劉　春，王亞晶

（東南大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京211189）

道路停車位收費(fèi)模式的公法審視及其限制

劉春，王亞晶

（東南大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京211189）

【摘要】如何對(duì)道路停車位進(jìn)行管理，存在著政府進(jìn)行權(quán)力委托管理的廈門模式和公私合營下的北京模式。兩種模式收費(fèi)不同，適用的公法原則也不同。對(duì)于廈門模式而言，由于其收取的為行政規(guī)費(fèi)，需要受到?？顚Ｓ煤唾M(fèi)用填補(bǔ)原則的約束；而北京模式則賦予私企特許經(jīng)營權(quán)，因此需要以平等原則來檢視私企的行為。兩種模式也有需要共同遵循的制度，如信息公開和公眾參與等制度。梳理兩種模式的異同，以保障道路停車位收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的正當(dāng)性、合理性，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)道路停車位收費(fèi)的限制。

【關(guān)鍵詞】道路停車位；模式；規(guī)費(fèi)；信息公開；公眾參與

為了緩解城市停車難的問題，對(duì)道路停車位進(jìn)行收費(fèi)已成為一項(xiàng)普遍的措施。然而，在現(xiàn)實(shí)中，各地對(duì)道路停車位的管理制度不盡相同。那么，到底存在哪些措施，這些措施又要受到怎樣的公法限制呢？這些都是現(xiàn)代城市管理不可回避的問題，我們應(yīng)予以深入探究。

概覽我國各地對(duì)于道路停車位收費(fèi)的制度設(shè)計(jì)，具有典型代表性的當(dāng)屬北京模式與廈門模式。對(duì)于二者的分析，可以很好地反映和檢視我國當(dāng)下道路停車位收費(fèi)的治理模式。

一、傳統(tǒng)行政管理模式的運(yùn)行：廈門模式的展開

廈門模式主要表現(xiàn)為，政府管理部門在施劃停車位以后，將停車位交由國有企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營和管理，停車經(jīng)營所得收益全額上繳財(cái)政，并通過財(cái)政預(yù)算再投入到與停車位有關(guān)的項(xiàng)目中去，如施劃停車位所需的費(fèi)用、委托代征手續(xù)費(fèi)等與城市道路停車位管理相關(guān)的支出等。廈門模式最大的特點(diǎn)在于，政府的行政權(quán)力貫穿其中，起著決定性作用，這可從停車經(jīng)營所得收益全額上繳財(cái)政予以佐證。

細(xì)致觀察不難發(fā)現(xiàn)，廈門模式涉及到三方主體，即政府、停車位經(jīng)營管理者、道路停車位使用者。停車位經(jīng)營管理者（這里指國有企業(yè)）作為政府與道路停車位使用者之間的中間人，更多地是起著“傳送帶”的作用，其傳送的就是行政權(quán)力。在廈門模式中，行政權(quán)力貫穿始終，權(quán)力的主體無疑是政府管理者，而停車位經(jīng)營管理者作為傳送者，在法律上其實(shí)就是行政權(quán)力受委托之人，這個(gè)過程就是行政委托。因而，停車位經(jīng)營管理者從道路停車位使用人處獲益是基于行政權(quán)力的發(fā)動(dòng)。這也可從財(cái)稅法理論角度進(jìn)行剖析。

道路作為公物，在建設(shè)以及維護(hù)管理中需要大量的財(cái)政支持，道路停車位亦然。為此，政府必須以某種方式從國民經(jīng)濟(jì)中籌措行政活動(dòng)的必要資金，以下兩種是最重要的途徑：稅收與行政規(guī)費(fèi)。［1］兩者都是國家給予公權(quán)力而進(jìn)行的義務(wù)課予。當(dāng)然，兩者也存在本質(zhì)區(qū)別：首先，稅收由國家無償向國民強(qiáng)制征收；而規(guī)費(fèi)則屬于本著以行政相對(duì)人利益為考慮而作出一定行政給付后所取得的對(duì)等給付，更具一種“私法”上的等價(jià)使用特性，這是規(guī)費(fèi)的重要特征，表現(xiàn)為規(guī)費(fèi)的費(fèi)用涵蓋原則以及等價(jià)原則。兩個(gè)原則雖存在差異，但都強(qiáng)調(diào)行政相對(duì)人受益的對(duì)價(jià)，規(guī)費(fèi)的收入不得超過其行政花費(fèi)，必須在規(guī)費(fèi)與行政機(jī)關(guān)所提供特定給付的價(jià)值間，具有相當(dāng)?shù)年P(guān)系存在。［2］原則上，稅收的收入不與特定的目的相關(guān)聯(lián)，而是直接流入公共預(yù)算之中；而規(guī)費(fèi)的收取必須與特定的管理事項(xiàng)相關(guān)聯(lián)，不流入公共預(yù)算，只作為特定財(cái)政，專款專用。最后，由于稅收是國家的主要財(cái)政來源，事關(guān)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，因此，稅收的立法要受嚴(yán)格限制，主要集中在國家層面，地方相關(guān)立法空間較小；但對(duì)于規(guī)費(fèi)而言，目前缺乏有效規(guī)制，實(shí)踐中各級(jí)政府和各職能部門都有行政規(guī)費(fèi)的設(shè)立權(quán)，從而造成行政規(guī)費(fèi)龐雜而混亂。當(dāng)然，不可忽略的是，規(guī)費(fèi)作為國家的一種公法收入來源，對(duì)其不需征稅，而直接歸入國家的規(guī)費(fèi)收入。

從規(guī)費(fèi)的以上特點(diǎn)來審視廈門模式，可以梳理其中的制度設(shè)計(jì)細(xì)節(jié)。首先，道路停車位收益全部上繳財(cái)政，這是稅收與規(guī)費(fèi)的重要特點(diǎn)。其次，道路停車位收益需要通過財(cái)政預(yù)算，投入到與停車位有關(guān)的項(xiàng)目中去，這是規(guī)費(fèi)?？顚Ｓ玫幕驹瓌t。當(dāng)然，這也是道路停車位收益不屬于稅收的原因之一。因?yàn)樯衔恼摷傲硕愂张c特定管理事項(xiàng)無關(guān)，而規(guī)費(fèi)針對(duì)的是特定的行政管理事項(xiàng)，因此，廈門模式中道路停車位的經(jīng)營收益，本質(zhì)上屬于行政規(guī)費(fèi)。這也可從反面證明規(guī)費(fèi)的逾越禁止性，也就是特定事項(xiàng)所需的開支盡可能地由該事項(xiàng)所收取的行政規(guī)費(fèi)予以抵消，而不至于使其成為社會(huì)整體承擔(dān)的負(fù)擔(dān)。［3］規(guī)費(fèi)的禁止逾越特點(diǎn)可以很好地詮釋為何道路停車位收取費(fèi)用具有公法正當(dāng)性。這是因?yàn)閲姨峁┨囟ǚ?wù)收取規(guī)費(fèi)之目的，系消極避免特定人享受國家特定給付，卻由全體納稅人共同分擔(dān)給付成本之不公平情況的發(fā)生。［4］畢竟，道路停車位的使用相對(duì)于全體公民來說只是一小部分，如果在當(dāng)?shù)刎?cái)政不充裕、貧富差距較大以及市場競爭性較強(qiáng)的前提下，對(duì)道路停車位實(shí)行免費(fèi)政策，無疑是用全體公民繳納的稅收來為一部分道路停車位使用人“買單”，這是極其不公平的，經(jīng)不住法律和情理的雙重推敲。相反，作為道路停車位的使用人，其超越了一般道路使用人的使用權(quán)限，理所當(dāng)然地要為此付出對(duì)等的代價(jià)，因?yàn)橐?guī)費(fèi)講求的就是“使用對(duì)價(jià)”。

至此，廈門模式的主要特點(diǎn)已十分清楚，它只是一種運(yùn)用行政權(quán)力對(duì)公物特別使用人所課予和征收道路停車位使用對(duì)價(jià)即行政規(guī)費(fèi)的模式。整個(gè)過程都貫穿著行政權(quán)力的運(yùn)行，只是多出了作為行政權(quán)力受托者的國有企業(yè)這個(gè)中間人而已。

二、公私合作模式的探索：北京模式的審視

相較于廈門模式，北京模式更體現(xiàn)了上世紀(jì)80年代在全世界興起的民營化浪潮。其表現(xiàn)為，政府管理部門將施劃的停車位通過一定方式交給停車企業(yè)進(jìn)行管理，按照不同的地域收取數(shù)額不等的占道停車費(fèi)，占道停車費(fèi)作為收益上繳財(cái)政。在扣除上繳的占道停車費(fèi)用之后，剩余收益則歸企業(yè)所有，由企業(yè)自行支配。這種公共事務(wù)的管理模式，是在公共服務(wù)的供給中引入競爭機(jī)制，它使政府回到掌舵者的位置上，依靠私營部門劃槳。［5］這種模式不僅減輕了政府的負(fù)擔(dān)，也能提高公共服務(wù)的高效性。以經(jīng)濟(jì)學(xué)視角觀之，相較于道路，道路停車位具有使用上的排他性以及消費(fèi)上的非競爭性，這就決定了道路停車位屬于一種準(zhǔn)公共物品，具有私人物品的一些特征，可以由私人提供。［6］道路停車位準(zhǔn)公共物品的特征也決定了其可以而且必須通過收費(fèi)行為加以規(guī)制。

與廈門模式相同的是，北京模式所涉及的主體在形式上也包括三個(gè)方面——政府、道路停車位經(jīng)營管理者和道路停車位使用者。然而，從本質(zhì)上來說，北京模式與廈門模式有著截然不同的特點(diǎn)，其中最大的不同在于，在整個(gè)北京模式中，行政權(quán)力并非如廈門模式那樣貫穿始終，盡顯身影。就政府主管部門與道路管理經(jīng)營企業(yè)之間的關(guān)系而言，兩者并非是簡單化的行政權(quán)力作用下的關(guān)系。政府對(duì)企業(yè)的“委托”是通過招投標(biāo)等方式形成的特許經(jīng)營授予，是一種典型的特別行政許可。經(jīng)營主體經(jīng)營管理權(quán)限的取得是國家與經(jīng)營者深度合作的具體化，也符合行政民營化的潮流。［7］特許經(jīng)營作為政府實(shí)現(xiàn)行政管理、實(shí)現(xiàn)公共利益的手段，具有行政性，但這并不意味著行政性就是特許經(jīng)營協(xié)議的唯一屬性，其民事契約性也是特許經(jīng)營協(xié)議成立的基礎(chǔ)。甚至可以說，在行政權(quán)力處于主導(dǎo)地位的現(xiàn)實(shí)情形下，特許經(jīng)營協(xié)議的民事契約性更應(yīng)該具有優(yōu)先性，這樣才能有助于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，限制政府?dāng)_亂市場秩序的肆意性，使特許經(jīng)營協(xié)議具有較高的穩(wěn)定性。當(dāng)然，畢竟特許經(jīng)營是一種行政管理的手段，它的公益性決定了行政權(quán)力的存在，比如政府主管部門擁有單方變更合同權(quán)、指揮履行合同權(quán)、單方解除合同權(quán)、監(jiān)督履行合同權(quán)等特權(quán)。當(dāng)然，行政主體在政府特許經(jīng)營協(xié)議中所謂的特權(quán)，只能基于實(shí)現(xiàn)行政目的的需要而存在，也只能以行政主體在締約前事先承諾的義務(wù)如提供優(yōu)惠條件為前提，行政主體還得為行使這些特權(quán)付出補(bǔ)償?shù)拇鷥r(jià)。［8］因此，民事契約性應(yīng)當(dāng)成為特許經(jīng)營協(xié)議的首要屬性，行政性必須受到行政法比例原則的限制。

特許經(jīng)營作為一項(xiàng)授予的權(quán)利，政府相應(yīng)地取得一定的收益也是正當(dāng)?shù)?，這里的收益作為財(cái)政性收入直接歸入國庫。因此，道路停車位的經(jīng)營管理由政府委托給私人企業(yè)，符合上述特許經(jīng)營授予的法律規(guī)則。占道停車費(fèi)的收取也是正當(dāng)?shù)?，是作為特許經(jīng)營權(quán)授予的對(duì)價(jià)，直接納入財(cái)政收入。

至于道路停車位經(jīng)營管理企業(yè)與道路停車位使用人之間的關(guān)系，則屬于民事關(guān)系。因?yàn)檎鞴懿块T對(duì)于企業(yè)并未授予行政權(quán)力，只是一種特許權(quán)利的授予，企業(yè)與使用人之間并無行政權(quán)力的色彩，只是一種基于平等地位上的公平交易而已。當(dāng)然，作為對(duì)價(jià)，企業(yè)的一部分收入要直接交給政府，其余收入則歸企業(yè)所有，這也是私營企業(yè)愿意參與道路停車位管理的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力來源。所不同的是，作為企業(yè)的營利收入，剩余的部分是要按照法律規(guī)定繳納企業(yè)所得稅的。由于可以增加政府財(cái)政收入，因此，地方政府一般較傾向于這樣的管理方式。

需要注意的是，雖然北京這種道路停車位管理民營化方式減輕了政府的負(fù)擔(dān)，但并不意味著政府完全退出而將責(zé)任全部推給私人企業(yè)。相反，由于公共事業(yè)民營化改革最致命的缺陷就在于模糊了公共部門管理與私人部門管理的界限和使命，企圖運(yùn)用私人部門管理的方法來解決公共部門管理中的所有問題，結(jié)果導(dǎo)致了管理活動(dòng)中諸如民主、公平、自由、公共責(zé)任等公共價(jià)值危機(jī)的出現(xiàn)，［9］破壞公共利益的實(shí)現(xiàn)。因此，國家需要承擔(dān)起監(jiān)督作用。公共行政也要注意人權(quán)保障，國家的保護(hù)義務(wù)不能因其涉及到私法領(lǐng)域就被舍棄。所以，對(duì)于受委托或者受特許行使公權(quán)力的企業(yè)，國家也要擔(dān)保對(duì)人權(quán)的保障，不能完全放棄公法上的義務(wù)。［10］尤其是在道路停車位價(jià)格的確定上，私人企業(yè)需要受到政府的限制。當(dāng)然，隨著市場化程度的加深，由私人來提供公共物品發(fā)揮作用的空間會(huì)越來越大，而政府在某些方面的直接投資會(huì)越來越少，因而政府為提供公共物品所需要的稅收應(yīng)當(dāng)相應(yīng)減少。僅僅從提供公共物品的角度來看，部分地減稅是長期的趨勢，至少對(duì)于那些提供公共物品的私人企業(yè)，在稅收上予以支持是合理和必要的。由于公共物品具有高成本、非贏利性等特點(diǎn)，政府有必要對(duì)提供公共物品的私人組織給予一定的補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策。［11］這樣才能充分調(diào)動(dòng)起私企參與提供公共服務(wù)的積極性，實(shí)現(xiàn)民營化下政府與企業(yè)的雙贏。

三、道路停車位收費(fèi)模式的公法限制

以上內(nèi)容主要分析、論證了關(guān)于道路停車位收費(fèi)制度的廈門模式和北京模式。然而，這些還不全面，因?yàn)榈缆吠＼囄皇召M(fèi)還包含著“收多少”的問題。此外，無論是廈門模式還是北京模式，其在具體的實(shí)現(xiàn)中也存在著諸多問題，如政府監(jiān)管不力、亂收費(fèi)現(xiàn)象頻發(fā)等等。因此，需要從深層次地論證收費(fèi)的公法限制問題，逐一破解其中的制度難題，為道路停車位的收費(fèi)治理提供正當(dāng)性支持。

（一）費(fèi)用填補(bǔ)與公平原則的考量

費(fèi)用填補(bǔ)原則作為規(guī)費(fèi)制度的本源性原則，在實(shí)質(zhì)上起著規(guī)范指導(dǎo)作用。規(guī)費(fèi)是規(guī)費(fèi)義務(wù)人受領(lǐng)國家特定給付或者利用特定公共設(shè)施所必須給付之對(duì)價(jià)，其基于使用者或者受益者付費(fèi)原則予以征收，?？顚Ｓ?。規(guī)費(fèi)征收的目的并非滿足國家一般行政支出之費(fèi)用，此應(yīng)由租稅支應(yīng)，而系填補(bǔ)國家因特定給付的行為或維護(hù)特定設(shè)施所增加之額外支出。［12］這里的額外支出主要包括基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)費(fèi)、維護(hù)費(fèi)以及對(duì)其進(jìn)行管理的管理費(fèi)等。而對(duì)于道路停車位，主要在于道路停車位的管理費(fèi)以及劃線等維護(hù)費(fèi)用。因?yàn)榈缆吠＼囄徊皇仟?dú)立存在的，其在物理形態(tài)上必須基于道路實(shí)體而存在。而道路的建設(shè)費(fèi)以及其中的維護(hù)費(fèi)用，已由一般稅費(fèi)以及燃油附加費(fèi)等進(jìn)行了“支付”，唯對(duì)道路停車位維護(hù)及管理的費(fèi)用是基于一般道路建設(shè)與維護(hù)、管理之外產(chǎn)生的，其必須由停車位使用者進(jìn)行支付。

這里的道路停車位規(guī)費(fèi)的收取是受到費(fèi)用填補(bǔ)原則拘束的，對(duì)道路停車位使用人收取的規(guī)費(fèi)數(shù)額與政府主管部門為設(shè)立、維護(hù)以及管理道路停車位所支出的費(fèi)用相對(duì)等，且由眾多道路停車位使用人公平分擔(dān)。不允許任何行政部門顯著提高其收費(fèi)而為其他建設(shè)及管理項(xiàng)目集資。

以上的道路停車位收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的限制主要針對(duì)的是廈門模式。對(duì)于北京模式，由于其更多地涉及到市場經(jīng)濟(jì)成分而體現(xiàn)出不同的特點(diǎn)，其主要受到公法平等原則的限制。

平等原則作為具有憲法意義的原則，要求相同情況，同等對(duì)待，不同情況，區(qū)別對(duì)待。這對(duì)北京模式的治理尤為重要。因?yàn)楸本┠Ｊ讲扇×嗣駹I化策略，引入了私企參與道路停車位的管理及運(yùn)營，而作為具有市場性質(zhì)的私營企業(yè)，其天然的逐利性必然導(dǎo)致道路停車位的公共利益性受到壓縮，抬高價(jià)格，會(huì)出現(xiàn)破壞道路停車位使用者平等使用的情形。對(duì)此，政府主管部門必須以公共利益的維護(hù)者身份對(duì)私企進(jìn)行規(guī)制，而最主要的措施莫過于對(duì)道路停車位的價(jià)格進(jìn)行限制，以防止過高價(jià)格導(dǎo)致道路停車位使用的“貴族化”傾向以及由此產(chǎn)生的壟斷。但同時(shí)，政府還需要考慮另一個(gè)問題，即如果價(jià)格限制過低，必然導(dǎo)致企業(yè)利潤的壓縮，打擊了私營企業(yè)參與公共事業(yè)管理的積極性，破壞民營化策略的實(shí)行，從而容易破壞公共服務(wù)的持續(xù)供給原則。因此，政府必須在二者之間尋求平衡，在確定準(zhǔn)公共物品的價(jià)格時(shí)要綜合考慮邊際成本和社會(huì)成本、公共物品的建設(shè)收益和社會(huì)收益等各種因素對(duì)定價(jià)的影響，設(shè)計(jì)出一個(gè)價(jià)格函數(shù)使所制訂的價(jià)格更加切合實(shí)際。“既考慮消費(fèi)者的承受能力又兼顧各投資主體的利益需要，盡量克服搭便車現(xiàn)象，減小效率的損失?！保?3］當(dāng)然，除了對(duì)價(jià)格進(jìn)行管控之外，政府主管部門還可以采取相應(yīng)的優(yōu)惠政策，比如在稅收方面予以適當(dāng)?shù)臏p免，或者對(duì)私企進(jìn)行補(bǔ)貼，以保證民營化的順利進(jìn)行，提高道路停車位管理的效率。

（二）收費(fèi)信息的公開化

知是行的基礎(chǔ)和前提，沒有以知情權(quán)為基礎(chǔ)的言論自由，是不“自由”的；沒有足夠的信息所支持的言論自由，往往也難以體現(xiàn)“自由”的根本屬性。［14］對(duì)道路停車位的維護(hù)、管理成本，收益信息及其構(gòu)成的公開，不僅是對(duì)廈門模式中政府收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)督，亦是對(duì)北京模式中政府的管理、私企的合理收益以及兩者分配收益進(jìn)行監(jiān)督的前提和關(guān)鍵。因此，信息公開是有效實(shí)現(xiàn)道路停車位收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)限制的重要手段。

廈門模式作為傳統(tǒng)的權(quán)力委托行使的模式，其依舊在行政權(quán)力行使的范圍之內(nèi)。行政權(quán)力的行使當(dāng)然要受到監(jiān)督，包括其信息的公開化，除非涉及個(gè)人隱私或者商業(yè)秘密。作為政府規(guī)費(fèi)收入的道路停車位收費(fèi)，屬于政府的財(cái)政性收入組成部分，更是對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)的征收，事關(guān)道路停車位使用人的利益。加上規(guī)費(fèi)的專款專用性和費(fèi)用填補(bǔ)性，這些都使得規(guī)費(fèi)收取信息的公開化成為必要。只有這樣，才能充分地保障使用人的知情權(quán)，進(jìn)而起到監(jiān)督政府主管部門，約束其行為的作用。

與政府部門相比，私營企業(yè)的信息公開則有所不同。因?yàn)槿绻麊渭儚钠笫聵I(yè)單位的性質(zhì)來看，暫且拋開其中復(fù)雜的事業(yè)單位類別及其設(shè)立目的，僅從法人的角度來看，其主體地位與政府并非同歸一類，私法主體的地位決定了其具有追求自身利益的正當(dāng)性和合法空間。［15］單純地強(qiáng)調(diào)私營企業(yè)的信息公開不免有違企業(yè)的自主性，然而，隨著民營化浪潮的興起，私營企業(yè)參與到公共事業(yè)領(lǐng)域的現(xiàn)象越來越多，其實(shí)質(zhì)上承擔(dān)的公法職能也日趨多樣化。如果一味地追求私營企業(yè)的自主性、盈利性而忽略其社會(huì)責(zé)任則是不當(dāng)?shù)模绕涫窃谔峁┥鐣?huì)公共服務(wù)領(lǐng)域，其信息的公開更加具有現(xiàn)實(shí)需要，是保障公共利益的首位要求。公共服務(wù)的提供并不意味著其公益性質(zhì)的淡化甚至消失，相反，由于民營化監(jiān)管難度的加大，課予承擔(dān)提供公共事業(yè)的私營企業(yè)進(jìn)行信息公開的公法義務(wù)，具有正當(dāng)性，也顯得更加迫切。我國《政府信息公開條例》第37條明確規(guī)定：“教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)保、公共交通等與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位在提供社會(huì)公共服務(wù)過程中制作、獲取的信息的公開，參照本條例執(zhí)行”。這也印證了要求對(duì)道路停車位進(jìn)行管理的私營企業(yè)進(jìn)行信息公開具有正當(dāng)性。由于這種行為具有公共性質(zhì)，其提供社會(huì)公共服務(wù)方面的活動(dòng)并非單純的私法行為，因此該類企事業(yè)單位在法律上還承擔(dān)著屬于政府所應(yīng)承擔(dān)的公共服務(wù)職能，［16］所以，不能僅從行政組織法的角度或者形式上來論證私營企業(yè)的信息公開義務(wù)，而要從行政行為的角度以及實(shí)質(zhì)角度來看待私營企業(yè)的信息公開義務(wù)。

（三）收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的公眾參與

道路停車位收費(fèi)的信息公開保障了公民的知情權(quán)，也能起到監(jiān)督政府主管部門以及私營企業(yè)的作用。但是，僅僅依靠這種單向的信息公開式的監(jiān)督方式是不夠的，也難以真正起到對(duì)道路停車位收費(fèi)的限制。而且，在道路停車位特許經(jīng)營下，政府與私企往往只注重雙方的地位，真正主角（作為終端消費(fèi)者的城鎮(zhèn)居民）的利益往往被忽略了。這主要體現(xiàn)在普通城鎮(zhèn)居民根本無從了解特許經(jīng)營的運(yùn)作過程，更無法直接參與其中。［17］因此，要在信息公開，保證各方信息對(duì)稱的基礎(chǔ)上，引入公眾參與，從而在實(shí)質(zhì)上形成對(duì)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的限制，提高其正當(dāng)性和合理性，這對(duì)后期提高收費(fèi)的可接受性、降低阻力、減少糾紛具有實(shí)在意義。

對(duì)于道路停車位收費(fèi)的公眾參與方式，最直接的莫過于價(jià)格聽證制度。我國《價(jià)格法》早已對(duì)此作出了明確規(guī)定，在實(shí)踐中也取得了相當(dāng)豐碩的成果。然而，當(dāng)前還是存在不少問題，如公眾參與的實(shí)質(zhì)影響力問題，使價(jià)格聽證流于形式等。

當(dāng)然，破除價(jià)格聽證制度的窘境，提升公眾參與的實(shí)質(zhì)影響力，關(guān)鍵是要消弭價(jià)格信息的對(duì)稱性問題，這樣才能保證價(jià)格聽證多方的知情權(quán)，從而為后面的意見交涉提供基礎(chǔ)。實(shí)現(xiàn)信息的對(duì)稱性必須借助信息公開制度，這在上文已經(jīng)提及，此處不再贅述。在信息對(duì)稱的基礎(chǔ)上，必須從聽證代表選擇的“去政府化”、聽證利益代表的“類型多元化”、聽證參與者結(jié)構(gòu)的“均衡化”以及聽證代表的“專業(yè)化”等路徑出發(fā)，不斷完善聽證制度。［18］而這些方面的完善都要求有細(xì)化成實(shí)際可操作的具體措施，比如課予政府或者私營企業(yè)主動(dòng)提供信息及信息解讀的義務(wù)、聽證組織者的懲戒及聽證程序的法治化等等?？偟膩碚f，就是需要道路停車位政府主管部門、企業(yè)和使用人之間的參與、溝通。

然而，要實(shí)現(xiàn)聽證的去形式化，就必須保證聽證意見能對(duì)道路停車位收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響?；蛟S，這才是整個(gè)聽證制度的癥結(jié)所在，畢竟其他一系列程序或措施的設(shè)計(jì)都在于最終的價(jià)格形成上。這在當(dāng)下需要付出更多的努力。

結(jié)語

道路停車位在管理上存在著不同的模式，而不同的管理模式也將帶來收費(fèi)上的區(qū)別。傳統(tǒng)的行政管理模式所帶來的就是公權(quán)力的完全介入，其收費(fèi)也將劃歸規(guī)費(fèi)范圍；而公私合作下的道路停車位管理模式，由于介入了市場因素，私權(quán)必須得到尊重和保護(hù)，公權(quán)力應(yīng)當(dāng)有所節(jié)制，進(jìn)而在收費(fèi)的性質(zhì)上也將存在公私的區(qū)分：一方面是私人的收益，另一方面是政府部門的稅收。就不同模式費(fèi)用收取的限制來看，應(yīng)當(dāng)視公權(quán)和私權(quán)的參與程度而對(duì)費(fèi)用填補(bǔ)或公平原則有所側(cè)重。同時(shí)，因?yàn)榈缆吠＼囄粚儆诠怖娴姆懂?，不可能完全私化，因此，為保證公共利益，不管是傳統(tǒng)的行政管理模式還是公私合作模式，都要遵循著信息公開、公眾參與等原則。

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【中圖分類號(hào)】D912.1

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】1673―2391（2015）10―0061―05

收稿日期：2015-09-02責(zé)任編校：江 流

【基金項(xiàng)目】中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資助金資助項(xiàng)目及江蘇省普通高校研究生科研創(chuàng)新計(jì)劃資助項(xiàng)目“城市交通公私合作中的法律風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避與應(yīng)對(duì)”（項(xiàng)目編號(hào)：SJLX 0047）的階段性成果。