宣 玉

（安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥230601）

農(nóng)地流轉(zhuǎn)，有助于減少土地閑置現(xiàn)象，充分利用土地資源，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，提高土地的利用率，同時(shí)也能夠增加農(nóng)民收益，更好地保障農(nóng)民權(quán)益。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，政府是主要推動(dòng)者之一，其作用的有效發(fā)揮很大程度上決定了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的成效。政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中究竟如何定位值得研究。

一、農(nóng)地流轉(zhuǎn)中政府角色的應(yīng)然性分析

農(nóng)地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目實(shí)施以來(lái)，政府發(fā)揮了重要作用。政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中究竟應(yīng)當(dāng)扮演怎樣的角色，發(fā)揮何種作用，筆者將在下文對(duì)此進(jìn)行探討。

（一）土地資源的保護(hù)者

民以食為天，糧食問(wèn)題關(guān)系國(guó)計(jì)民生，糧食安全依賴于土地資源的充分保障。作為一種稀缺資源，耕地?cái)?shù)量的穩(wěn)定直接關(guān)系到我國(guó)國(guó)庫(kù)糧倉(cāng)的充足與否。由于人口眾多，我國(guó)提出了堅(jiān)守18億畝耕地紅線的目標(biāo)，這是不可逾越的重要底線。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，一些承包經(jīng)營(yíng)大戶為了追逐更多的利益，將耕地用作非農(nóng)用途，種植非農(nóng)作物，非農(nóng)化與非糧化的傾向越來(lái)越明顯。對(duì)此，政府在推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目的過(guò)程中，應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)起保護(hù)耕地的責(zé)任，保護(hù)好土地資源，守住我國(guó)耕地的數(shù)量底線，節(jié)約用地，確保耕地總量不減少，力爭(zhēng)耕地質(zhì)量不降低甚至有所提升，為我國(guó)的糧食安全提供重要保障。

（二）農(nóng)民利益的維護(hù)者

土地對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，不僅是重要的生產(chǎn)資料，也是其賴以生存的生活資料。千百年來(lái)，占據(jù)中國(guó)絕大多數(shù)人口的廣大農(nóng)民一直處于弱勢(shì)地位，農(nóng)村的發(fā)展、農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定、農(nóng)民生活水平的提高一直是國(guó)家關(guān)注的重點(diǎn)。就農(nóng)地流轉(zhuǎn)而言，其不可避免地會(huì)涉及到農(nóng)民相關(guān)土地權(quán)利的讓渡，而僅僅依賴于農(nóng)民自身往往很難推進(jìn)項(xiàng)目的實(shí)施，因此，政府作為農(nóng)地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目的推動(dòng)者，理應(yīng)從農(nóng)民利益出發(fā)，為農(nóng)民著想。流轉(zhuǎn)不僅僅是為了提高土地利用率，更是為了增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)民生活水平。因此，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，政府應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目推進(jìn)的各個(gè)環(huán)節(jié)，如流轉(zhuǎn)合同的簽訂、收益分配等方面為維護(hù)農(nóng)民的正當(dāng)利益提供指導(dǎo)和幫助，尊重農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的自主決策權(quán)，不強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)、減少對(duì)農(nóng)民的傷害、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民利益的最大化應(yīng)當(dāng)成為政府工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

（三）農(nóng)地流轉(zhuǎn)的服務(wù)者

“任何人放棄其自然自由并受制于公民社會(huì)的種種限制的惟一的方法，是同其他人協(xié)議聯(lián)合組成為一個(gè)共同體，以謀他們彼此間的舒適、安全和和平的生活，以便安穩(wěn)地享受他們的財(cái)產(chǎn)并且有更大的保障來(lái)防止共同體以外任何人的侵犯?！盵1]而這一共同體就是政府。根據(jù)這一社會(huì)契約理論，政府建立之初的主要目的是為了讓原處于自然狀態(tài)的人們享受到更加安全舒適的自由。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)是政府的主要職能，農(nóng)地流轉(zhuǎn)本質(zhì)上是一種市場(chǎng)交易行為，具有很強(qiáng)的私權(quán)屬性。權(quán)利與義務(wù)相伴相生，農(nóng)民與承包經(jīng)營(yíng)大戶是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的交易雙方，政府在其中的主要作用是指導(dǎo)和服務(wù)，不能超越自身權(quán)限和職能，而應(yīng)在尊重市場(chǎng)規(guī)律的基礎(chǔ)上有序推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)工作，包括在農(nóng)地流轉(zhuǎn)前發(fā)布相關(guān)信息以降低農(nóng)民個(gè)體尋求信息的成本，流轉(zhuǎn)過(guò)程中的指導(dǎo)和服務(wù)以及流轉(zhuǎn)后的監(jiān)督管理。這不僅是為了更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作的規(guī)范化、有序化，更是貫徹服務(wù)型政府理念的重要體現(xiàn)。

二、農(nóng)地流轉(zhuǎn)中政府角色的實(shí)然性分析

由于我國(guó)現(xiàn)有農(nóng)地流轉(zhuǎn)方面的法律制度尚不健全，政府公共服務(wù)理念的缺失以及監(jiān)督約束力度不夠等諸多原因，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中不可避免地存在政府越位和缺位等失范行為，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的政府越位行為

所謂政府行為越位，簡(jiǎn)而言之，即管了不該管的事。由于社會(huì)分工的日益復(fù)雜和信息知識(shí)獲取的有限性，政府不可能成為包攬一切的全能型政府，于是有限政府理念應(yīng)運(yùn)而生，主要表現(xiàn)為政府職能有限、權(quán)力有限、責(zé)任有限。依據(jù)有限政府理念，政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中不可越權(quán)而為，然而現(xiàn)實(shí)中依然存在政府過(guò)度干預(yù)的越位行為。

1.忽視農(nóng)民意愿，盲目地強(qiáng)制推行

一些地方政府不考慮本地區(qū)的實(shí)際情況或農(nóng)民意愿，風(fēng)風(fēng)火火地招商引資，盲目地推行土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目的推行是為了減少土地資源浪費(fèi)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，增加農(nóng)民收益。農(nóng)地項(xiàng)目的實(shí)施要與本地區(qū)的村情、民情相結(jié)合，不能僅僅為了完成上級(jí)交代的任務(wù)，為了流轉(zhuǎn)而流轉(zhuǎn)，否則不僅難以獲得農(nóng)民支持，更是有違農(nóng)地流轉(zhuǎn)的目的。此外，政府忽視農(nóng)民意愿，強(qiáng)制實(shí)施農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象也較為常見(jiàn)。由于土地流轉(zhuǎn)常常與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和城市化等問(wèn)題緊密聯(lián)系在一起，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)往往成為政績(jī)工程的借口。[2]加之我國(guó)現(xiàn)有地方官員評(píng)價(jià)體系存在不足，較多關(guān)注官員的經(jīng)濟(jì)政績(jī)、工作成效，因此，地方官員便會(huì)努力完成上級(jí)任務(wù)，并期待以此作為自己的政績(jī)表現(xiàn)或升遷的有效籌碼，當(dāng)然也可能是出于私利目的，基于其中存在的商機(jī)和利益，將其作為自身發(fā)財(cái)?shù)囊环N方式。這樣的政府沒(méi)有將發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收益作為自身行為的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，而是從私人利益出發(fā)，為了追求自身利益的最大化，基于個(gè)人意志將農(nóng)民手中的土地集中起來(lái)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。對(duì)于不愿流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民，一些地方官員許諾給予農(nóng)民一些利益，誘使農(nóng)民同意，甚至強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)。這種不顧農(nóng)民利益只貪圖私利的行為無(wú)疑為農(nóng)民以后的生活帶來(lái)了潛在的威脅和困難，也有違政府為人民服務(wù)的宗旨。

2.“替民做主”行為頻發(fā)

一些本可以交由農(nóng)民自身協(xié)商的事宜政府也一并參與，有越俎代庖之嫌。從項(xiàng)目實(shí)施的全過(guò)程來(lái)看，農(nóng)民是土地的使用權(quán)人，作為土地流轉(zhuǎn)合同的一方當(dāng)事人，其對(duì)是否流轉(zhuǎn)有完全自主的決定權(quán)，因此也有充分理由參與到合同的起草制定當(dāng)中。其他任何組織和個(gè)人都不能“替民做主”，忽視農(nóng)民作為被代理人應(yīng)當(dāng)享有的地位和權(quán)益，侵犯農(nóng)民的土地權(quán)利，相反，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持合同自主協(xié)商的精神，尊重被代理人的自由意志。但由于現(xiàn)有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)存在法律和制度上的困境，根據(jù)土地管理法的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)民集體土地的所有權(quán)究竟屬于哪一級(jí)集體尚不明確，現(xiàn)實(shí)中一些地方政府正是基于這一理由來(lái)強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)。此外，關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)的制定多為政府與經(jīng)營(yíng)大戶定價(jià)，農(nóng)民只能表示同意或不同意，很少有協(xié)商定價(jià)的機(jī)會(huì)。再者，農(nóng)民作為直接的農(nóng)地使用權(quán)人，其有權(quán)根據(jù)自身愿望和市場(chǎng)需要選擇合適的土地流轉(zhuǎn)方式，但實(shí)踐中多是政府與承包經(jīng)營(yíng)大戶商議決定，農(nóng)民往往無(wú)法選擇流轉(zhuǎn)方式。

（二）農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的政府缺位行為

所謂政府行為缺位，一言以蔽之，即該管的政府卻沒(méi)有管，主要表現(xiàn)在以下三方面：

1.流轉(zhuǎn)前的政策信息宣傳工作不到位

由于農(nóng)民知識(shí)文化水平的有限性，加之政府宣傳不夠，往往僅通過(guò)村里的公開(kāi)欄公開(kāi)相關(guān)信息，而農(nóng)民往往也不會(huì)積極主動(dòng)地去關(guān)注公開(kāi)欄中的內(nèi)容，對(duì)具體的程序和政策規(guī)定實(shí)際上并不了解，一些地方的農(nóng)民誤以為農(nóng)地流轉(zhuǎn)意味著自己將永遠(yuǎn)失去土地，從而產(chǎn)生抵觸心理。土地對(duì)于農(nóng)民而言，承擔(dān)著其生產(chǎn)、生活、就業(yè)、養(yǎng)老等多重保障功能，對(duì)于幾千年傳統(tǒng)文化影響下具有濃重戀土情節(jié)的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，失去土地也就失去了生存之本。因此，在一些地方，農(nóng)民寧愿將土地閑置也不愿將其流轉(zhuǎn)出去，這與政府農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律政策宣傳工作不到位導(dǎo)致農(nóng)民產(chǎn)生錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)有很大關(guān)系。此外，政府對(duì)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作的開(kāi)展并不積極，流轉(zhuǎn)信息供給服務(wù)不到位。一些地方政府官員缺乏帶領(lǐng)農(nóng)民致富的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，不主動(dòng)尋求流轉(zhuǎn)信息和機(jī)會(huì)，導(dǎo)致農(nóng)村一些地區(qū)出現(xiàn)大量空地，但一些農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)大戶卻找不到可供流轉(zhuǎn)的土地，雙方之間信息不對(duì)稱無(wú)疑造成了資源的浪費(fèi)和利益損失。

2.流轉(zhuǎn)中的程序規(guī)范性程度不夠高，支持力度不夠大

一些地區(qū)未簽訂書面合同，很多僅僅是達(dá)成口頭協(xié)議，或是雖簽訂了書面合同但存在一些不合理乃至違背法律和政策的條款，農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序不夠規(guī)范，隨意性大，容易出現(xiàn)糾紛和推諉扯皮現(xiàn)象。而一些政府認(rèn)為農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要是承包經(jīng)營(yíng)大戶與農(nóng)民之間的事，對(duì)于流轉(zhuǎn)中的具體事項(xiàng)往往并不關(guān)心，造成一些地方的土地流轉(zhuǎn)基本上處于一種自發(fā)狀態(tài)。一旦產(chǎn)生糾紛，無(wú)疑會(huì)影響地區(qū)穩(wěn)定。此外，為了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的順利推進(jìn)，對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的一方當(dāng)事人即承包經(jīng)營(yíng)大戶給予必要的支持，對(duì)于保證雙方利益具有重要作用。但實(shí)踐中，一些承包經(jīng)營(yíng)大戶并沒(méi)有獲得足夠的支持。例如，融資難問(wèn)題，由于土地沒(méi)有產(chǎn)權(quán)證書、廠房多為臨時(shí)性的，按照規(guī)定一旦合同到期，必須恢復(fù)原狀等原因，經(jīng)營(yíng)大戶很難通過(guò)抵押獲得資金，農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)備等實(shí)物也很難抵押給金融機(jī)構(gòu)獲取貸款。承包經(jīng)營(yíng)大戶對(duì)流轉(zhuǎn)后的土地進(jìn)行規(guī)?；N植和經(jīng)營(yíng)，需要有便捷的交通，先進(jìn)的農(nóng)田水利、機(jī)械設(shè)備等，但一些地區(qū)政府在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)方面供給不足。按照社會(huì)契約理念，政府是人民的代理人，其產(chǎn)生之初即是為了給人民提供公共服務(wù)，方便公眾生活。政府在這一問(wèn)題上支持力度明顯不夠，無(wú)疑對(duì)承包經(jīng)營(yíng)大戶造成了較大束縛。

3.流轉(zhuǎn)后的監(jiān)督工作缺失

農(nóng)民受文化水平的限制，往往缺乏較為長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光，更多關(guān)注租金收益是否高于自己耕種所獲收益，而對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的用途關(guān)注度不夠，這就為一些人提供了可乘之機(jī)。他們?cè)讷@得流轉(zhuǎn)土地后，肆意改變農(nóng)業(yè)用途，嚴(yán)重破壞土質(zhì)，一旦租期到期，交還給農(nóng)民的土地可能已經(jīng)面目全非，失去了耕種價(jià)值，違反農(nóng)用地用途的現(xiàn)象頻繁發(fā)生，最終受害的無(wú)疑還是農(nóng)民。實(shí)踐中政府可能更多關(guān)注的是土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的一些具體事項(xiàng)，對(duì)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的利用情況關(guān)注度不夠高，甚至于有些地方政府與承包經(jīng)營(yíng)大戶之間具有很大的利益關(guān)聯(lián)，經(jīng)營(yíng)大戶或相關(guān)企業(yè)需要依賴于政府的政策性支持為自身發(fā)展提供便利，政府也期望通過(guò)經(jīng)營(yíng)大戶來(lái)增加財(cái)政收入，促進(jìn)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，解決地方上存在的問(wèn)題，二者間的利益關(guān)聯(lián)導(dǎo)致政府對(duì)經(jīng)營(yíng)大戶的行為往往監(jiān)督不力。

三、政府角色的準(zhǔn)確定位

政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中扮演著重要角色，由于政府本身的利益需求可能與農(nóng)民利益產(chǎn)生沖突，基于理性經(jīng)濟(jì)人的要求，當(dāng)政府利益與農(nóng)民利益產(chǎn)生沖突時(shí)，出于逐利的特性，政府內(nèi)部的部分人員可能會(huì)拋棄農(nóng)民集體利益來(lái)滿足自身的利益需求，甚至從事?lián)p害農(nóng)民利益的行為。從這一角度來(lái)看，政府行為的越位與缺位具有很強(qiáng)的動(dòng)因。實(shí)踐中也存在政府職能越位與缺位等行為，為此，政府應(yīng)明確自身定位，轉(zhuǎn)變職能。筆者擬從以下幾個(gè)方面提出建議，以對(duì)政府角色予以準(zhǔn)確定位。

（一）轉(zhuǎn)變政府職能，樹(shù)立有限政府理念

由于長(zhǎng)期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響，政府一直以強(qiáng)勢(shì)的管理者身份示人，政策的頒布、項(xiàng)目的推進(jìn)多為行政命令式思維，對(duì)于很多事項(xiàng)往往事無(wú)巨細(xì)地全部由政府大包大攬。但實(shí)際上，隨著知識(shí)爆炸時(shí)代的來(lái)臨，社會(huì)分工日益細(xì)化，政府包攬所有事務(wù)不僅沒(méi)有必要，也存在資源浪費(fèi)之嫌。此外，政府的權(quán)力、職能、責(zé)任也是有限的，政府及其工作人員不可能面面俱到，對(duì)各個(gè)領(lǐng)域都有精深的了解，因此，為了提高政府服務(wù)的質(zhì)量，應(yīng)當(dāng)樹(shù)立并強(qiáng)化有限政府理念，明確政府和市場(chǎng)的邊界。

（二）矯正政府越位行為

針對(duì)政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的越位行為，為了保證土地流轉(zhuǎn)工作的順利有序進(jìn)行，首先，各地區(qū)要在綜合考察本地的村情、民情的基礎(chǔ)上確定本地區(qū)是否具有充分條件實(shí)施農(nóng)地流轉(zhuǎn)。對(duì)于條件尚不充分的，不能盲目流轉(zhuǎn)，更不能為了政績(jī)和升遷的需要就忽視農(nóng)民意愿，強(qiáng)制推行流轉(zhuǎn)；對(duì)于具備農(nóng)地流轉(zhuǎn)條件的，要積極貫徹國(guó)家關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的方針和政策，有序開(kāi)展農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作，避免隨意化。其次，要充分尊重農(nóng)民的主體性地位，不能強(qiáng)制推行農(nóng)地流轉(zhuǎn)，更不能以暴力威脅或非法手段迫使農(nóng)民作出違背自身意愿的決策，要充分尊重農(nóng)民的自主決定權(quán)。最后，作為農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同的一方當(dāng)事人，對(duì)于關(guān)系其切身利益的合同條款，農(nóng)民完全可以與承包經(jīng)營(yíng)大戶自主協(xié)商農(nóng)地流轉(zhuǎn)的相關(guān)事項(xiàng)，盡可能地維護(hù)自身利益。例如，可以采用租賃、土地入股等多種流轉(zhuǎn)方式，而非僅僅依賴于政府與經(jīng)營(yíng)大戶之間協(xié)商的單一模式；再如，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，讓農(nóng)民參與到流轉(zhuǎn)合同的協(xié)商制定中來(lái)，使其能夠根據(jù)各地的地理位置、土質(zhì)、種植條件等因素與經(jīng)營(yíng)大戶自主協(xié)商，合理定價(jià)，并根據(jù)實(shí)際情況實(shí)行價(jià)格浮動(dòng)機(jī)制，建立更為合理的利益分享機(jī)制，確保農(nóng)民的有效收益?？傊?，政府不能超越權(quán)限直接加以干涉，而農(nóng)民應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)交易競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用以實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。

（三）補(bǔ)足政府缺位行為

針對(duì)政府行為缺位的現(xiàn)象，可以從以下幾個(gè)方面著手：

首先，宣傳工作要做到位?？梢岳脧V播、電視、報(bào)紙等方式傳播或深入農(nóng)民家中介紹，讓農(nóng)民對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策有全面具體的了解，充分認(rèn)識(shí)到流轉(zhuǎn)的目的、意義和具體步驟，最大限度地降低潛在風(fēng)險(xiǎn)，確保農(nóng)民權(quán)益。

其次，樹(shù)立公共服務(wù)型政府理念，做好土地管理和服務(wù)工作。要收集并及時(shí)發(fā)布完整的流轉(zhuǎn)信息，提供相關(guān)法律法規(guī)咨詢服務(wù)，指導(dǎo)合同的簽訂，為農(nóng)民建立合同范本，包括流轉(zhuǎn)形式、面積和流轉(zhuǎn)土地的界限、流轉(zhuǎn)期限、用途、流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利和義務(wù)、租金的確定及其支付方式、糾紛的處理和解決等等，對(duì)于涉及農(nóng)民切身利益的具體條款可以在農(nóng)民參與協(xié)商討論后最終確定。這不僅為農(nóng)民提供了便利，也有效尊重了農(nóng)民的自主決策權(quán)、參與權(quán)和表達(dá)權(quán)。在此過(guò)程中，地方政府還要注意接受交易雙方的意見(jiàn)和建議，更好地促進(jìn)交流，維護(hù)雙方利益。

再次，對(duì)作為流轉(zhuǎn)受讓方的承包經(jīng)營(yíng)大戶要予以關(guān)注和支持。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目推行之初，要對(duì)承包流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營(yíng)大戶進(jìn)行嚴(yán)格的資質(zhì)審查，包括對(duì)其資金狀況、信用狀況、履約能力等進(jìn)行評(píng)估，不能為了完成流轉(zhuǎn)的任務(wù)指標(biāo)而降低標(biāo)準(zhǔn)，否則不僅會(huì)造成土地資源的浪費(fèi)，更會(huì)增大農(nóng)民的收益風(fēng)險(xiǎn)。此后，政府要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，對(duì)經(jīng)營(yíng)大戶擬投資經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目給予一定的協(xié)助，幫助其評(píng)估、論證收益和風(fēng)險(xiǎn)，避免后期因決策失誤而導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)大戶無(wú)法履約，進(jìn)而造成農(nóng)民權(quán)益受損，影響地區(qū)穩(wěn)定。同時(shí)，要加大政府對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)大戶的政策性補(bǔ)貼和設(shè)施、技術(shù)的支持力度，如對(duì)其農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)備予以補(bǔ)貼，安排一定的財(cái)政資金對(duì)符合條件的經(jīng)營(yíng)大戶進(jìn)行扶持。此外，還應(yīng)完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。由于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施具有較強(qiáng)的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的公共物品屬性，加上其投資較大、建設(shè)周期相對(duì)較長(zhǎng)、利潤(rùn)回收慢等特點(diǎn)，私人多不愿意投資興建，因此政府應(yīng)當(dāng)充分履行其公共服務(wù)的職能，加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供更優(yōu)條件。

最后，做好農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的監(jiān)督工作。在我國(guó)現(xiàn)行體制下，政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中大多直接參與具體事務(wù)的運(yùn)作與管理，政府既是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的參與者，也是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的管理者或裁判者。[3]在流轉(zhuǎn)過(guò)程中，政府受其身份所限，往往很難跳出自身狹隘的利益圈子客觀地看待、處理土地流轉(zhuǎn)中的相關(guān)事宜。隨著管理型向服務(wù)型政府理念的轉(zhuǎn)變，政府應(yīng)當(dāng)支持鼓勵(lì)當(dāng)?shù)亟⑥r(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供更多更詳實(shí)的信息服務(wù)，從而適時(shí)地退出土地流轉(zhuǎn)，不再參與流轉(zhuǎn)具體事務(wù)的處理，從參與者轉(zhuǎn)為行政管理者或監(jiān)督者。一方面，對(duì)于有違法律和政策的流轉(zhuǎn)合同條款要及時(shí)修正，避免價(jià)格制定的隨意性，努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)民利益的最大化。另一方面，為了更好地實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)的目的，加強(qiáng)對(duì)流轉(zhuǎn)后土地用途的監(jiān)管，防止經(jīng)營(yíng)大戶肆意改變土地用途，毀壞土壤，地方政府要加強(qiáng)對(duì)流轉(zhuǎn)后土地用途的監(jiān)管，對(duì)經(jīng)營(yíng)大戶的違規(guī)行為進(jìn)行處罰，同時(shí)要建立土地質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，對(duì)流轉(zhuǎn)土地的質(zhì)量定期進(jìn)行評(píng)估，遏制非糧化、非農(nóng)化傾向，避免經(jīng)營(yíng)大戶的破壞性使用造成土地質(zhì)量的下降，損害農(nóng)民利益。在條件成熟的地區(qū)，可以嘗試設(shè)立專門的農(nóng)地流轉(zhuǎn)監(jiān)督管理部門，監(jiān)督流轉(zhuǎn)土地，保障合同履行，解決土地糾紛，依法查處土地流轉(zhuǎn)后的違法用地行為。[4]同時(shí)要注意與國(guó)土、監(jiān)察等部門共同合作，加強(qiáng)對(duì)流轉(zhuǎn)工作過(guò)程中違法違規(guī)行為的監(jiān)管和處罰，通過(guò)具體的邏輯設(shè)計(jì)和制度構(gòu)建最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作的規(guī)范化。

四、結(jié)語(yǔ)

政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的地位與作用與日俱增，其應(yīng)當(dāng)是土地資源的保護(hù)者、農(nóng)民利益的維護(hù)者、農(nóng)地流轉(zhuǎn)的服務(wù)者。針對(duì)當(dāng)前實(shí)踐中政府越位、缺位等失范行為，應(yīng)轉(zhuǎn)變政府職能，樹(shù)立有限政府和公共服務(wù)理念，找準(zhǔn)政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的定位，以實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)工作的規(guī)范化和流轉(zhuǎn)效益的最大化。

[1][英]洛克.政府論（下篇）[M].葉啟芳,瞿菊農(nóng)譯.北京:商務(wù)印書館,1964:59.

[2]陸道平,鐘偉軍.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的地方政府與農(nóng)民互動(dòng)機(jī)制研究[M].北京:清華大學(xué)出版社,2012:139.

[3]茍軍年.農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式選擇及創(chuàng)新研究[M].北京:法律出版社,2014:72.

[4]李鵬,王文昌,王秦俊.農(nóng)地流轉(zhuǎn)中政府行為失范的成因及對(duì)策研究[J].山西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2010(3):264-267.