趙步逵

（天津公安警官職業(yè)學院 治安系，天津300382）

公安派出所消防工作歷史沿革及啟示

趙步逵

（天津公安警官職業(yè)學院 治安系，天津300382）

【摘要】自西漢以來消防工作就是治安機構的職責。近代消防警察創(chuàng)立之初就是國家治安行政力量的重要組成部分。新中國成立以后的派出所消防工作可分為五個發(fā)展階段：初創(chuàng)階段（1949年—1965年）、停滯階段（1966年—977年）、恢復發(fā)展階段（1978年—1997年）、規(guī)范發(fā)展階段（1998年—2007年）、有法可依新時期（2008年至今）。當代派出所是第三級消防監(jiān)督管理工作的主體，派出所消防工作又是公安工作中雙重體制管理的一項工作，研究派出所消防工作的歷史發(fā)展對當前改革創(chuàng)新消防監(jiān)督工作有啟示意義。

【關鍵詞】治安管理；消防監(jiān)督；派出所消防工作；歷史沿革

近年來，隨著國家經(jīng)濟發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化建設的逐步加快，城鄉(xiāng)社區(qū)消防安全形勢日趨嚴峻。派出所是第三級消防監(jiān)督管理工作的主體。2011年—2013年，全國派出所列管單位（場所）平均火災發(fā)生的起數(shù)和死亡人數(shù)分別占全國火災的 92.6%和92.5%。①依據(jù)《中國消防年鑒》公布數(shù)據(jù)：2011年全國發(fā)生火災125417起，死亡1108人，派出所列管單位（場所）發(fā)生火災115991起，死亡1011人；2012年全國發(fā)生火災152157起，死亡1028人，派出所列管單位（場所）發(fā)生火災139106起，死亡947人；2013年全國發(fā)生火災388821起，死亡2113人，派出所列管單位（場所）發(fā)生火災364915起，死亡1989人。2015年初，國務院下發(fā)了《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》，明確提出要深化消防監(jiān)督管理制度改革。派出所消防工作作為公安工作中受雙重體制（現(xiàn)役制和職業(yè)制）領導的一項工作，當前面臨著法律法規(guī)不完善、專業(yè)警力不足、職能機構指導缺位等諸多問題。通過對派出所消防工作歷史沿革的梳理，可以全面了解派出所消防工作的發(fā)展情況，分析派出所消防工作的變化規(guī)律，為改革創(chuàng)新消防監(jiān)督管理工作提供參考。

一、新中國成立以前的消防管理工作

我國古代，自西漢以后消防工作就是治安機構的職責。從漢代防御和處理水火盜賊等非常事件的“執(zhí)金吾”，到宋代擔負防盜和防火任務的“軍巡鋪”，再到明代管理火禁事宜的城市治安管理部門“五城兵馬指揮司”，各個朝代負責治安的官吏都負有同火災作斗爭的工作職責。［1］

近代，我國消防警察從無到有逐步建立發(fā)展。清朝光緒二十八年（1902年）七月，清政府將“綠營”等部分清軍和保甲局改編為巡警。同年，第一支消防警察隊在天津成立。光緒三十年（1904年），清政府成立巡警部，其中警政司下設“消防隊總理”。［2］光緒三十五年（1909年）清政府在京師內外城巡警總廳的分廳各區(qū)署下設派出所，派出所從建立之初就是警察機關最基層的管理機構。②截止1910年京師內外城共有367個派出所，其中當年新建馬路派出所59個，木板派出所200個。派出所最初的功能只是守望和休息的場所。

北洋政府（1912—1928年）和國民黨（1928—1949年）統(tǒng)治時期，消防警察延續(xù)了晚清時期的警制，歸當?shù)鼐鞆d、局（有的稱公安局）管轄。1914年8月29日北洋政府公布了《京師警察廳官制》，規(guī)定京師警察總監(jiān)兼管京師內外警察、衛(wèi)生、消防等事項。1929年國民黨政府內務部在《擴充消防組織大綱》中規(guī)定，各市縣應設置消防組防范水火災害，消防組的管轄歸該市縣公安局。同一時期，在中國共產(chǎn)黨領導的革命根據(jù)地和解放區(qū)，人民公安機關以民兵為主要成員組建了義務消防隊，隊長和組長由公安局和派出所負責人兼任。［3］

綜上所述，新中國成立以前，我國火災的防控工作始終由治安機構擔負。近代消防警察創(chuàng)立之初就是國家治安行政力量的重要組成部分。這種治安和消防一體化的消防管理機制對我國消防工作的發(fā)展有著深遠影響。

二、新中國成立以后的派出所消防工作

（一）初創(chuàng)階段（1949年—1965年）

新中國成立初期，我國從新民主主義向社會主義過渡，國民經(jīng)濟逐步恢復發(fā)展。在此階段，公安工作從維護社會政治穩(wěn)定逐漸轉向以戶口管理為中心，派出所在黨政雙重領導下“以條為主”展開工作，①1962年11月公安部《公安派出所工作細則》（試行草案）規(guī)定：派出所實行上級公安機關和同級黨委雙重領導，以上級公安機關領導為主的體制。派出所消防工作機制逐步完善。

1.消防工作蘊含于治安工作之中

1949年4月9日，中央軍委公安部改名為中央人民政府公安部，消防工作由公安部治安行政局負責管理。②中央人民政府委員會第三次會議決定將中央軍委公安部改名為中央人民政府公安部，全部消防工作由公安部治安行政局負責管理。1951年12月，治安行政局一處設消防科（六科），1953年5月，治安行政局設消防處（六處）。1955年11月10日，公安部增設消防局（十七局），后改為七局，統(tǒng)管全國消防工作。③1958年12月，公安部機關調整，消防局改稱第七局。在此期間，1950年7月至8月公安部首次召開全國治安行政工作會議，羅瑞卿部長首次提出了“防火為主，消火為輔”的消防工作方針。1953年9月，公安部第二次全國民警治安工作會議決議明確了消防工作要貫徹“以防為主，以消為輔”的方針。

2.初步確立消防工作三級管理模式

1957年9月11日，國務院發(fā)出新中國第一個消防工作指導性文件《國務院關于加強消防工作的指示》，要求各地建立健全各級公安機關消防監(jiān)督機構。同年11月29日，國務院頒布了第一部全國性消防法規(guī)《消防監(jiān)督條例》，確立了公安機關在消防監(jiān)督工作中的主體地位。④《消防監(jiān)督條例》第七條規(guī)定：在城市，根據(jù)防火和滅火的需要，由市人民委員會負責建立專職消防組織，列入公安機關編制，所需消防經(jīng)費由市人民委員會預算開支。1963年9月17日，第二次全國消防工作會議修訂了《關于城市消防管理工作規(guī)定》，提出了城市公安局、公安分局和派出所三級消防管理工作模式，初步形成了我國消防監(jiān)督管理的縱向管理體系，并沿用至今。

3.明確了派出所消防工作職責

解放初期，派出所作為市、縣公安局管理治安工作的派出機關主要以恢復社會秩序為中心。1953年9月，公安部第二次全國民警治安工作會議明確提出了加強重點單位和地區(qū)的消防安全管理的要求。⑤公安部聯(lián)合其他部委下發(fā)文件規(guī)定：要求加強對石油、工礦、企業(yè)、基建工地、物資倉庫等重點行業(yè)及重點場所消防安全管理的領導，強化消防組織建設，開展防火檢查，預先布置防范，嚴防火災發(fā)生。1954年12月31日，第一屆全國人大常委會第四次會議審議通過的《公安派出所組織條例》明確規(guī)定了派出所十項職權，職權中并沒有涉及消防和預防治安災害事故。隨著社會治安秩序逐步好轉，60年代初期，派出所逐漸轉為以戶口管理為中心。1962 年11月公安部頒布《公安派出所工作細則》（試行草案）對派出所工作職責進行了重新規(guī)定，明確規(guī)定派出所應當做好轄區(qū)治安災害預防工作。⑥1962年11月公安部頒布《公安派出所工作細則》（試行草案）規(guī)定了公安派出所十項職責，其中第八項：預防治安災害事故。

（二）停滯階段（1966年—1977年）

文革前期，公安機關實行軍事管制，各項工作受到嚴重挫折。70年代初，隨著全國火災形勢日趨嚴峻，消防工作得到恢復并開展了多次消防檢查運動。

1966年下半年，各級公安消防組織被撤銷，與消防工作有關的條例和指示不再執(zhí)行。1968年3月，消防局被撤銷，業(yè)務工作歸公安部治保組負責，下設消防處。⑦1972年10月20日恢復消防組。1975年1月，公安部核心小組決定撤銷消防組，業(yè)務合并到治保組，設立消防處（三處）。1969年3月25日，消防民警由各省軍區(qū)、軍分區(qū)或警備區(qū)代管。⑧1969年3月25日中共中央、中央文革、國務院、中央軍委批準公安部《關于征集消防民警問題的報告》。1973年12月1日，消防隊伍恢復由公安機關領導。在此期間，全國火災形勢日趨嚴峻，⑨據(jù)統(tǒng)計，1970年火災不到4萬起，1971年7.5萬起，死傷從7800到1.6萬人，直接損失0.9億上升至3億多元。消防工作逐漸得到重視，中央和公安部相繼多次發(fā)出加強防火檢查的通知。⑩1970年12月1日，中共中央發(fā)出了《關于加強安全生產(chǎn)的通知》；1971年9月20日，公安部發(fā)出《關于加強同治安災害事故做斗爭的通知》；1972年3月27日，公安部發(fā)出《關于參照執(zhí)行消防規(guī)章條例的通知》；6月19日，公安部發(fā)出《關于切實加強重點部位的防火工作堅決制止連續(xù)發(fā)生重大火災的通知》；1973年11月10日，公安部發(fā)出《關于發(fā)動和依靠群眾做好今冬明春防火工作的通知》。

（三）恢復發(fā)展階段（1978年—1997年）

十一屆三中全會以后，國家工作重心從以階級斗爭為綱轉移到以經(jīng)濟建設為中心，社會形態(tài)發(fā)生了深刻變化。①據(jù)統(tǒng)計，1984年全國火災直接財產(chǎn)損失1.6億元，1994年增加到12.4億元。在此階段，公安工作以打擊違法犯罪活動為重心，公安機關消防機構轉為現(xiàn)役體制，派出所消防工作成為雙重體制管理的工作。

1.公安機關消防機構轉為現(xiàn)役體制

1978年6月，公安部恢復消防局。1982年6月19日，中央決定組建武裝警察部隊，將公安消防民警納入武警序列，人員編制轉為武警現(xiàn)役編制。②1982年6月19日，中央批準公安部黨組《關于人民武裝警察管理體制問題的請示報告》（中發(fā)［1982］30號文件）。公安機關就此擁有了職業(yè)制和現(xiàn)役制兩種體制的消防監(jiān)督管理隊伍。派出所消防工作也成為公安工作中受雙重體制管理的工作。③1982年6月19日，中央批準公安部黨組《關于人民武裝警察管理體制問題的請示報告》（中發(fā)［1982］30號文件）。

2.派出所消防工作職責不明

公安工作在此期間重打擊、輕防范。派出所工作以治安管理為中心，以戶口管理為基礎④1989年公安部轉發(fā)了《關于解決城市公安派出所工作改革中幾個問題的意見》，明確提出"以治安管理為中心，以戶口管理為基礎"作為派出所的工作方針。，實行屬地原則“以塊為主”，⑤1988年1月公安部《關于改革城市公安派出所工作若干問題的意見》（［88］公發(fā)2號文件）派出所要按屬地原則，以塊為主，切實擔負起區(qū)內的治安管理任務。基層基礎工作被削弱。［4］1984 年5月11日，國務院頒布了《中華人民共和國消防條例》，明確要求各級消防監(jiān)督機構的消防監(jiān)督員要對分管地區(qū)內的單位和居民住宅實行消防監(jiān)督檢查，⑥《中華人民共和國消防條例》第二十六條規(guī)定：各級消防監(jiān)督機構依照本條例和政府有關規(guī)定，對各部門、各單位和居民住宅的消防工作進行監(jiān)督檢查。但沒有明確派出所的消防工作職權。90年代中期，社會秩序趨于穩(wěn)定，1997年4月公安部召開全國派出所工作會議（即“蘇州會議”），明確提出派出所工作要淡化打擊職能，轉變?yōu)橐灾伟卜婪逗凸芾頌橹匦?，?997年4月公安部召開的全國公安派出所工作會議（即"蘇州會議"），明確提出了"把管理和防范作為派出所的主要任務，努力建設發(fā)案少、秩序好、群眾滿意的派出所"。但對派出所消防工作沒有作出明確規(guī)定。

（四）規(guī)范發(fā)展階段（1998年—2007年）

進入新世紀，公安機關部門和警種越來越多，為了規(guī)范公安工作的發(fā)展建設，全國召開了第二十次公安工作會議。⑧2003年11月20日，第二十次全國公安會議在北京召開，下發(fā)了《中共中央關于進一步加強和改進公安工作的決定》。派出所進入規(guī)范化發(fā)展新階段，派出所消防工作被明確為協(xié)助性預防工作，各級消防法律法規(guī)強化了派出所的消防工作職權。［5］

1.明確派出所消防工作職責

2002年6月公安部再次召開全國派出所工作會議（即“杭州會議”），明確將派出所工作職責劃分為直接承擔的工作和協(xié)助業(yè)務部門開展的工作，消防工作被確定為協(xié)助預防性工作。⑨《公安部關于改革和加強公安派出所工作的決定》（公發(fā)［2002］6號）規(guī)定派出所九項職責，其中第四項：配合有關部門預防火災、爆炸、中毒等治安災害事故。2007年5月公安部制定了《公安派出所正規(guī)化建設規(guī)范》，對派出所工作職責進行了規(guī)范和完善，再次確認了派出所應參與火災等治安災害事故的預防工作。⑩《公安派出所正規(guī)化建設規(guī)范》派出所主要職責第八項：參與火災、交通、爆炸、中毒等治安災害事故的預防工作。至此，消防工作在派出所工作職責體系中的地位得到了確立。

2.派出所消防法制工作逐步完善

1998年4月29日全國人大審議通過了我國第一部消防法《中華人民共和國消防法》，這部消防法中并沒有涉及派出所消防工作。同年，公安部出臺《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》（公安部令第36號），規(guī)定了派出所監(jiān)督檢查的范圍，?《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》（公安部令第36號）第三條規(guī)定：公安派出所應當對居民住宅區(qū)的管理單位、居民委員會、村民委員會履行消防安全職責的情況和上級公安機關授權管理的單位進行消防監(jiān)督檢查。要求派出所消防監(jiān)督檢查工作中的各類法律文書應當以主管公安機關消防機構名義作出。?《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》（公安部令第36號）第二十五條規(guī)定：公安派出所履行消防監(jiān)督檢查職責時，依照本規(guī)定發(fā)出的各類消防監(jiān)督檢查法律文書和公安行政處罰決定書，應當以主管公安機關消防機構的名義做出。2004年修訂的《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》（公安部令第73號）取消了派出所消防監(jiān)督檢查要以消防機構名義作出的要求，規(guī)定派出所消防監(jiān)督檢查工作可由各地方公安機關參照規(guī)定自行作出，?《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》（公安部令第73號）第三十七條規(guī)定：公安派出所實施消防監(jiān)督檢查的范圍、程序、行政處罰的權限以及法律文書等，由省、自治區(qū)、直轄市公安機關參照本規(guī)定做出規(guī)定。各省市（自治區(qū)）派出所消防工作也開始了多樣化發(fā)展。

（五）有法可依新時期（2008年至今）

2008年10月28日，新修訂的《消防法》第一次在法律上明確規(guī)定了派出所消防工作職責，授權派出所消防監(jiān)督檢查和消防宣傳教育工作主體資格。2009年4月29日公安部頒布了新修訂的《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》（公安部令第107號，后修訂為公安部令第120號）第一次以章節(jié)（第四章）的形式明確規(guī)定了派出所消防監(jiān)督檢查的范圍、程序、內容和要求。截至2014年底，全國31個省市（自治區(qū)）依照新《消防法》全部修訂、頒布了地方性消防法規(guī)，并出臺了各省市（自治區(qū)）公安派出所消防工作管理規(guī)定。至此，我國各級消防法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件都深入細化了派出所消防工作的職權規(guī)定。

通過對新中國成立以后派出所消防工作歷史的梳理可以發(fā)現(xiàn)，派出所消防工作隨著我國不同時期社會的發(fā)展變化呈現(xiàn)出了波浪式前進的特點。①將新中國成立以后派出所消防工作劃分為五個階段，其中第一階段為上升階段，第二階段為下降階段，第三階段為恢復階段，第四、五階段為上升階段。當前我國公安機關在派出所規(guī)范化建設中，將派出所消防工作定義為一項協(xié)助性工作。至此，盡管對派出所消防工作職能的認識，還存在公安職業(yè)制和消防現(xiàn)役制的差異，但畢竟納入了法治化的規(guī)范軌道。

三、啟示

縱觀我國派出所消防工作發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)派出所消防工作歷史的延續(xù)性，把握派出所消防工作發(fā)展趨勢。首先，派出所作為公安工作的根基，是維護社會基層公共安全的根本性力量，派出所的基礎性和先導性工作地位決定了派出所依舊是基層消防工作最適合的監(jiān)督管理主體。其次，我國消防工作從開創(chuàng)之初就是治安工作的組成部分，消防工作的公共安全屬性，決定了未來很長一段時間內消防工作（防火監(jiān)督工作）都不應脫離公安工作的大環(huán)境。最后，消防工作的社會屬性決定了當前深化消防監(jiān)督管理制度改革工作必須要以十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》為綱，將消防“管理”轉為“治理”，改革職能方式，創(chuàng)新工作方法，形成科學有效的消防監(jiān)督治理體系。

【參考文獻】

［1］孟正夫.中國消防簡史［M］.北京：群眾出版社，1984.

［2］馬玉河.中日消防管理比較研究［M］.天津：津科學技術出版社，2010.

［3］楊永年.警察與消防組織間合作之研究［J］.復旦公共行政評論，2009.

［4］李哲宇.我國公安派出所的發(fā)展與改革［J］.公安研究，2007（11）.

［5］鮑遂獻.杭州會議與公安派出所改革［J］.江西公安?？茖W校學報，2002（6）.

【中圖分類號】D631

【文獻標識碼】A

【文章編號】1673―2391（2015）10―0049―04

收稿日期：2015-08-21責任編校：譚明華