王思敬

（鐵道警察學(xué)院 政治理論教研部，河南 鄭州450053）

一、前言

何謂娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所，我國(guó)《娛樂(lè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》的解釋為：娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所是以盈利為主要目的，面向公眾開(kāi)放，屬于消費(fèi)者自?shī)首詷?lè)的場(chǎng)所。由此，我們可以得到娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所三個(gè)最為基本的特征。第一，娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所是以盈利為主要目的，即娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所的經(jīng)營(yíng)者的目的是為了取得經(jīng)濟(jì)收益，不帶有營(yíng)利色彩的活動(dòng)場(chǎng)所不屬于娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所。第二，娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所是面向社會(huì)公眾開(kāi)放的，既包括向所有人開(kāi)放，不區(qū)分服務(wù)對(duì)象的娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所，也包括實(shí)行會(huì)員制，僅向特定人群開(kāi)放的娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所。第三，消費(fèi)者自?shī)首詷?lè)，即娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所是為了滿足消費(fèi)者休閑、娛樂(lè)的需要而建立的。[1]

娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所作為民眾休閑、娛樂(lè)的主要活動(dòng)場(chǎng)所，為豐富人民群眾的業(yè)余文化生活，吸納就業(yè)人口，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動(dòng)我國(guó)社會(huì)的精神文明建設(shè)發(fā)揮了積極的作用。但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，各類娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所數(shù)量不斷增加、規(guī)模不斷擴(kuò)大，造成了娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所供大于求、惡性競(jìng)爭(zhēng)的局面。此外，由于對(duì)此類場(chǎng)所治理理念的落后、相關(guān)立法滯后、治理措施不力，使娛樂(lè)服務(wù)類場(chǎng)所成為刑事以及治安案件發(fā)生的重災(zāi)區(qū)，成為影響社會(huì)安全穩(wěn)定的一大隱患，造成了極大的負(fù)面影響。如部分歌舞廳、夜總會(huì)、酒吧大量存在盈利性質(zhì)的異性陪侍、吸食販賣毒品、聚眾斗毆，棋牌室提供或變相提供聚賭便利，電子游戲場(chǎng)所非法招攬未成年學(xué)生。[2]以上問(wèn)題的存在，不但大大制約了娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所的正常、有序發(fā)展，還毒化了社會(huì)風(fēng)氣，給社會(huì)穩(wěn)定造成了極大的影響。為此，需要盡快制定一套長(zhǎng)效管理機(jī)制，以提升對(duì)娛樂(lè)服務(wù)類場(chǎng)所的管理水平，[3]杜絕娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所涉“黑、黃、賭、毒”等丑惡現(xiàn)象。

二、鄭州市娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所治理現(xiàn)狀

（一）鄭州市娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所治理的成效

為了有效治理鄭州市的各類娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所，保障民眾能夠安全、健康地進(jìn)行各項(xiàng)休閑娛樂(lè)活動(dòng)，鄭州市公安機(jī)關(guān)根據(jù)轄區(qū)的實(shí)際情況，不斷加強(qiáng)、完善對(duì)娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所的治理，取得了較為顯著的效果。

1.對(duì)服務(wù)娛樂(lè)場(chǎng)所的違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行嚴(yán)厲的查處和打擊。

2013年以來(lái)，鄭州市公安機(jī)關(guān)在全市范圍內(nèi)組織開(kāi)展了娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所的專項(xiàng)整治行動(dòng)，成效顯著，取得了豐碩成果。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在整個(gè)行動(dòng)期間，全市各級(jí)治安管理部門共出動(dòng)警力25468人次，聯(lián)合工商以及文化管理單位出動(dòng)檢查人員4171人次，檢查轄區(qū)內(nèi)的出租屋、網(wǎng)吧、賓館、洗浴場(chǎng)所、歌舞娛樂(lè)場(chǎng)所、美容美發(fā)店、按摩店等各類娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所7633處，取締無(wú)照經(jīng)營(yíng)的娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所183間，責(zé)令停業(yè)整頓41間，責(zé)令限期整改395間，對(duì)287家作出行政警告處罰，對(duì)38家作出罰款處罰；查獲了一批毒品，抓獲販毒嫌疑人17人，抓獲賣淫嫖娼人員128人，抓獲其他涉嫌違法人員296人。其中，尤以2013年11月1日成功查處的“皇家一號(hào)”最為典型。

2.嚴(yán)格執(zhí)行娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所“三個(gè)一律停業(yè)整頓”的有關(guān)規(guī)定

“三個(gè)一律”即硬件設(shè)施不齊全的娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所一律責(zé)令停業(yè)整改、保安力量配置達(dá)不到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所一律責(zé)令停業(yè)整改、娛樂(lè)場(chǎng)所內(nèi)出現(xiàn)惡性故意傷害案件的一律責(zé)令停業(yè)整改。這一措施實(shí)施以來(lái)，全市先后有16處娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所被相關(guān)單位責(zé)令進(jìn)行停業(yè)整改，大大推動(dòng)了娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所加強(qiáng)內(nèi)部管理的動(dòng)力和積極性，切實(shí)有效地預(yù)防了娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所治安以及刑事案件的發(fā)生。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年下半年鄭州全市娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所共發(fā)生傷害案件24宗，月均4宗，比2013年上半年月均5宗的傷害案件，降幅為20%。

3.研發(fā)并推廣使用娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所治安信息管理系統(tǒng)

2008年10月1日起施行的公安部《娛樂(lè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》，要求娛樂(lè)場(chǎng)所安裝《娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所治安管理信息系統(tǒng)》，并通過(guò)系統(tǒng)上傳相關(guān)信息到公安機(jī)關(guān)。目前，全市所有的娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所相關(guān)信息資料均已錄入系統(tǒng)，各級(jí)治安單位根據(jù)有關(guān)規(guī)定，在第一時(shí)間把各娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所治安檢查情況、被查處或打擊等相關(guān)信息錄入系統(tǒng)中，全市娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所相關(guān)資料和信息日趨完善，極大地增強(qiáng)了管理部門“打、防、管、控”的針對(duì)性，提升了治安治理的有效性。

4.切實(shí)利用各種媒體做好宣傳輿論工作

近年來(lái)，鄭州市各級(jí)公安機(jī)關(guān)通過(guò)各類媒體大力宣傳《娛樂(lè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》的主要內(nèi)容以及相關(guān)規(guī)定，為公安機(jī)關(guān)貫徹實(shí)施《娛樂(lè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》、加強(qiáng)治安治理工作創(chuàng)造了良好的條件及氛圍。在充分宣傳和發(fā)動(dòng)群眾的基礎(chǔ)上，不失時(shí)機(jī)地把那些涉“黑、黃、賭、毒”的娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所公開(kāi)曝光，有效地震懾了服務(wù)場(chǎng)所違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為及相關(guān)人員。

5.收治了一批“內(nèi)鬼”

鄭州市公安機(jī)關(guān)緊緊圍繞“先治標(biāo)、再治本、為治本贏得時(shí)間”的任務(wù)目標(biāo)，以刑事打擊為主，對(duì)清查行動(dòng)中查獲的公安系統(tǒng)涉黑、涉黃、賭、毒等活動(dòng)的“內(nèi)鬼”一律立案?jìng)刹椋嬲龅健爸饕缸锵右扇瞬蛔カ@不放過(guò)、團(tuán)伙骨干和利益鏈不打掉不放過(guò)、保護(hù)傘不挖出不放過(guò)”。2014年4月18日，鄭州市公安局副局長(zhǎng)周廷欣、治安支隊(duì)支隊(duì)長(zhǎng)王新敏、警令部查辦處處長(zhǎng)李寧等8人被河南省紀(jì)委帶走，配合“皇家一號(hào)”涉嫌組織賣淫等違法犯罪案的調(diào)查，從而引發(fā)“鄭州警界大地震”。涉及“皇家一號(hào)”的案件第一審已經(jīng)結(jié)束，所有犯罪嫌疑人都表示認(rèn)罪伏法。隨著河南省政法委原書記、公安廳原廳長(zhǎng)秦玉海的落馬，鄭州乃至河南警界還將陸續(xù)有一批“重量級(jí)”人物被查處。

（二）鄭州市娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所治理中存在的問(wèn)題

1.帶有黑社會(huì)性質(zhì)組織對(duì)娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所的影響日益增加

近年來(lái)，一些以斂財(cái)為主要目的的帶有黑社會(huì)性質(zhì)的違法犯罪組織開(kāi)始向娛樂(lè)服務(wù)行業(yè)滲透，導(dǎo)致娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所的治安形勢(shì)日趨嚴(yán)峻、復(fù)雜。從這一類涉黑組織的活動(dòng)特點(diǎn)分析，可發(fā)現(xiàn)其主要特點(diǎn)為犯罪手法繁多、以暴力恐嚇為后盾、組織松散但影響惡劣。[4]

涉黑組織采取多種方法以達(dá)到控制娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所的目的。其中，涉黑組織及其頭目并不投入實(shí)際的資金，但卻要求定期獲得分紅。涉黑組織往往以保證娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所運(yùn)營(yíng)的安全作為其收取經(jīng)營(yíng)紅利的理由，并逐漸開(kāi)始干預(yù)娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所的日常經(jīng)營(yíng)，以達(dá)到對(duì)娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所的完全控制。近年來(lái)大量出現(xiàn)的這種敲詐方式，由于沒(méi)有特別明顯的違法特征，相對(duì)于那些直接向經(jīng)營(yíng)者收取保護(hù)費(fèi)的行為來(lái)說(shuō)，顯得更加隱蔽，從而使公安機(jī)關(guān)對(duì)娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所管理的難度大大增加。

此外，涉黑組織在從事非法活動(dòng)過(guò)程中，多由組織的頭目負(fù)責(zé)聯(lián)絡(luò)糾集其成員，組織成員時(shí)分時(shí)合，每進(jìn)行一次成功的敲詐即進(jìn)行一次分贓。除此之外，組織成員基本沒(méi)有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入，成員在組織內(nèi)部也沒(méi)有特別明確的分工。[5]在滋擾娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所的合法正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的過(guò)程中，對(duì)各種費(fèi)用的收取沒(méi)有任何標(biāo)準(zhǔn)，具有極大的隨意性，以滋擾時(shí)機(jī)以及被滋擾者的具體情況而定。此類帶有黑社會(huì)性質(zhì)的組織通常會(huì)到處滋擾，進(jìn)行跨區(qū)作案，在轄區(qū)各娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所中造成了極壞的影響。很多娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所的經(jīng)營(yíng)者對(duì)其心懷畏懼，大多忍氣吞聲，息事寧人。由于此類帶有黑社會(huì)性質(zhì)的組織介入到娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所中，造成娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所的治安環(huán)境更加復(fù)雜，加大了相關(guān)部門對(duì)其有效治理的難度。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看，涉黑組織在娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所中的發(fā)展壯大，勢(shì)必會(huì)減少各級(jí)公安機(jī)關(guān)對(duì)娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所日常運(yùn)行的治理以及控制。

2.審核審批權(quán)的取消在一定程度上對(duì)公安機(jī)關(guān)的治理工作造成影響

按照相關(guān)的文件精神，公安機(jī)關(guān)對(duì)娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所有關(guān)的幾乎所有審批權(quán)都被取消，這給公安部門進(jìn)行治安管理工作造成了極大的影響。從調(diào)查的結(jié)果來(lái)看，有些公安機(jī)關(guān)對(duì)于取消行政審批的認(rèn)識(shí)不夠全面，一些單位仍然還存有取消審批即為取消管理的錯(cuò)誤想法。在過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，對(duì)于娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所以及特種行業(yè)，作出營(yíng)業(yè)之前的審批以及審核，對(duì)符合條件的場(chǎng)所開(kāi)具治安許可證，是各級(jí)公安機(jī)關(guān)進(jìn)行治安管理非常重要的一種手段。但取消這方面的審批權(quán)之后，一些公安機(jī)關(guān)尤其是一些基層單位并沒(méi)有做好這方面的思想準(zhǔn)備，部分單位及個(gè)人感到有些措手不及，甚至在思想上出現(xiàn)了取消行政審批還能否有效進(jìn)行治理的顧慮，出現(xiàn)了取消審批就意味著可以放任不管的想法。

（三）鄭州市娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所治理中出現(xiàn)問(wèn)題的原因分析

1.利益驅(qū)使是違法違規(guī)的內(nèi)在原因

追求最大經(jīng)濟(jì)效益是娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所主要的特點(diǎn)。屹立北京十多年不倒的“天上人間”，其老總覃輝的身家超過(guò)20億。營(yíng)業(yè)僅1年的鄭州“皇家一號(hào)”，營(yíng)業(yè)額便超過(guò)2億。據(jù)負(fù)責(zé)偵辦鄭州“皇家一號(hào)”案件的新鄉(xiāng)警方透露：“剛開(kāi)始，這些公關(guān)經(jīng)理做得不太猖狂，后來(lái)發(fā)現(xiàn)‘拉皮條’利潤(rùn)巨大，就肆無(wú)忌憚起來(lái)。那時(shí)候，一個(gè)公關(guān)經(jīng)理每月僅掙的中介費(fèi)都在5萬(wàn)元左右，效益最差的小姐，月收入都不少于10萬(wàn)?！闭钦T人的巨大利潤(rùn)，導(dǎo)致了“皇家一號(hào)”地下色情市場(chǎng)泛濫。由于有利可圖，數(shù)量眾多的娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所不惜違法違規(guī)來(lái)獲取不正當(dāng)?shù)睦妗＠?，不?jīng)有關(guān)部門審批即進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，無(wú)任何許可證照即開(kāi)始經(jīng)營(yíng)。

2.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的惡性競(jìng)爭(zhēng)是違法違規(guī)的主要?jiǎng)恿?/p>

娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所通過(guò)經(jīng)營(yíng)可以獲得較為豐厚的收入，推動(dòng)了這一行業(yè)的快速發(fā)展，導(dǎo)致娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所的數(shù)量快速增加，呈井噴之勢(shì)。在這種情況下，行業(yè)內(nèi)部出現(xiàn)較為激烈的競(jìng)爭(zhēng)也就是不可避免的了。從娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)者的角度看，最初基本上都想采取合法的經(jīng)營(yíng)手段來(lái)運(yùn)營(yíng)。但是，市場(chǎng)充滿了未知性和不確定性，并不僅僅只依靠勤勞、務(wù)實(shí)就可以獲得利潤(rùn)。穩(wěn)定的客源、合理的價(jià)差等很多因素都將影響到經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)的成敗。因此，要想獲得穩(wěn)定的客源，就需要具有吸引顧客的特色。在正常情況下，顧客一般會(huì)選擇自身較為滿意的場(chǎng)所。為迎合顧客的喜好，某些經(jīng)營(yíng)管理服務(wù)水平一般的娛樂(lè)場(chǎng)所，就會(huì)采取各種違法違規(guī)的方式，如容留女性進(jìn)行營(yíng)利性陪侍，甚至組織賣淫、允許顧客吸毒。

3.畸形的消費(fèi)觀推動(dòng)了違法違規(guī)行為的發(fā)展

我國(guó)改革開(kāi)放30多年來(lái)，民眾從之前封閉的、單一的文化生活中解放了出來(lái)，擺脫了多年來(lái)思想上的禁錮。于是，追求自由、時(shí)尚而又開(kāi)放的生活方式很快成為時(shí)代潮流。但是，在追求個(gè)性化開(kāi)放的過(guò)程中，由于與之相對(duì)應(yīng)的理想信念缺失、道德法制觀念淡薄，再加上教育一定程度的偏頗，導(dǎo)致一些人產(chǎn)生了追求刺激以及頹廢的思想傾向，進(jìn)而每天以音樂(lè)、酒精，甚至是毒品來(lái)麻醉自己。[6]娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所的消費(fèi)觀念，尤其是“酒吧文化”“歌廳有償陪伺”以其“獨(dú)特”的吸引力，滿足了部分人群對(duì)生活的需要。根據(jù)對(duì)經(jīng)常光顧娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所的人群進(jìn)行調(diào)查之后發(fā)現(xiàn)，近一半的被調(diào)查者認(rèn)為去酒吧、歌廳消費(fèi)，主要是為了尋找刺激，最初是希望用酒精麻醉自己的神經(jīng)，之后逐漸接觸到一些麻醉品。一些娛樂(lè)休閑場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)者看到神經(jīng)的麻醉會(huì)增加顧客的消費(fèi)量之后，便對(duì)客人在場(chǎng)所內(nèi)的所作所為放任不管，甚至包庇縱容。

4.娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所色情信息傳播日益隱蔽導(dǎo)致查處難

隨著互聯(lián)網(wǎng)的廣泛使用和通信技術(shù)的不斷發(fā)達(dá)，利用微博推廣獲取知名度、利用微信點(diǎn)對(duì)點(diǎn)發(fā)送色情信息的“鏈條”隱匿在網(wǎng)絡(luò)和手機(jī)中，成為利用互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)傳播色情信息招徠生意牟利的新途徑。[7]點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的微信信息發(fā)布覆蓋面較廣、傳播速度極快，且傳播模式基本建立在“熟人”交際網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)之上。此類以新型色情信息傳播來(lái)招徠顧客的運(yùn)營(yíng)方式，相對(duì)于“站街拉客、派名片”等傳統(tǒng)方式較為隱蔽，導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)監(jiān)控、查處難度增大。

5.執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員一定程度的不作為、亂作為起了推波助瀾的作用

2012年7月25日，鄭州市公安局對(duì)轄區(qū)內(nèi)一個(gè)無(wú)牌無(wú)證經(jīng)營(yíng)的舞廳進(jìn)行突擊檢查，當(dāng)場(chǎng)抓獲販毒吸毒人員50多人。在公安機(jī)關(guān)對(duì)上述涉案場(chǎng)所以及涉案人員進(jìn)行調(diào)查審訊時(shí)，舞廳經(jīng)營(yíng)者說(shuō)：我們這兒要經(jīng)營(yíng)，要賺錢，但每條每項(xiàng)都按照規(guī)定來(lái)辦，太難了，場(chǎng)所的經(jīng)營(yíng)許可根本批不下來(lái)。一是如果嚴(yán)格按照各項(xiàng)規(guī)定來(lái)辦理，審批的時(shí)間太長(zhǎng)，而場(chǎng)地的租金又高，最終就采用了邊營(yíng)業(yè)邊申請(qǐng)的方法，以期來(lái)降低運(yùn)營(yíng)的成本。二是條件的限制導(dǎo)致一些場(chǎng)所根本無(wú)法正常辦理經(jīng)營(yíng)許可。某些娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所的規(guī)模過(guò)小，達(dá)不到相關(guān)的規(guī)定，要辦理經(jīng)營(yíng)許可就只能托關(guān)系、“走后門”。三是到所屬地的相關(guān)職能部門尋找一些能與自身利益掛鉤的負(fù)責(zé)人，依托某種關(guān)系達(dá)到相互之間的接觸，對(duì)相關(guān)的負(fù)責(zé)人給予一些紅利或者股份，就可以在轄區(qū)內(nèi)相安無(wú)事。正是由于執(zhí)法不嚴(yán)、不到位，乃至在某些領(lǐng)導(dǎo)授意下消極不作為，使得不法經(jīng)營(yíng)者與相關(guān)管理部門中的腐敗人員之間形成了一條較為牢固的利益鏈，導(dǎo)致部分娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所因“朝中有人”而敢于肆意違反規(guī)定，甚至頂風(fēng)瘋狂作案。以北京“天上人間”為代表的某些夜總會(huì)總能在每次掃黃中神話般安然無(wú)恙，導(dǎo)致部分群眾對(duì)警方的高調(diào)掃黃一臉不屑：有本事就去查查“天上人間”！

三、創(chuàng)新娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所管理機(jī)制

我國(guó)娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所在快速發(fā)展的同時(shí)，由于相應(yīng)的監(jiān)管制度不健全、體制不科學(xué)、機(jī)制不靈活，以及相關(guān)管理部門一定程度上的不作為，導(dǎo)致了一系列問(wèn)題的產(chǎn)生，已經(jīng)成為毒化社會(huì)風(fēng)氣、影響社會(huì)治安穩(wěn)定的一個(gè)重大隱患。因此，各級(jí)公安機(jī)關(guān)必須創(chuàng)新理念，構(gòu)建長(zhǎng)效管理機(jī)制，認(rèn)真落實(shí)各種與之相關(guān)的管理措施與安全措施，徹底消除各類治安隱患，保證娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所正常運(yùn)營(yíng)、良性發(fā)展。

（一）引入非政府組織參與娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所的管理

可以考慮從以下兩個(gè)方面構(gòu)建非政府公共組織參與娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所的管理機(jī)制：

第一，大力營(yíng)造有利于非政府公共組織管理娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所的外在環(huán)境。正確引導(dǎo)非政府公共組織管理娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所，需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，大力推進(jìn)“小政府、大社會(huì)”的目標(biāo)，積極推動(dòng)娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所的管理朝著社會(huì)多元化的方向發(fā)展；加強(qiáng)對(duì)相關(guān)人員的思想教育，大力培養(yǎng)他們的公民意識(shí)以及奉獻(xiàn)精神，提高其對(duì)娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所管理的參與意識(shí)以及管理水平，為非政府公共組織管理娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所獲取業(yè)內(nèi)人員的認(rèn)可、獲取充分的社會(huì)資源而創(chuàng)造良好的外部條件。

第二，完善非政府公共組織參與管理娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所的制度環(huán)境，建立非政府公共組織參與管理、監(jiān)督以及評(píng)價(jià)娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所的相關(guān)制度體系。只有有章可依，才能依制而行，才能名正言順，才能充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮非政府公共組織參與管理的積極性。

（二）加強(qiáng)并完善娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所行政監(jiān)管的相關(guān)立法

針對(duì)娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所的行業(yè)特點(diǎn)，全面清理與之相關(guān)的法律、法規(guī)以及管理?xiàng)l例，由立法部門逐項(xiàng)予以甄別，該廢除的廢除，該制訂的重新制訂，該修改完善的及時(shí)予以修改完善。

第一，完善相關(guān)法律法規(guī)，嚴(yán)格規(guī)范娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度、從業(yè)人員資質(zhì)認(rèn)定、本行業(yè)相關(guān)協(xié)會(huì)的建設(shè)以及娛樂(lè)場(chǎng)所服務(wù)環(huán)境建設(shè)，以達(dá)到規(guī)范娛樂(lè)場(chǎng)所治理的目的。

第二，加強(qiáng)相關(guān)制度建設(shè)，明確各級(jí)政府行政主管部門在娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所監(jiān)管體系中所處的地位和具體職能，并實(shí)行嚴(yán)格的責(zé)任追究制。

第三，根據(jù)形勢(shì)的發(fā)展變化及需要，修改《刑法》的相關(guān)法條，加大加重對(duì)娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所中違法犯罪活動(dòng)的處罰力度，提高相關(guān)人員違法犯罪的政治、經(jīng)濟(jì)成本。

（三）創(chuàng)新社會(huì)治理，轉(zhuǎn)變治理職能

1.公安機(jī)關(guān)在治理理念上，要從公安機(jī)關(guān)治理為主的理念向社會(huì)共同治理的理念轉(zhuǎn)變

國(guó)務(wù)院副總理馬凱曾明確提出了社會(huì)管理創(chuàng)新應(yīng)把握的五大基本原則，其中之一就是多方參與、共同治理。毫無(wú)疑問(wèn)，社會(huì)治理的主體是政府和政府主導(dǎo)的社會(huì)力量。但隨著社會(huì)的發(fā)展，作為娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所治理主體的公安機(jī)關(guān)，單靠一家“單打獨(dú)斗”既顯得力不從心，也不能充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮社會(huì)組織的積極性。因此，公安機(jī)關(guān)首先必須轉(zhuǎn)變治理理念，積極采取措施，充分吸納社會(huì)多方參與、共同治理，從而形成治理合力。

2.公安機(jī)關(guān)在治理手段上，要從傳統(tǒng)的發(fā)證管理的手段向現(xiàn)代的考核管理的手段轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)的發(fā)證管理，實(shí)際上只是申領(lǐng)合法的“出生證”所必須走的一個(gè)程序。對(duì)于領(lǐng)證以后的經(jīng)營(yíng)行為，則缺乏全方位、全時(shí)空的有力監(jiān)管。同時(shí)，在治理過(guò)程中還存在著重罰款、輕整改的傾向。這是導(dǎo)致部分娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所違規(guī)違法經(jīng)營(yíng)不思悔改，乃至涉“黑、黃、賭、毒”違法犯罪的重要原因。

3.公安機(jī)關(guān)在治理依據(jù)上，要從以政策指引向法規(guī)疏導(dǎo)的方向轉(zhuǎn)變

在社會(huì)治理創(chuàng)新背景下，“社會(huì)管理的方式是依照法律、政策在宏觀上進(jìn)行規(guī)劃、組織、指導(dǎo)、調(diào)節(jié)和控制，在微觀上對(duì)公民、法人和一些社會(huì)組織的社會(huì)活動(dòng)進(jìn)行引導(dǎo)、記錄、規(guī)范，保護(hù)合法，制止非法，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、解決社會(huì)生活中的矛盾和越軌問(wèn)題?！盵8]象北京“天上人間”、鄭州“皇家一號(hào)”等高檔娛樂(lè)場(chǎng)所，因其相對(duì)封閉和人員的復(fù)雜性，在治理上必然遭遇更多難題。法律需要更為細(xì)化，治理應(yīng)更為制度化，避免出現(xiàn)“運(yùn)動(dòng)式”治理。對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理的弊端人們?cè)缬泄沧R(shí)：治理者如果是運(yùn)動(dòng)式的，那么被治理者一定是投機(jī)式的。警察實(shí)施突擊，“小姐”進(jìn)行游擊，掃黃自然屢掃而不止。人們期待一種基于更完善法律制度框架下的常態(tài)化治理。否則，總有理由擔(dān)心這仍然是一陣風(fēng)——風(fēng)過(guò)之后，“天上人間”熱鬧依舊。[9]目前，我國(guó)正在大力建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的有效治理應(yīng)依照法律來(lái)實(shí)行，而不是依靠“紅頭文件”實(shí)行“運(yùn)動(dòng)式”治理。畢竟，“制度問(wèn)題更帶有根本性、長(zhǎng)期性、全局性和穩(wěn)定性?！?/p>

4.公安機(jī)關(guān)各部門統(tǒng)籌強(qiáng)化對(duì)娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所的治理

按照管理權(quán)限和責(zé)任，公安局（分局）治安大隊(duì)、派出所、綜治辦、社區(qū)警務(wù)室等單位和部門都對(duì)娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所的經(jīng)營(yíng)行為負(fù)有監(jiān)管責(zé)任。要做好娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所的監(jiān)管工作，維護(hù)好社會(huì)治安環(huán)境，需要公安機(jī)關(guān)各部門對(duì)娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所的綜合治理高度重視，要在充分厘清各部門權(quán)力、責(zé)任的基礎(chǔ)上，建立行之有效的娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所聯(lián)合治理機(jī)制，并實(shí)行嚴(yán)格的責(zé)任追究制。對(duì)群眾反映強(qiáng)烈的涉黑涉黃賭毒場(chǎng)所，一律先停業(yè)整頓，應(yīng)取締的堅(jiān)決依法取締，并按照屬地管理原則，以當(dāng)?shù)嘏沙鏊涂h級(jí)公安機(jī)關(guān)為單位，包括主管政法的黨委、政府主要負(fù)責(zé)人，全面倒查責(zé)任，一追到底。

5.設(shè)立舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度

設(shè)立舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，對(duì)充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮“利益相關(guān)者”（指娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所的服務(wù)、從業(yè)人員）和“非利益相關(guān)者”（社會(huì)公民）兩個(gè)群體監(jiān)督的積極性是十分必要和非常管用的舉措。要提高娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所的治理質(zhì)量和成效，規(guī)范市場(chǎng)秩序，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用，形成對(duì)娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所全方位的無(wú)縫監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，必須盡快設(shè)立舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，并通過(guò)各種途徑和方式向全社會(huì)公布獎(jiǎng)勵(lì)的條件和數(shù)額，鼓勵(lì)群眾積極舉報(bào)，同時(shí)做好對(duì)舉報(bào)人的獎(jiǎng)勵(lì)和保護(hù)。根據(jù)被查處的北京“天上人間”、鄭州“皇家一號(hào)”以及后來(lái)被追責(zé)的相關(guān)官員（原北京市公安局長(zhǎng)換人、河南省前公安廳長(zhǎng)落馬）的實(shí)際情況來(lái)看，舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)中心擬設(shè)在各省、自治區(qū)、直轄市的政法委，并有專人負(fù)責(zé)接受舉報(bào)和落實(shí)查處。

四、結(jié)論

構(gòu)建娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所管理長(zhǎng)效機(jī)制，對(duì)提升娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所的治理能力、治理水平、治理成效都具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。否則，相同的整頓治理工作，將會(huì)在不同的城市反復(fù)上演，每隔幾年換一批領(lǐng)導(dǎo)，相同工作再來(lái)一次。黨和政府要加大正風(fēng)肅紀(jì)整治工作力度，尤其要保證執(zhí)法機(jī)關(guān)切實(shí)做到自身正、自身硬，有敢于動(dòng)真碰硬、面對(duì)違法違紀(jì)絕不手軟的底氣。對(duì)于執(zhí)法隊(duì)伍中發(fā)生的問(wèn)題，要立即查明情況，嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任，不論涉及誰(shuí)，都要堅(jiān)決依法依紀(jì)一查到底、絕不姑息。群眾的眼睛是雪亮的，有正義感、有社會(huì)責(zé)任心的大有人在。要充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮全社會(huì)的力量來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的有效治理，對(duì)娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所的違法犯罪活動(dòng)做到露頭就打，打早打小；對(duì)屢教不改者，應(yīng)禁止從事相關(guān)行業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，并依法追究其法律責(zé)任。

[1]段曉紅.政府管理娛樂(lè)服務(wù)場(chǎng)所的相關(guān)問(wèn)題及對(duì)策分析[J].行政與法,2008(11).

[2]李香梅.當(dāng)前娛樂(lè)場(chǎng)所治安管理面對(duì)的困惑與思考[J].山西高等學(xué)校社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào),2008(12).

[3]周定平.論公安機(jī)關(guān)對(duì)娛樂(lè)場(chǎng)所治安的監(jiān)督——以新《娛樂(lè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》為視角[J].政法學(xué)刊,2007(2).

[4]李文燕,柯良棟.黑社會(huì)性質(zhì)犯罪防治對(duì)策研究[M].北京:中國(guó)人民公安大學(xué)出版社,2006:127.

[5]秦國(guó)秀.治安管理[M].沈陽(yáng):遼寧人民出版社,2004:49.

[6]萬(wàn)川.治安行政管理學(xué)教學(xué)參考手冊(cè)[M].北京:警官教育出版社,2006:58.

[7]段續(xù).網(wǎng)盤存儲(chǔ)、微博推廣、微信傳播——色情信息隱蔽傳播利益鏈揭秘[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/fortune/2014-10/03/c_1112710172.htm,2014-10-03.

[8]郝宏奎.公安機(jī)關(guān)社會(huì)管理創(chuàng)新的內(nèi)涵和原則[N].人民公安報(bào),2011-08-21.

[9]舒泰峰.“費(fèi)解”的“天上人間”[N].瞭望東方周刊,2010-05-24.