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人大專題詢問的規(guī)范化研究

孫大雄，程勉

（華中師范大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430079）

【摘要】專題詢問因兼具“韌性”與“剛性”，有利于增強監(jiān)督實效，彰顯人大的權(quán)威，因而備受推崇。然而，在實際操作中，法律規(guī)范的缺失使專題詢問的實效性大打折扣。以各地的專題詢問辦法為研究對象，分析不同地區(qū)對專題詢問準備、實施以及監(jiān)督落實三個階段中重要事項規(guī)定的異同，以此為基礎(chǔ)提出專題詢問規(guī)范化的具體設(shè)想。

【關(guān)鍵詞】專題詢問；人大監(jiān)督；規(guī)范化

一、專題詢問的現(xiàn)狀

專題詢問并非一種新的監(jiān)督形式，其本質(zhì)仍屬詢問的范疇，是詢問在方式、方法上的創(chuàng)新。相較于一般的詢問，專題詢問主題突出（圍繞選定議題中的重要問題而展開）、全面而又深入（詢問前進行專題調(diào)研，充分的材料收集與會議時間的保障使詢問的全面與深入成為可能），更重要的是它有剛性的一面（可與質(zhì)詢、罷免等剛性監(jiān)督手段相銜接）。正因有這些特質(zhì)，專題詢問被認為是加強人大監(jiān)督力度，增強監(jiān)督實效，彰顯人大地位與權(quán)威的重要手段。

然而，實踐中專題詢問的開展情況不容樂觀，至今尚有許多地方未將專題詢問納入工作計劃。為什么會出現(xiàn)這一落差？筆者認為具體的、可操作規(guī)范的缺失是妨害專題詢問有效開展的癥結(jié)所在。

專題詢問規(guī)范不足的主要表現(xiàn)如下：一是現(xiàn)有規(guī)范存在量的不足。在國家層面，全國人大常委會尚未制定具體的詢問規(guī)則。在地方層面，除安徽和內(nèi)蒙古外，其他省人大常委會都沒有出臺專題詢問規(guī)范。部分地市級人大制訂了適用于本地區(qū)的專題詢問辦法，但數(shù)量有限。二是現(xiàn)有規(guī)范存在質(zhì)的不足。這主要表現(xiàn)為規(guī)范的效力位階低。全國人大常委會立法的缺位導(dǎo)致了法律的缺失。就目前掌握的資料來看，享有地方立法權(quán)的省市中只有安徽、內(nèi)蒙、西安、太原、昆明、西寧這六個地方制定了專題詢問的實施規(guī)范，所形成的法律文件屬于地方性法規(guī)，其他地區(qū)制定的相關(guān)文件只能歸為地方規(guī)范性文件。地方規(guī)范性文件不是正式的法律淵源，現(xiàn)有規(guī)范質(zhì)的不足一目了然。此外，不同地區(qū)對同一問題作的規(guī)定不同，規(guī)范之間存在相互矛盾的現(xiàn)象，不利于專題詢問的健康開展。量與質(zhì)的不足共同影響了專題詢問的權(quán)威性和實效性，阻礙了其有序化和常態(tài)化發(fā)展。

專題詢問規(guī)范質(zhì)與量的不足又可以歸因于人們對專題詢問的具體制度建設(shè)未達成一致意見。故本文的目的在于尋求共識，即通過比較現(xiàn)有規(guī)范，找尋異同之處，歸納一般準則。專題詢問按時間順序可分為三個階段：準備階段、詢問階段、跟蹤監(jiān)督階段。本文將分階段闡述專題詢問的規(guī)范與完善。

二、準備階段

為了使專題詢問能如期、有效地進行，準備階段需要做好如下工作：

（一）確定議題

確定議題需要解決兩個問題：一是議題由誰提出？現(xiàn)有的規(guī)范在此問題上存在較大的分歧。通過比較，筆者認為安徽省的制度安排可取?！栋不帐∪嗣翊泶髸?wù)委員會專題詢問辦法》（以下簡稱《辦法》）規(guī)定，由專門委員會、常務(wù)委員會組成人員、常務(wù)委員會工作機構(gòu)在每年十一月底前提出下一年度擬進行專題詢問的建議。此外，專門委員會、常務(wù)委員會組成人員五人以上書面聯(lián)名、人大代表十人以上書面聯(lián)名，可以在確定常務(wù)委員會會議議題時提出與會議審議議題有關(guān)的專題詢問議題。這樣的安排既能產(chǎn)生固定的議題，又不排斥臨時的議題，使得專題詢問既能對付“頑疾”，也能應(yīng)對“突發(fā)性疾病”。二是議題內(nèi)容如何確定？在這一事項上各地的意見比較統(tǒng)一，強調(diào)在事關(guān)改革發(fā)展、人民群眾利益以及社會影響的重大問題中選定。

（二）工作方案的制定與告知

通過制定工作方案，對詢問工作進行合理的規(guī)劃，能使專題詢問的進程有條不紊。各地在工作方案的制定問題上不存在爭議，但對是否印發(fā)告知被詢問機關(guān)卻存在不同的聲音。人們對印發(fā)告知的顧慮，源于方案所涉的內(nèi)容。以陜西省商洛市的專題詢問暫行辦法為例，該辦法規(guī)定工作方案應(yīng)包括專題詢問的具體問題。將包含具體問題的方案印發(fā)給被詢問機關(guān)顯然欠妥。這不僅會損害詢問人的積極性，又易使旁人對詢問產(chǎn)生“作秀”的不良印象，從而引發(fā)對專題詢問意義和人大權(quán)威的質(zhì)疑。

當然，詢問前完全不與被詢問機關(guān)進行溝通，也不利于詢問順利、有效的開展。理想的做法是，不在工作方案中列明所提的具體問題，只根據(jù)具體議題設(shè)置提問的范圍。這樣，詢問人的提問既不天馬行空，也不失之靈活。被詢問人不會毫無準備、措手不及。如此，專題詢問既不會“太假”，現(xiàn)場氣氛也不會過于尷尬。

（三）進行專題調(diào)研

依據(jù)《辦法》的規(guī)定，專題調(diào)研是指常委會組成人員和部分人大代表組成專題詢問調(diào)查組，向社會各界了解相關(guān)情況、征集相關(guān)問題，形成書面調(diào)查報告。進行專題調(diào)研能使調(diào)查人員對詢問的事項有一個直觀而又清晰的了解，便于詢問人在詢問過程中提出有價值的問題。通過向社會各界了解情況、征集問題，能使專題詢問得到社會的關(guān)注，集思廣益找出問題的癥結(jié)，有利于找尋解決問題的有效方案。調(diào)研形成的書面檢查報告既可以作為詢問人提問的重要參考，也能為被詢問機關(guān)破解難題提供思路。

三、詢問階段

詢問階段是專題詢問的核心環(huán)節(jié)，該階段重點要確定的問題包括以下幾個方面：

（一）專題詢問的主體

專題詢問的主體包括詢問人、被詢問機關(guān)以及被詢問人。因而主體的確定涉及以下幾個問題：首先，哪些人可以作為詢問人？常委會組成人員的詢問資格毋庸置疑。有爭議的是，列席會議的人大代表有無詢問權(quán)。《辦法》將專題詢問定義為：常務(wù)委員會組成人員、列席會議的省級人民代表大會代表對“一府兩院”的相關(guān)工作進行的專門詢問活動。由此可見，列席會議的省級人大代表被賦予了詢問權(quán)。此外，四川南充、浙江溫嶺等地的專題詢問規(guī)范也認可了列席會議人大代表的詢問資格，將人大代表確定為詢問人不是個例。前文已述，一定數(shù)量的人大代表可以就專題詢問的議題提出建議，專題調(diào)研也需人大代表的參與，如果排除其提問資格反而前后不一。人大代表與人民群眾的聯(lián)系密切，他們的提問代表著群眾的心聲，將其納入詢問人的行列是明智之選。

其次，被詢問機關(guān)的范圍。“一府兩院”作為被詢問機關(guān)是理所當然。但不受本地區(qū)政府管轄的垂直管理部門是否也可列為專題詢問的對象？答案是肯定的。安徽省、呂梁市等地就明確規(guī)定，其制定的專題詢問辦法對在本行政區(qū)域內(nèi)設(shè)立的不屬于本地人民政府管理的國家機關(guān)同樣適用。實際上，上述問題可以轉(zhuǎn)化為，垂直管理部門是否要受所在地方人大及其常委會的監(jiān)督？答案也是肯定的，理論界和實務(wù)界對此形成了共識。地方立法對這一共識予以了確認，如《湖北省實施<中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法>辦法》就明確規(guī)定，常務(wù)委員會可以依法對本行政區(qū)域內(nèi)不屬于本級人民政府直接管理的國家行政機關(guān)的遵守和執(zhí)行法律、法規(guī)情況進行監(jiān)督。

最后，被詢問人的確定。大多數(shù)專題詢問辦法將被詢問人確定為被詢問機關(guān)的主要負責人，主要負責人不能出席會議時，經(jīng)主任會議同意后書面委托相關(guān)負責人到會回答詢問。這一規(guī)定本身沒有問題，但可以進一步完善，加入主任會議對主要負責人不能出席會議的理由進行實質(zhì)審議的程序。開展專題詢問不僅限于推動被詢問機關(guān)工作中突出問題的解決，還包含對被詢問人盡職情況的考察，故有必要對主要負責人出席會議的情況進行把關(guān)。

（二）專題詢問的會議形式

全國人大常務(wù)委員會會議的形式有：全體會議、聯(lián)組會議以及分組會議，地方人大常委會會議的形式與此一致。專題詢問在常委會會議上進行，具體應(yīng)該采用何種形式呢？就目前情況來看，個別地區(qū)規(guī)定會議的形式為全體會議，采用聯(lián)組會議形式的與可選擇聯(lián)組會議或分組會議的地區(qū)在數(shù)量上不相上下。由此可見，聯(lián)組會議是“主流”，分組會議是“支流”，而全體會議則是例外。全國人大常委會開展專題詢問的情況可印證上述結(jié)論。自2010年6月首次開展專題詢問至今，全國人大常委會共開展了15次專題詢問，前9次由十一屆全國人大常委會組織，其中3次采用分組會議，6次采用聯(lián)組會議。余下的6次專題詢問由十二屆全國人大常委會組織，其中5次采用聯(lián)組會議的方式。

會議形式與專題詢問的匹配程度決定了某種形式的會議被采次數(shù)的多寡有無。全體會議被排除適用是因其含有表決程序，而專題詢問中不存在表決的事項或程序。分組會議一般采用“隨問隨答”的問答方式，沒有過多的程序要求，氣氛一般比較活躍，但是不能避免重復(fù)問答，會造成時間與資源的浪費。同時，同一問題的答案可能相互矛盾，造成不必要的麻煩。聯(lián)組會議對問答的程序要求較嚴格，互動機會減少，但是能保障問答的統(tǒng)一性和權(quán)威性，與專題詢問的匹配程度更高，十二屆全國人大常委會6次會議中5次采用聯(lián)組會議的方式應(yīng)該是基于這樣的考量。

四、跟蹤監(jiān)督階段

開展專題詢問的目的是推動突出問題的解決以及有關(guān)方面工作的改進。會議的結(jié)束不代表整個專題詢問活動的終止。專題詢問要獲得效果離不開會議結(jié)束之后的監(jiān)督落實。如何做好專題詢問后的監(jiān)督落實？可以從以下幾個方面著手：

（一）對專題詢問進行滿意度測評

專題詢問會議結(jié)束后，需固定詢問成果并交被詢問機關(guān)或部門研究處理。[1]在對處理情況進行深入了解之后，可以視需要進行滿意度測評。太原與寧波兩市的專題詢問法規(guī)就明確規(guī)定，常委會認為必要時可以進行滿意度測評。滿意度測評針對有主次之分的兩個對象，主要對象是被詢問機關(guān)，次要對象為被詢問人。對主要對象測評的內(nèi)容即對專題詢問所涉事項所持的態(tài)度（積極還是消極、重視還是忽視等）以及采取的措施（有無措施、科學(xué)與否等），還要注意專題詢問前后的變化。對被詢問人，則通過其回答詢問的表現(xiàn)判斷其盡職情況。滿意度測評是增強人大監(jiān)督剛性和實效的有效載體和有力抓手。[2]進行滿意度測評可以對被詢問機關(guān)以及被詢問人產(chǎn)生較大的心理壓力，迫使其慎重對待專題詢問，積極采取措施處理專題詢問所涉事項。此外，滿意度測評的結(jié)果還是判斷是否對詢問事項采取其他監(jiān)督手段的重要參考依據(jù)。

（二）啟動其他監(jiān)督手段

若滿意度測評顯示，詢問事項在提出處理意見后仍未得到解決落實，或者被詢問人存在不盡職的情況時可啟動其他監(jiān)督手段。例如，寧波市的專題詢問辦法規(guī)定，對專題詢問意見落實不力、工作不到位的，可依法采取其他監(jiān)督方式督促落實。其他地區(qū)的專題詢問規(guī)范中也有類似的規(guī)定。盡管不少地區(qū)提到了可采用其他監(jiān)督手段，但都對具體采用哪些手段語焉不詳。筆者認為，其他監(jiān)督手段要根據(jù)測評對象來確定，若測評結(jié)果顯示是被詢問機關(guān)沒有依法行政、公正司法，存在不作為或濫用職權(quán)的情況，則可采用執(zhí)法檢查、質(zhì)詢、聽證會以及特定問題調(diào)查等監(jiān)督手段。若測評顯示是被詢問人存在玩忽職守、濫用職權(quán)等行為，則可采用彈劾、罷免、免職以及撤職等監(jiān)督手段。其他監(jiān)督手段的適用將專題詢問這種柔性的監(jiān)督手段與質(zhì)詢、罷免等剛性的監(jiān)督銜接起來，能增加專題詢問的威懾力，還能使監(jiān)督手段環(huán)環(huán)相扣，形成一個完整的體系。

（三）向社會公開專題詢問的開展情況

目前出臺的專題詢問辦法大都規(guī)定專題詢問應(yīng)當向社會公開，陜西商洛市的專題詢問辦法甚至還指明了公開的方式，即通過市內(nèi)主要新聞媒體向社會公開。專題詢問大都事關(guān)人民群眾的切身利益，向社會公開是公民知情權(quán)的客觀要求。同時，新聞媒體通過豐富的形式報道專題詢問的開展情況，有助于增強公民的民主意識和權(quán)利意識，達到公民教育的目的。[3]此外，將專題詢問納入公眾視野，就是將被詢問機關(guān)納入社會監(jiān)督。通過對比被詢問人對于專題詢問事項作出的承諾與實際落實的情況，公眾就能夠判斷被詢問機關(guān)是否言行一致，是否積極推動突出問題的解決以及有關(guān)工作的改進。社會的監(jiān)督、輿論的壓力會成為相關(guān)機關(guān)對詢問事項進行處理或整改的巨大動力，從而進一步保障專題詢問能夠獲得實效。

【參考文獻】

[1]王世貴.專題詢問若干問題探討[J].人大研究,2012(11):15.

[2]鄒慶鍵,曾文生,溫一鶴.人大滿意度測評的若干分析[J].人大研究,2014(10):23.

[3]韓大元.專題詢問讓人大監(jiān)督更有力[J].中國人大,2011(1):6.

收稿日期：2015-03-17責任編校：江流

【中圖分類號】D911

【文獻標識碼】A

【文章編號】1673―2391(2015)05―0064―03