期居住證或加入俄羅斯國籍的人員。

外國居民抵達(dá)俄羅斯后，應(yīng)及時通知居住地所管轄的內(nèi)務(wù)部門做好相關(guān)登記。長期居留外國人定期向當(dāng)?shù)貎?nèi)務(wù)部門匯報(bào)。對于違反移民登記的外國公民，移民管理部門依法給予處罰，嚴(yán)重者將予以遣返。對于簽證超期的外國人，移民管理部門將加蓋黑章，五年內(nèi)禁止入境。外國居民離境時由居住地內(nèi)務(wù)部門或賓館開具落地證明，以備海關(guān)查驗(yàn)。對于非法就業(yè)和非法雇用勞務(wù)人員的企業(yè)組織給予重罰，非法就業(yè)者將被驅(qū)逐出境。

3.俄羅斯外來移民政策走向。2012 年6 月，俄羅斯制定了《俄羅斯聯(lián)邦2025 年前國家移民政策構(gòu)想》(以下簡稱《構(gòu)想》)。它是根據(jù)俄羅斯當(dāng)前經(jīng)濟(jì)、社會和人口發(fā)展形勢，在借鑒國內(nèi)及國際移民經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上制定的，確立了俄羅斯解決移民問題的基本方針政策，充分肯定了移民對俄羅斯社會發(fā)展的積極意義。為解決勞動力短缺問題，俄羅斯不斷完善接收外來移民的工作程序。按照《構(gòu)想》的要求，俄羅斯將根據(jù)國內(nèi)需求優(yōu)先吸引專業(yè)技能較高的工作移民，優(yōu)先支持俄羅斯遠(yuǎn)東和新西伯利亞地區(qū)移民。簡化外國居民申請加入俄羅斯國籍程序，簡化外國公民公務(wù)出入境、科研交流、教育合作和學(xué)習(xí)等出入境手續(xù)。同時，《構(gòu)想》也對外來移民政策作出了規(guī)劃和部署。計(jì)劃分三個階段來逐步實(shí)施外來移民政策，制定和實(shí)施俄羅斯移民政策發(fā)展綱要，不斷完善俄羅斯外來移民社會保障制度。按照2012—2015 年第一階段實(shí)施計(jì)劃，俄羅斯將為勞動移民建設(shè)住所，開設(shè)俄語、歷史和文化培訓(xùn)班，使他們逐步適應(yīng)和融入俄羅斯文化。創(chuàng)建俄羅斯外來移民醫(yī)療檢查中心，建立個人信息，提供法律支持。

完善移民政策是俄羅斯經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的迫切任務(wù)。俄羅斯聯(lián)邦移民局是承擔(dān)國家移民法律制定和管理的部門。按照外來移民政策規(guī)劃，將在俄羅斯國內(nèi)建設(shè)優(yōu)化的移民環(huán)境，進(jìn)一步完善移民的法律法規(guī)，完善移民登記、統(tǒng)計(jì)制度，吸引僑胞歸國，減少非法用工，規(guī)范勞動移民程序。最大程度上保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的勞動移民，大力吸引高技術(shù)人才，努力保障外來移民的各項(xiàng)權(quán)利和利益。

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