王 聰，徐治立

（北京航空航天大學(xué) 人文社會科學(xué)學(xué)院，北京 100191）

一、近年韓國創(chuàng)新政策發(fā)展趨勢與特點

把握近年韓國創(chuàng)新政策發(fā)展的趨勢和特點對于研究韓國創(chuàng)新政策評估具有重要意義，因此本文首先研究近年韓國創(chuàng)新政策體系發(fā)展的趨勢和特點，為本文的研究主題進(jìn)行鋪墊。韓國創(chuàng)新政策體系的構(gòu)建是從韓國的自然條件、傳統(tǒng)、文化、國民價值觀等國家、社會的基礎(chǔ)層級出發(fā)，層層演進(jìn)，通過構(gòu)建包括科技與經(jīng)濟(jì)、組織與制度、財政與金融、人才與教育、文化與信息、物質(zhì)與能量、環(huán)境與生態(tài)、生產(chǎn)與生活等領(lǐng)域在內(nèi)的一系列與創(chuàng)新相關(guān)的各種政策，最終構(gòu)成了韓國創(chuàng)新政策體系的各個層級。其中，韓國重大創(chuàng)新政策主要包括國家中長期重大科技計劃、國家和部委創(chuàng)新政策、重大科技政策項目等?？v觀近年韓國創(chuàng)新政策，其發(fā)展趨勢與特點可以概括為以下幾點：

（一）持續(xù)的稅收優(yōu)惠、財政補(bǔ)貼和金融政策支持

韓國政府自《科技開發(fā)促進(jìn)法》頒布以來，不斷完善有關(guān)科技創(chuàng)新工作的稅收優(yōu)惠政策體系，該方面的政策法規(guī)不斷出臺，并逐步擴(kuò)大稅收優(yōu)惠范圍，拓寬稅收優(yōu)惠渠道，其主要措施包括減免所得稅、特別消費稅、關(guān)稅、地方稅等10多種優(yōu)惠政策，來激勵研究開發(fā)和科技成果企業(yè)化、市場化活動。在金融政策方面，韓國政府為本國企業(yè)創(chuàng)新提供了廣泛的支撐服務(wù)，這其中就包括運用金融支持政策為本國企業(yè)提供的“孵化活動”。這一政策活動時為了鼓勵風(fēng)險企業(yè)的創(chuàng)建，重點集中在提供實體設(shè)施和促使投資流向新的小型企業(yè)。為此韓國政府多個部門共同協(xié)作開展對這些新企業(yè)的“孵化”，這些部門包括商業(yè)部中小企業(yè)管理局、工業(yè)能源部等[1]。

（二）政府陸續(xù)進(jìn)行機(jī)構(gòu)和組織調(diào)整

從2008年以來，韓國政府對創(chuàng)新管理部門進(jìn)行了機(jī)構(gòu)調(diào)整和改革。2008年韓國為了打造能夠暢通無阻、靈活、創(chuàng)造性工作的“實用政府”，加強(qiáng)政府部門的規(guī)劃和協(xié)調(diào)功能，韓國進(jìn)行了“大部制機(jī)構(gòu)改革”。通過精簡中央行政機(jī)構(gòu)等措施，使改革后的體制更加突出了企業(yè)的創(chuàng)新主體地位，使政府各部門的部分功能已交給民間。

（三）不斷完善區(qū)位創(chuàng)新環(huán)境政策

近年來，韓國政府為提升本國企業(yè)創(chuàng)新能力，逐步建立了大量區(qū)域科學(xué)園區(qū)。其中比較具有代表性的園區(qū)包括：光州工業(yè)園區(qū)、釜山工業(yè)園區(qū)、大邱工業(yè)園區(qū)等。在這些區(qū)域創(chuàng)新園區(qū)中研究機(jī)構(gòu)的作用下，園區(qū)輻射范圍內(nèi)企業(yè)的科技創(chuàng)新能力得到了增強(qiáng)，大量技術(shù)難關(guān)得以攻克，企業(yè)綜合競爭力得以提升。同時，區(qū)域創(chuàng)新園區(qū)內(nèi)的研究機(jī)構(gòu)和園區(qū)輻射范圍內(nèi)的企業(yè)間產(chǎn)生了良性互動和良好交流，園區(qū)內(nèi)科研機(jī)構(gòu)的人員同企業(yè)的人員產(chǎn)生了雙向流動，更加促進(jìn)了雙方職能的發(fā)展和提升。經(jīng)過多年的建設(shè)，韓國區(qū)域創(chuàng)新園區(qū)逐漸成為韓國創(chuàng)新人才培養(yǎng)的重要基地，為韓國的企業(yè)創(chuàng)新提供了有力的人才保障。

（四）逐步通過政策手段鼓勵民間參與科技創(chuàng)新

近年韓國政府在科技創(chuàng)新政策的制定上，逐步拓寬參與政策制定的主體，“民間參與”的政策制定模式越來越受到韓國政府的重視。同時，為了進(jìn)一步提高R&D投資占GDP的比重，韓國政府進(jìn)一步加大對民間R&D活動的資金支持力度，出臺了包括研發(fā)稅收優(yōu)惠、金融支持、放寬創(chuàng)辦企業(yè)研究所等相關(guān)規(guī)定。其中，“577”計劃集中體現(xiàn)出韓國科技政策開始引導(dǎo)科技體制向民間主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變的趨勢。這一計劃非常重視民間企業(yè)參與科技研發(fā)活動，韓國民間產(chǎn)學(xué)研專家組成了10個專門委員會，對民間科技創(chuàng)新需求進(jìn)行了全面調(diào)查。

（五）提高教育水平和大力培養(yǎng)創(chuàng)新人才

韓國一向注重搞好對創(chuàng)新人才的培育工作，韓國政府計劃建立“科學(xué)教育研究中心”，專門從事科技教育系統(tǒng)的研究開發(fā)工作。2008年11月，李明博政府對“理工科人才培養(yǎng)與支持基本計劃”進(jìn)行了修訂，提出了實現(xiàn)“科技人才大國”的愿景，并確定了包括培養(yǎng)需求導(dǎo)向型人才在內(nèi)的五大核心戰(zhàn)略。同時，增加科普投入，建立100家科學(xué)技術(shù)文化團(tuán)體，通過開展靈活多樣的科普和促進(jìn)公眾理解科學(xué)的活動，在社會上造成尊重人才，講科學(xué)、愛科學(xué)的良好氛圍。特別值得注意的是，在小學(xué)、初高中投資建現(xiàn)代化的科學(xué)試驗室和“科學(xué)英才教育中心”，對有發(fā)展?jié)摿Φ膶W(xué)生進(jìn)行重點教育培養(yǎng)，為國家科技發(fā)展儲備人才。

（六）推行和完善可持續(xù)發(fā)展政策

近年韓國在原有基礎(chǔ)上不斷修改和完善了《環(huán)境政策基本法》，并陸續(xù)頒布了《綠色增長國家戰(zhàn)略》和《綠色經(jīng)濟(jì)增長五年行動計劃》、《低碳綠色增長基本法》等一系列政策法規(guī)[2]。其中值得注意的是，2009年7月，韓國綠色增長委員會制定的作為低碳綠色增長基本方針的“綠色增長國家戰(zhàn)略”以及綠色增長5年計劃。以上政策明確提出韓國在2020年底前成為全球七大綠色國家，在2050年底前成為全球5大綠色國家的目標(biāo)。并計劃在綠色技術(shù)、綠色產(chǎn)業(yè)、應(yīng)對氣候變化、能源獨立性和能源福利等綠色競爭力方面進(jìn)行提高[3]；在企業(yè)技術(shù)進(jìn)步和科技創(chuàng)新方面，該戰(zhàn)略指出了尋求創(chuàng)造新的增長動力，包括開發(fā)綠色技術(shù)；提高現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)的綠色化，并且培育新的綠色產(chǎn)業(yè)；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級；建設(shè)綠色經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。這一系列政策措施都體現(xiàn)了韓國逐步重視對環(huán)保和可持續(xù)發(fā)展技術(shù)領(lǐng)域的創(chuàng)新支持。

二、韓國重大創(chuàng)新政策評估研究

（一）重大創(chuàng)新政策評估的主體

韓國重大創(chuàng)新政策評估的主體主要由韓國科學(xué)技術(shù)評價院（KISTEP）構(gòu)成，其主要職能包括制定韓國重大創(chuàng)新政策評估的方針、原則和指標(biāo)，并負(fù)責(zé)創(chuàng)新政策評估的具體操作。韓國科學(xué)技術(shù)評價院（KISTEP）在韓國重大創(chuàng)新政策評估體系中位于中心地位，其負(fù)責(zé)站在全局角度上開展創(chuàng)新政策的評估工作，包括對重大科技計劃、國家和部委創(chuàng)新政策、重大政策項目等開展評估。KISTEP設(shè)有5個主要部門，其中國家科技規(guī)劃與評估部是為國家科技委員會提供專業(yè)化的技術(shù)和支持，包括支持國家研發(fā)項目的分析和評估等。

（二）韓國重大創(chuàng)新政策評估的分類

韓國重大創(chuàng)新政策評估主要包括3種類型：一是對重大創(chuàng)新政策的成本效益評估，二是對重大科技計劃的預(yù)算前審核評估和事后績效評估，三是對政策項目的事前可行性評估。

第一，重大科技計劃的預(yù)算前審核評估：預(yù)算前審核評估的目的主要是為重大科技計劃的財政分配提供依據(jù)，范圍包括新頒布和執(zhí)行中的重大科技計劃，評估內(nèi)容主要包括計劃預(yù)期績效等。

第二，重大科技計劃事后績效評估：韓國重大科技計劃的事后績效評估的目的是為全面改良重大科技計劃的重點領(lǐng)域提供依據(jù)，為政府財政預(yù)算分配提供依據(jù)。

第三，重大創(chuàng)新政策的成本效益評估：韓國政府對重大創(chuàng)新政策進(jìn)行成本效益分析的目標(biāo)是得出創(chuàng)新政策投入的效益與效率。該評估的主要方法是將創(chuàng)新政策關(guān)于人力、物力、財力的投入這些政策成本與地區(qū)實際創(chuàng)新需求進(jìn)行對比。

第四，重大政策項目事前可行性評估：該評估的目的是對總預(yù)算超過500億韓元的重大政策項目的可行性進(jìn)行全面評估，以評估結(jié)果作為預(yù)算分配的依據(jù)，同時避免項目造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失。該評估主要由相關(guān)政府官員、評價院項目負(fù)責(zé)人和民間專家等組成的評估委員會開展，一般評估過程持續(xù)4到5個月[4]。

（三）韓國重大創(chuàng)新政策評估的指標(biāo)和方法

第一，重大科技政策項目事前可行性評估的指標(biāo)和方法。事前可行性評估的一級評估指標(biāo)主要包括政策的妥當(dāng)性、技術(shù)的穩(wěn)妥性、經(jīng)濟(jì)性和相關(guān)派生效果等一系列指標(biāo)。二級評估指標(biāo)主要包括3方面：其一，政策的妥當(dāng)性指標(biāo)：主要包括評估該項目對國家戰(zhàn)略的重要性情況、評估該項目是否符合上層計劃方針、評估項目推進(jìn)的意志情況、評估項目相關(guān)負(fù)責(zé)部門間協(xié)調(diào)情況、評估項目執(zhí)行過程中的危險因素和應(yīng)對措施情況等；其二，經(jīng)濟(jì)性和派生效果指標(biāo)包括：評估項目的經(jīng)濟(jì)性、評估項目所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)社會派生效果、評估項目所產(chǎn)生的科學(xué)技術(shù)派生效；其三，技術(shù)的穩(wěn)妥性指標(biāo)包括：評估計劃的優(yōu)越性情況、評估技術(shù)水平情況、評估研發(fā)成功的可能性等。該評估主要采用問卷調(diào)查法和德爾菲法等調(diào)查方法與定量、定性分析相結(jié)合的方式開展。通過對各項評估指標(biāo)進(jìn)行評定打分，得出各項評估指標(biāo)的分?jǐn)?shù)。該評估的重要性主要體現(xiàn)在通過開展事前可行性評估，幫助執(zhí)行政策項目的相關(guān)部門及時掌握項目的緩急情況、資金使用情況等。

第二，重大科技計劃的預(yù)算前審核評估的指標(biāo)和方法。預(yù)算前審核評估的基本評估指標(biāo)包括：評估政府對計劃支持的適當(dāng)性情況；評估計劃是否體現(xiàn)了國家中長期創(chuàng)新規(guī)劃的宗旨和要求；評估計劃的預(yù)期效應(yīng)和貢獻(xiàn)；計劃目標(biāo)和范圍的適當(dāng)性；計劃預(yù)算的合理性；評估計劃得以實現(xiàn)和完成的可能性；評估計劃管理部門的能力；評估計劃的社會和經(jīng)濟(jì)影響[5]。

通過預(yù)算前審核評估主要采用包括問卷調(diào)查法、專家評議法等在內(nèi)的定性定量相結(jié)合的評估方式。評估內(nèi)容主要包括計劃的社會——經(jīng)濟(jì)影響情況、計劃預(yù)期績效等，起到引導(dǎo)執(zhí)行中的計劃向正確目標(biāo)推進(jìn)，以及為重大科技計劃的財政分配提供依據(jù)的重要作用。

第三，重大科技計劃的事后績效評估的指標(biāo)的方法。該評估的評估指標(biāo)主要包括：計劃對產(chǎn)業(yè)競爭力的貢獻(xiàn)；計劃對國家研發(fā)能力的貢獻(xiàn)；計劃對生活質(zhì)量的貢獻(xiàn)。韓國政府為了評價重大科技計劃的科學(xué)性，全面改良重大科技計劃的重點領(lǐng)域以及為政府財政預(yù)算分配提供依據(jù)，其廣泛運用同行評議法、社會——經(jīng)濟(jì)分析法等定量和定性相結(jié)合的方法來評估政策計劃的社會——經(jīng)濟(jì)影響情況。

第四，重大創(chuàng)新政策的成本效益評估的指標(biāo)和方法。韓國政府運用對重大創(chuàng)新政策進(jìn)行成本效益分析主要是將創(chuàng)新政策關(guān)于人力、物力、財力的投入這些政策成本與地區(qū)實際創(chuàng)新需求進(jìn)行對比，得出投入的效益與效率。其中測量的指標(biāo)主要包括政策成本和政策效益兩方面。

三、對我國創(chuàng)新政策評估的啟示

（一）開展科技評估理論和方法的研究

韓國以科學(xué)技術(shù)評價院為主體的創(chuàng)新政策評價機(jī)構(gòu)，對于創(chuàng)新政策評估模式和方法的研究一直是其工作的重要內(nèi)容，并在實踐的過程中不斷豐富、改良和完善評估方法。通過研究發(fā)現(xiàn)，韓國當(dāng)前創(chuàng)新政策評估多采用的是定性定量相結(jié)合的評估方法，即在進(jìn)行專家評議、同行評議的同時，結(jié)合社會經(jīng)濟(jì)影響分析法、成本效益分析法等科學(xué)計量學(xué)、經(jīng)濟(jì)計量學(xué)方法。通過大量采用以上評估方法，韓國近年創(chuàng)新政策評估呈現(xiàn)出評估數(shù)據(jù)細(xì)化和精確的趨勢，例如在韓國國家科學(xué)技術(shù)評估研究院2011年發(fā)布的《韓國研究和發(fā)展概況報告》（Survey of Research and Development in Korea）中，對于創(chuàng)新政策相關(guān)資金的統(tǒng)計和評估占了很大比重。報告中對于“韓國的R＆D人均經(jīng)費支出和研究員增長”等情況進(jìn)行了精確的評估，并與其他一些國家進(jìn)行比較。

（二）加強(qiáng)創(chuàng)新政策評估的機(jī)構(gòu)和隊伍建設(shè)

在韓國政府看來，創(chuàng)新政策評估活動是一項要求很高的專業(yè)工作，韓國科學(xué)技術(shù)評價院建立了一支高素質(zhì)的評估隊伍，并建立了長期、穩(wěn)定的評估組織機(jī)構(gòu)。從韓國政府的成功經(jīng)驗來看，我國政府在發(fā)展和培養(yǎng)創(chuàng)新政策評估隊伍時時，也應(yīng)當(dāng)制定長期人才發(fā)展規(guī)劃，有計劃、有目的地培訓(xùn)一批高素質(zhì)的評估人才[6]。同時，不斷加強(qiáng)評估專項技術(shù)培訓(xùn)教育，落實培訓(xùn)經(jīng)費，重視創(chuàng)新政策評估理論和應(yīng)用之間的協(xié)同發(fā)展，重點培養(yǎng)具有理論和實踐能力的高素質(zhì)人才。建立健全企業(yè)、高校、評估機(jī)構(gòu)三者間的產(chǎn)學(xué)研一體化創(chuàng)新政策評估人才培育體系。企業(yè)是科技創(chuàng)新的主力軍，也是創(chuàng)新政策主要的受用群體，因此，創(chuàng)新政策評估人才的培養(yǎng)需要企業(yè)與高校以及評估機(jī)構(gòu)間的協(xié)同配合，讓評估人員進(jìn)入企業(yè)開展實習(xí)，調(diào)查和咨詢企業(yè)實際的政策需求，建立以評估機(jī)構(gòu)為主體、高校為基地、企業(yè)積極配合的產(chǎn)學(xué)研聯(lián)合體。

（三）注重創(chuàng)新政策評估的制度化和規(guī)范化

韓國完善的法律制度為其創(chuàng)新政策評估公正、全面、客觀的開展提供了保障。韓國根據(jù)本國創(chuàng)新政策評估的實際情況制定了專門的評估法案，對創(chuàng)新政策評估的目的、指標(biāo)等做出了法律層面的規(guī)定，為創(chuàng)新政策評估評估提供了法律依據(jù)，有利于促進(jìn)創(chuàng)新政策評估的規(guī)范化，有助于提高創(chuàng)新政策評估的效果。韓國相關(guān)的規(guī)章制度、法律法規(guī)內(nèi)容清晰透明，如：韓國政府自2005年12月起調(diào)整和改進(jìn)了一系列監(jiān)督和評價機(jī)制，到2008年全面實施以結(jié)果為中心的科技創(chuàng)新項目的評價模式，建立了完善的評價體系?！犊茖W(xué)技術(shù)基本法》第14條明確規(guī)定了政府對新科學(xué)技術(shù)發(fā)展波及的經(jīng)濟(jì)、社會、文化、倫理和環(huán)境等影響進(jìn)行事先評價，并在政策中反映其結(jié)果。同時，政府應(yīng)對國家核心技術(shù)的技術(shù)水平進(jìn)行評價，并制定和推進(jìn)旨在提高相關(guān)技術(shù)水平的政策?！犊茖W(xué)技術(shù)基本法》第12條對韓國研究開發(fā)事業(yè)的調(diào)查、分析及評價做出了明確規(guī)定，國家科學(xué)技術(shù)委員會每年對國家研究開發(fā)事業(yè)進(jìn)行調(diào)查、分析及評價，并將具體評價事項在《國家研究開發(fā)事業(yè)等的成果評價及成果管理法律》中做出明確規(guī)定[7]。韓國通過制定專門的創(chuàng)新政策評估法規(guī)，提升了政府對創(chuàng)新政策的管理能力，保障了國家科技創(chuàng)新能力的持續(xù)發(fā)展。我國目前的創(chuàng)新政策評估體系還存在一些缺陷，因此，我國應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)創(chuàng)新政策評估的制度化和法制化建設(shè)，努力提升評估結(jié)果的客觀性和公正性。

（四）完善創(chuàng)新政策評估的公民參與機(jī)制

公民參與在韓國創(chuàng)新政策評估中占有重要地位。韓國通過廣泛的公民參與創(chuàng)新政策評估，在一定程度上提高了其創(chuàng)新政策評估的客觀性和適用性。在擴(kuò)大公眾參與、增加創(chuàng)新政策評估的透明度方面，韓國的做法和經(jīng)驗值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。韓國科學(xué)技術(shù)評價院將創(chuàng)新政策評估結(jié)果在其官方網(wǎng)站上以研究報告的形式發(fā)布，同時在政策評估者、政府機(jī)構(gòu)和代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人參加的聯(lián)合會議上報告給總理和總統(tǒng)[8]。當(dāng)前，韓國政府將公民對政府創(chuàng)新政策的滿意度作為衡量創(chuàng)新政策成效的標(biāo)準(zhǔn)之一，公民參與也逐步成為創(chuàng)新政策評估的重要環(huán)節(jié)之一。借鑒韓國創(chuàng)新政策評估經(jīng)驗，我國在開展創(chuàng)新政策評估工作時，可以嘗試加入民意調(diào)查等公民參與評估的形式。

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