楊方能

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢430073）

一、引言

21 世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了“高風(fēng)險(xiǎn)時(shí)期”，各種自然的和人為的，傳統(tǒng)的和非傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)、矛盾相互交織、影響，致使各種突發(fā)事件易發(fā)頻發(fā)。然而，包括自然災(zāi)害在內(nèi)的多數(shù)公共性突發(fā)事件都是從縣域爆發(fā)并開(kāi)始蔓延的，這就意味著縣級(jí)政府面臨著突發(fā)事件最直接的考驗(yàn)。作為應(yīng)急管理的第一道防線(xiàn)，縣級(jí)政府是突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)的感知者，危機(jī)應(yīng)對(duì)和處置的響應(yīng)者和具體實(shí)施者，在公共危機(jī)管理中起著重要的基礎(chǔ)性作用。

突發(fā)事件應(yīng)急管理工作是一項(xiàng)綜合、系統(tǒng)的工程，按照分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理的應(yīng)急原則，縣級(jí)政府在突發(fā)事件應(yīng)急管理過(guò)程中，承擔(dān)著組織、協(xié)調(diào)、指揮等方面的重要職能。根據(jù)《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，結(jié)合縣域處置突發(fā)事件的需要，我國(guó)成立了以縣級(jí)政府應(yīng)急管理辦公室（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“縣應(yīng)急辦”）為專(zhuān)門(mén)綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的應(yīng)急管理體制，負(fù)責(zé)全縣應(yīng)急管理日常工作，履行值守應(yīng)急、信息匯總、綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，發(fā)揮運(yùn)轉(zhuǎn)樞紐的作用。應(yīng)急管理日常機(jī)構(gòu)的設(shè)置模式、職權(quán)設(shè)定及制度構(gòu)架是公共應(yīng)急體制中最微觀(guān)層面的問(wèn)題，也是縣級(jí)政府公共應(yīng)急體制的標(biāo)志性特征，并對(duì)整個(gè)公共應(yīng)急體系的運(yùn)行效能有著關(guān)鍵性影響。[1]然而，由于縣應(yīng)急辦層級(jí)低、能力弱、權(quán)力小等原因，其在應(yīng)急實(shí)踐中表現(xiàn)并不理想，對(duì)此，需要加以反思并進(jìn)行科學(xué)定位、合理架構(gòu)。

二、縣應(yīng)急辦法律地位的缺失

當(dāng)前，我國(guó)行政應(yīng)急管理體系建設(shè)取得了較大進(jìn)展，危機(jī)應(yīng)對(duì)范圍逐步擴(kuò)大，應(yīng)對(duì)方式從被動(dòng)的“撞擊—反應(yīng)”式危機(jī)處置逐漸演變?yōu)閺那捌陬A(yù)防到后期評(píng)估的危機(jī)全過(guò)程管理。[2]應(yīng)急體制從分部門(mén)應(yīng)對(duì)單一的災(zāi)種過(guò)渡到議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和聯(lián)席會(huì)議參與協(xié)調(diào)，再過(guò)渡到政府專(zhuān)門(mén)辦事機(jī)構(gòu)的綜合協(xié)調(diào)。特別是“非典”事件后政府應(yīng)急管理研究正式起步，拉開(kāi)了應(yīng)急體制改革的序幕，其中一個(gè)重要標(biāo)志就是包括縣級(jí)政府在內(nèi)各級(jí)政府相繼設(shè)立了應(yīng)急管理辦公室。縣應(yīng)急辦作為縣政府應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全縣應(yīng)急管理的日常工作，協(xié)調(diào)若干個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和聯(lián)席會(huì)議制度，在縣政府應(yīng)急組織體系中處于指揮中心的地位。然而也應(yīng)看到，當(dāng)前縣應(yīng)急辦法律地位缺失，其理論與現(xiàn)實(shí)尚存在一定的差距，需要我們進(jìn)行深層次的反思，以期實(shí)現(xiàn)縣級(jí)政府應(yīng)急管理能力的改進(jìn)和提升。[3]

（一）縣應(yīng)急辦法律地位缺失的表現(xiàn)

行政應(yīng)急管理體制是指應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的組織形式，[4]其主要解決兩個(gè)問(wèn)題：一是各種應(yīng)急管理主體的角色、地位、組織形式和相互關(guān)系；二是各種應(yīng)急管理主體權(quán)力與職能的設(shè)定和分配。[5]在縣級(jí)政府的應(yīng)急管理中，確立了由負(fù)責(zé)日常應(yīng)急事務(wù)的應(yīng)急辦發(fā)揮樞紐作用，履行應(yīng)急值守、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)的應(yīng)急體制。這是其成功預(yù)防和處置突發(fā)事件的決定性因素，然而，該體制在實(shí)際運(yùn)行中還存在一些問(wèn)題和不足，法律地位缺失。

1.縣應(yīng)急辦的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能劃分不科學(xué)，作用受限

目前，縣應(yīng)急辦多設(shè)置在縣政府辦公室，為正科或副科級(jí)規(guī)格的行政、事業(yè)編制單位，人員編制在3-6人不等。應(yīng)急辦與總值班室實(shí)行“一套人馬，兩塊牌子”甚至“多塊牌子”的管理體制，如應(yīng)急管理、政府總值班室、縣長(zhǎng)熱線(xiàn)、政府公開(kāi)電話(huà)等?？偟膩?lái)說(shuō)，縣應(yīng)急辦的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能劃分較為混亂。

（1）縣應(yīng)急辦依托于政府日常工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。我國(guó)應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)和職能的設(shè)置從中央到地方高度同構(gòu)化，由國(guó)務(wù)院到省、市、縣逐級(jí)復(fù)制，縣級(jí)政府均成立了應(yīng)急管理的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——應(yīng)急辦，且多由縣政府原值班室演變而來(lái)，[6]作為縣應(yīng)急委的日常辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全縣應(yīng)急管理日常工作和總值工作。這種高度整齊劃一的機(jī)構(gòu)和職能設(shè)置，沒(méi)有體現(xiàn)出不同縣級(jí)政府在具體應(yīng)對(duì)、處置突發(fā)事件中的特殊性，也沒(méi)有體現(xiàn)出縣應(yīng)急辦作為基層應(yīng)急機(jī)構(gòu)在應(yīng)急管理工作中的具體任務(wù)和責(zé)任。

（2）縣應(yīng)急辦的職責(zé)與日常事務(wù)分離。日常管理中，縣應(yīng)急辦的職責(zé)主要集中在信息報(bào)送、值守應(yīng)急和預(yù)案指導(dǎo)等方面。由于天生的弱勢(shì)地位，縣領(lǐng)導(dǎo)有時(shí)不僅將政策上沒(méi)人管的、部門(mén)管不了的應(yīng)急工作統(tǒng)統(tǒng)交給應(yīng)急辦，還將本應(yīng)由縣辦公室其他科室負(fù)責(zé)的事務(wù)壓給應(yīng)急辦[7]，使本來(lái)就運(yùn)轉(zhuǎn)不暢的日常工作雪上加霜。

（3）縣應(yīng)急辦的職責(zé)過(guò)寬?？h應(yīng)急辦與議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的應(yīng)急管理職責(zé)各有側(cè)重。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)“臨時(shí)性”特征明顯，是根據(jù)任務(wù)的特殊性或臨時(shí)性需要設(shè)立、啟動(dòng)的，沒(méi)有涵蓋在所有的危機(jī)類(lèi)型之中?？h級(jí)政府在應(yīng)急管理實(shí)踐中，沒(méi)有合理劃分議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和聯(lián)席會(huì)議制度的工作職能，一些縣應(yīng)急辦合并了議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在危機(jī)處置中的指揮和調(diào)度權(quán)，同本身的權(quán)威、地位、人力、物力不相匹配，使日常應(yīng)急工作處于疲于奔命的狀態(tài)。

2.縣應(yīng)急辦與指揮部之間職責(zé)交叉，關(guān)系不順

在職責(zé)劃分上，縣應(yīng)急辦與突發(fā)事件各指揮部、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)存在職責(zé)重疊和關(guān)系不順的問(wèn)題，無(wú)論是在常態(tài)還是非常態(tài)應(yīng)急管理中都時(shí)有發(fā)生，既顯得疊床架屋，又容易相互掣肘。

例如，在突發(fā)事件的應(yīng)急處置中，根據(jù)縣編制辦對(duì)縣應(yīng)急辦的批復(fù)，縣應(yīng)急辦的職能大致是“協(xié)助縣政府領(lǐng)導(dǎo)處置較大、一般類(lèi)的突發(fā)公共事件，協(xié)調(diào)指導(dǎo)特大、重大的突發(fā)公共事件的預(yù)防預(yù)警、應(yīng)急演練、應(yīng)急處置、調(diào)查評(píng)估、信息發(fā)布、應(yīng)急保障和搶險(xiǎn)救援等工作?！笨梢?jiàn)，縣應(yīng)急辦的職責(zé)就是值守應(yīng)急、信息匯總以及綜合協(xié)調(diào)，處置的權(quán)力是明確而限定的，行使的方式是協(xié)助縣政府領(lǐng)導(dǎo)。而相應(yīng)成立的專(zhuān)項(xiàng)突發(fā)事件指揮部，如抗震救災(zāi)指揮部、防汛抗旱指揮部、減災(zāi)委員會(huì)等等，它們的主要任務(wù)是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮和協(xié)調(diào)全縣該項(xiàng)突發(fā)事件的防治工作”，負(fù)責(zé)危急關(guān)頭的臨場(chǎng)指揮處置。由分管副縣長(zhǎng)任總指揮的防控指揮部，其職責(zé)實(shí)際上也是“協(xié)助縣政府領(lǐng)導(dǎo)處置較大、一般類(lèi)的突發(fā)公共事件”。

在日常應(yīng)急管理中，縣應(yīng)急辦履行“負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和督促檢查各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府、縣直各部門(mén)應(yīng)急管理工作”等職能。而縣級(jí)相應(yīng)的防控指揮部的日常工作也包括“指導(dǎo)、檢查和督促縣域內(nèi)的防治工作?！彪S著縣應(yīng)急辦應(yīng)急管理作用的日益凸顯，這種職責(zé)上的沖突也會(huì)日漸顯露。[7]

3.縣應(yīng)急辦職責(zé)重心偏移，管理缺位

當(dāng)危機(jī)爆發(fā)時(shí)，由臨時(shí)組成的指揮部或應(yīng)急委領(lǐng)導(dǎo)、處置突發(fā)事件，各部門(mén)之間通力支持和配合，縣應(yīng)急辦因職能受限而只能履行協(xié)助和協(xié)調(diào)指導(dǎo)的職責(zé)，無(wú)力開(kāi)展應(yīng)急處置的相關(guān)工作。但事實(shí)上，縣應(yīng)急辦除了要協(xié)助應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)外，還需要與各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、街道辦事處、縣直各部門(mén)、各企事業(yè)單位進(jìn)行信息溝通和協(xié)調(diào)，對(duì)事件發(fā)生現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)控、指導(dǎo)和檢查等。在危機(jī)發(fā)生時(shí)，雖然縣應(yīng)急辦的主要職責(zé)是協(xié)助應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)處理危機(jī)，但是也要注意許多常態(tài)下的職能在緊急時(shí)候的延續(xù)，比如危機(jī)監(jiān)控、信息傳遞、與應(yīng)急專(zhuān)家取得聯(lián)系等職能。[8]

突發(fā)事件的最終發(fā)生，多是因?yàn)橐恍╋L(fēng)險(xiǎn)、隱患長(zhǎng)期積累而得不到有效解決所致，預(yù)防的重要環(huán)節(jié)和最好方式就是加強(qiáng)政府日常的應(yīng)急管理。[9]然而，在應(yīng)急處置期間，具有臨時(shí)性質(zhì)的指揮部，只有在突發(fā)事件的處置階段才被啟動(dòng)，無(wú)法承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的職責(zé)。而縣應(yīng)急辦因與指揮部之間職責(zé)不清、關(guān)系不順，加上縣應(yīng)急辦機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)劃分混亂，嚴(yán)重影響其協(xié)調(diào)職能的發(fā)揮，致使應(yīng)急常態(tài)管理嚴(yán)重缺失。

（1）突發(fā)事件發(fā)生前的應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備不足?？h應(yīng)急辦在常態(tài)管理中，對(duì)容易引發(fā)危機(jī)的誘因、征兆、隱患缺乏敏感性，沒(méi)有掌握處置突發(fā)事件的主動(dòng)權(quán)，待危機(jī)爆發(fā)后才引起重視，再不計(jì)成本地投入大量的人、財(cái)、物等資源去應(yīng)對(duì)、處置，沒(méi)有將危機(jī)消滅在萌芽狀態(tài)，將損失控制在最低程度，嚴(yán)重影響政府形象。例如，在甕安事件中，如果甕安縣政府能在事件發(fā)生之初對(duì)可能引發(fā)的群體性事件進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，及時(shí)采取措施安撫群眾的情緒，制止謠言的傳播，也不至于導(dǎo)致事態(tài)的擴(kuò)大和失控，以至釀成最后的慘劇。

（2）縣應(yīng)急辦普遍存在“信息報(bào)告滯后，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)不足”的現(xiàn)狀，在應(yīng)急聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)方面缺乏權(quán)威性和凝聚力。首先，在縱向上，縣應(yīng)急辦存在不能及時(shí)、全面、準(zhǔn)確地上報(bào)信息，甚至遲報(bào)、漏報(bào)和謊報(bào)的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響縣政府及相關(guān)主管部門(mén)對(duì)突發(fā)事件的預(yù)防、演練、儲(chǔ)備、指導(dǎo)等工作，對(duì)各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)及部門(mén)信息報(bào)告情況的通報(bào)和責(zé)任追究制度也難以建立。其次，在橫向上，縣應(yīng)急辦限于人員不足、缺乏專(zhuān)業(yè)人才等原因，往往應(yīng)付于信息接報(bào)、上傳下達(dá)，與有關(guān)部門(mén)、應(yīng)急機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)不夠，對(duì)各部門(mén)儲(chǔ)備的人、財(cái)、物等情況互不了解，影響了綜合協(xié)調(diào)能力的發(fā)揮，[10]很難在較短的時(shí)間內(nèi)組織開(kāi)展高效的協(xié)調(diào)聯(lián)合行動(dòng)。因而在危機(jī)爆發(fā)后，常常出現(xiàn)供需不均、資源嚴(yán)重短缺與資源閑置浪費(fèi)并存的情況。

（二）縣應(yīng)急辦法律地位缺失的原因

在單一體制的國(guó)家結(jié)構(gòu)下，機(jī)構(gòu)的設(shè)置都是“下級(jí)看上級(jí)，地方看中央”的逐級(jí)復(fù)制。當(dāng)前，縣應(yīng)急辦的設(shè)置也與上級(jí)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)保持對(duì)應(yīng)和一致?？h應(yīng)急辦作為二級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置在縣政府的辦公機(jī)構(gòu)之內(nèi)，負(fù)責(zé)日常的應(yīng)急管理和應(yīng)急應(yīng)對(duì)中的具體協(xié)調(diào)工作。由于層級(jí)低、權(quán)力小、能力弱等原因，縣應(yīng)急辦不能直接對(duì)外以自己的名義行使職權(quán)，名為縣政府應(yīng)急管理的領(lǐng)導(dǎo)指揮、綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，實(shí)為縣政府應(yīng)急管理中的秘書(shū)機(jī)構(gòu)。

1.縣應(yīng)急辦權(quán)力有限。當(dāng)前各縣都在縣政府辦公室設(shè)立了應(yīng)急管理辦公室，表面上看是全縣危機(jī)管理的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，但從機(jī)構(gòu)編制對(duì)縣應(yīng)急辦職能的配置可以知道，其職責(zé)是辦理全縣范圍內(nèi)報(bào)上級(jí)政府的涉及防災(zāi)抗災(zāi)、公共安全以及重大疫情的電文和有關(guān)會(huì)務(wù)、督促工作等。縣應(yīng)急辦現(xiàn)有的職能相當(dāng)于縣政府值班室與傳達(dá)室的功能，一方面為政府收集匯總突發(fā)事件信息并隨時(shí)匯報(bào)，另一方面就是在政府及其下屬部門(mén)和其他機(jī)構(gòu)之間傳遞信息。也就是說(shuō)，縣應(yīng)急辦是為縣政府提供服務(wù)的一個(gè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)，不是獨(dú)立承擔(dān)應(yīng)急管理職責(zé)的一個(gè)部門(mén)，無(wú)權(quán)以自己的名義對(duì)外實(shí)施應(yīng)急管理行為[11]，沒(méi)有現(xiàn)場(chǎng)指揮的權(quán)力。由此可以看出，縣應(yīng)急辦根本不具有統(tǒng)一管理全縣公共危機(jī)事務(wù)的權(quán)限和職責(zé)，可直接調(diào)動(dòng)的資源較少。

2.縣應(yīng)急辦的層級(jí)偏低。依托于政府日常工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置的應(yīng)急管理辦公室，作為縣政府辦公室下設(shè)的二級(jí)機(jī)構(gòu)，在層級(jí)上比政府其他部門(mén)低，處于極不顯眼的位置。絕大多數(shù)縣應(yīng)急辦的行政級(jí)別都是副科級(jí)，少數(shù)為正科級(jí)，其負(fù)責(zé)人也多由縣政府辦公室主任兼任，有專(zhuān)職的副科級(jí)應(yīng)急辦主任。單位性質(zhì)分為行政或財(cái)政全額撥款的事業(yè)單位。各縣應(yīng)急辦的員額編制差距很大，如貴州省明確核定了三級(jí)機(jī)構(gòu)的行政或事業(yè)編制，省、市、縣分別是12、6、3 人，實(shí)際到位的大概只有2/3，且縣編辦通常會(huì)縮減應(yīng)急辦的編制，認(rèn)為縣應(yīng)急辦多一個(gè)人或少一個(gè)人無(wú)關(guān)緊要。在現(xiàn)實(shí)工作中，政治信任度與政府層級(jí)成正比，層級(jí)越高受到的政治信任程度就越高，當(dāng)層級(jí)較低的縣應(yīng)急辦經(jīng)常代為行使縣政府的綜合協(xié)調(diào)職能時(shí)，常常遭到各高層級(jí)部門(mén)的懷疑，導(dǎo)致工作受阻。

3.縣應(yīng)急辦人才匱乏。與正常狀態(tài)下行政緊急權(quán)力主體的工作人員相比，行政應(yīng)急主體的工作人員無(wú)論是在職業(yè)道德、專(zhuān)業(yè)知識(shí)、敬業(yè)精神，還是工作能力、心理品質(zhì)和創(chuàng)造力方面的要求都要高得多，特別是對(duì)其工作能力提出了嚴(yán)格甚至極為苛刻的要求，包括分析和解決問(wèn)題的能力、組織協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)能力、反應(yīng)判斷和應(yīng)變能力以及計(jì)劃預(yù)計(jì)能力等。然而，縣應(yīng)急辦設(shè)立的目的是為了落實(shí)國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置的統(tǒng)一要求，并不是對(duì)應(yīng)急管理現(xiàn)實(shí)需要的回應(yīng)；領(lǐng)導(dǎo)不重視，經(jīng)費(fèi)投入不足，辦公條件落后，機(jī)構(gòu)層級(jí)低等因素相互交織，使得縣應(yīng)急辦不但不能配備與職能相適應(yīng)的專(zhuān)業(yè)人員，也留不住專(zhuān)業(yè)人才。在縣應(yīng)急辦工作的人員中，大多是提拔無(wú)望、潛力不足、或者退居二線(xiàn)，組成人員青黃不接，具有應(yīng)對(duì)突發(fā)事件素質(zhì)和能力的專(zhuān)業(yè)人才十分缺乏。

4.縣應(yīng)急辦能力不足。作為縣政府辦公室下屬的二級(jí)機(jī)構(gòu)，縣應(yīng)急辦被定位為縣政府內(nèi)部辦事機(jī)構(gòu)，這使其不可能掌握應(yīng)急管理所需的各種人、財(cái)、物等資源?？h應(yīng)急辦缺乏相關(guān)應(yīng)急專(zhuān)業(yè)人才，絕大多數(shù)人員不具備應(yīng)急管理的教育背景和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在其他部門(mén)看來(lái)是“外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行”，這在一定程度上影響了其服從應(yīng)急辦綜合協(xié)調(diào)的意愿[12]?？傊?，縣應(yīng)急辦沒(méi)有被賦予足夠的級(jí)別、權(quán)限和資源，政治信任度低，也沒(méi)有形成自上而下的體系，缺乏學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，演練不足，組織和投入都很少，與處理應(yīng)急管理事務(wù)的客觀(guān)要求不相匹配，致使在應(yīng)對(duì)具體的突發(fā)事件工作中，出現(xiàn)“縣應(yīng)急辦，究竟該怎么辦”的困惑。

（三）應(yīng)急實(shí)踐中縣應(yīng)急辦法律地位缺失的影響

自2007 年底多數(shù)縣級(jí)政府成立或確立了縣應(yīng)急辦之后，國(guó)內(nèi)接連發(fā)生了一系列突發(fā)事件，如汶川大地震、南方凝凍天氣災(zāi)害、甕安事件、石阡“5.25”和“6.4”洪災(zāi)，以及河南養(yǎng)老院火災(zāi)事件等，造成了重大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)，也是對(duì)縣級(jí)政府應(yīng)急管理能力的直接考驗(yàn)，暴露出縣應(yīng)急辦在日常應(yīng)急管理和危機(jī)應(yīng)對(duì)工作中還存在較多問(wèn)題。

1.風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防減緩缺失。應(yīng)急管理的工作重心不應(yīng)是危機(jī)發(fā)生后的應(yīng)對(duì)和處理，更不是善后恢復(fù)重建，而是在于主動(dòng)排除危機(jī)產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，降低突發(fā)事件發(fā)生的概率和可能性，將危機(jī)消滅于萌芽狀態(tài)，避免付出沉重的代價(jià)。在世界各國(guó)所采取的預(yù)防緩解風(fēng)險(xiǎn)的措施中，危機(jī)預(yù)警是一項(xiàng)關(guān)鍵性措施。事實(shí)上，不管是南方凝凍天氣災(zāi)害，還是連續(xù)爆發(fā)的洪災(zāi)，災(zāi)害發(fā)生地的縣應(yīng)急辦都沒(méi)有把自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估納入政府日常應(yīng)急管理中，更沒(méi)有設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金對(duì)當(dāng)?shù)氐淖匀粸?zāi)害進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。貴州石阡縣2014年連續(xù)發(fā)生了兩次洪災(zāi)，縣應(yīng)急辦在災(zāi)前缺乏災(zāi)情監(jiān)測(cè)和信息匯總研判，2015 年洪災(zāi)再次發(fā)生，該縣依然沒(méi)有建立預(yù)警點(diǎn)開(kāi)展預(yù)防預(yù)警工作，對(duì)災(zāi)前的風(fēng)險(xiǎn)疏于防范。這種好了傷疤忘了痛的做法常常使得“年年抗災(zāi)年年災(zāi)”。

2.預(yù)控演練缺乏。隨著突發(fā)事件越來(lái)越復(fù)雜化、綜合化、頻繁化，無(wú)論是政府、組織還是公民個(gè)人，都要具備危機(jī)預(yù)防的思想準(zhǔn)備，將預(yù)控演練作為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的重要環(huán)節(jié)。[13]加強(qiáng)預(yù)控演練能夠提高應(yīng)急成員的應(yīng)急技能，增強(qiáng)應(yīng)對(duì)危機(jī)的信心與默契；能夠檢驗(yàn)預(yù)案的有效性，完善危機(jī)管理的計(jì)劃；還能夠提高公眾的危機(jī)意識(shí)。預(yù)控演練應(yīng)是縣應(yīng)急辦常態(tài)應(yīng)急的工作重點(diǎn)，但當(dāng)前往往只注重預(yù)案的制定，儲(chǔ)備物資和技術(shù)支撐，缺乏對(duì)相關(guān)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行必要的演練和對(duì)民眾進(jìn)行必要的培訓(xùn)和指導(dǎo)。危機(jī)教育缺失，存在搞形式、走過(guò)場(chǎng)，或者為了應(yīng)付而停留于口頭的現(xiàn)象[14]。石阡洪災(zāi)爆發(fā)時(shí)，當(dāng)?shù)厝罕娬w缺乏危機(jī)意識(shí)和應(yīng)急知識(shí)，陷入驚慌失措的窘境，在恐慌和無(wú)序中失去了寶貴的生命。

3.應(yīng)急處置滯后。應(yīng)急處置具有明顯的時(shí)效性，突發(fā)事件一旦爆發(fā)，要求政府必須在第一時(shí)間內(nèi)調(diào)用所有資源，采取果斷措施開(kāi)展應(yīng)急救援，及時(shí)有效地遏制危機(jī)，將非常態(tài)轉(zhuǎn)化為常態(tài)管理。汶川地震爆發(fā)后，國(guó)務(wù)院迅速、高效的反應(yīng)同災(zāi)區(qū)基層政府的抗震救災(zāi)形成鮮明的對(duì)比。面對(duì)復(fù)合型的自然災(zāi)害，災(zāi)區(qū)縣應(yīng)急辦沒(méi)有發(fā)揮好綜合協(xié)調(diào)的職能，難以協(xié)調(diào)和整合政府部門(mén)及社會(huì)的資源、力量共同應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，從而嚴(yán)重影響了政府處理緊急事務(wù)的效率，加重了社會(huì)經(jīng)濟(jì)損失，加大了應(yīng)急的成本。

4.恢復(fù)重建不力?；謴?fù)重建是突發(fā)事件應(yīng)急管理過(guò)程中的重要內(nèi)容和不可或缺的環(huán)節(jié)，[15]是從應(yīng)急狀態(tài)恢復(fù)到正常狀態(tài)的各種善后工作，不僅意味著補(bǔ)救，還意味著發(fā)展。災(zāi)后恢復(fù)包括社會(huì)秩序、經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)以及精神心理的恢復(fù)。受應(yīng)急管理“重救輕防”的影響，縣級(jí)政府在災(zāi)害恢復(fù)重建工作中只注重生活物質(zhì)方面的救助，而對(duì)災(zāi)害評(píng)估、經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和精神心理干擾方面還存在缺位。例如，在一些災(zāi)后恢復(fù)重建工作中，縣應(yīng)急辦沒(méi)有履行好危機(jī)評(píng)估、規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)管等職能，致使恢復(fù)重建過(guò)程偏向于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而對(duì)受災(zāi)群眾的基本生活、住房、就業(yè)、生產(chǎn)、精神心理等方面關(guān)注不夠。此外，災(zāi)后重建規(guī)劃不合理、重建過(guò)程效率低，浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，存在面子工程和政績(jī)工程，出現(xiàn)貧富差距拉大、階層斷裂等社會(huì)不公。[16]

5.資源整合能力薄弱?，F(xiàn)實(shí)中“大政府，小社會(huì)”的格局使得在面對(duì)諸如地震、洪災(zāi)等非常規(guī)性突發(fā)事件時(shí)，單憑縣級(jí)政府的力量來(lái)力挽狂瀾是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，也不符合成本效益的原則。這就需要縣應(yīng)急辦發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)的作用，整合當(dāng)?shù)卣?、上?jí)政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織等各方面的資源共同應(yīng)對(duì)，[17]形成社會(huì)整體的危機(jī)應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)。從各縣在搶險(xiǎn)救災(zāi)的實(shí)際表現(xiàn)來(lái)看，政府的資源整合能力不強(qiáng)。例如，汶川地震發(fā)生后，多數(shù)受災(zāi)縣政府對(duì)奔赴災(zāi)區(qū)抗震救援的志愿者茫然失措，不知道如何引導(dǎo)、管理和利用這些社會(huì)力量和資源，甚至采取懷疑和排斥的態(tài)度。資源整合能力薄弱使得政府應(yīng)急成本增大，應(yīng)急效率降低。

6.維穩(wěn)能力不強(qiáng)。在應(yīng)急狀態(tài)下，災(zāi)區(qū)的社會(huì)秩序是否穩(wěn)定，會(huì)對(duì)縣政府應(yīng)急管理績(jī)效產(chǎn)生直接的影響。如果控制不好，出現(xiàn)混亂或集體恐慌則極易加重重大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，也容易被不法分子利用而進(jìn)行擾亂和破壞災(zāi)區(qū)社會(huì)秩序等違法犯罪活動(dòng)。因此，縣應(yīng)急辦要通過(guò)輿論引導(dǎo)、穩(wěn)定物價(jià)等措施，控制事態(tài)，維護(hù)社會(huì)秩序。事實(shí)上，汶川地震后幾個(gè)月的時(shí)間里，物價(jià)飛漲，礦泉水漲到50 元一瓶；關(guān)于余震的謠言滿(mǎn)天飛，遲遲得不到政府的確認(rèn)，致使人心惶惶，社會(huì)秩序混亂。

三、應(yīng)急管理中縣應(yīng)急辦法律地位之重塑

當(dāng)前，我國(guó)公共安全和應(yīng)急管理的形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻，各種突發(fā)事件頻繁發(fā)生，特別是單一的突發(fā)性事件逐漸向具有明顯復(fù)雜性和潛在次生危害、破壞更嚴(yán)重的非常規(guī)性突發(fā)事件演變，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和應(yīng)急處置提出了更高的要求。在應(yīng)急管理實(shí)踐中，縣應(yīng)急辦能夠直接調(diào)動(dòng)的應(yīng)急資源很少，協(xié)調(diào)能力差、難以協(xié)調(diào)和整合各種應(yīng)急力量，其履行的值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職責(zé)都還不太理想。對(duì)于這一系列體制性缺陷，必須通過(guò)自上而下的頂層設(shè)計(jì)加以完善和改進(jìn)[18]，必須對(duì)縣應(yīng)急辦在應(yīng)急管理工作中的法律地位予以重塑。

（一）重塑縣應(yīng)急辦法律地位的原則

縣應(yīng)急辦法律地位重塑的原則貫穿于應(yīng)急管理活動(dòng)的整個(gè)過(guò)程，反映縣政府行政應(yīng)急管理的基本特點(diǎn)和一般規(guī)律，規(guī)范和指引縣應(yīng)急辦的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和危機(jī)應(yīng)對(duì)能力。該原則的確立有利于推動(dòng)縣應(yīng)急辦綜合協(xié)調(diào)和信息樞紐功能的發(fā)揮?？h應(yīng)急辦法律地位之重塑應(yīng)遵循以下原則：

1.權(quán)威高效原則?？h應(yīng)急辦要在應(yīng)急管理中承擔(dān)起值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)的職責(zé)，提高風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和危機(jī)處置的能力，就必須堅(jiān)持權(quán)威高效原則，保證縣應(yīng)急辦編制的落實(shí)、級(jí)別的提升、人才的充實(shí)和權(quán)威的提高。

2.預(yù)防為主，應(yīng)急預(yù)防與應(yīng)急處置相結(jié)合原則。預(yù)防性是有效應(yīng)急管理的重要特征，對(duì)應(yīng)急管理成效的影響最大。在應(yīng)急管理實(shí)踐中，縣應(yīng)急辦要將預(yù)防減緩放在首位，避免突發(fā)事件的發(fā)生。同時(shí)，應(yīng)急處置作為應(yīng)急管理的關(guān)鍵和實(shí)戰(zhàn)階段，危機(jī)發(fā)生時(shí)，縣應(yīng)急辦要堅(jiān)持預(yù)防與處置并重，組織、協(xié)調(diào)、動(dòng)員各方力量，配備好必要設(shè)施，共同應(yīng)對(duì)危機(jī)狀況。

3.全程應(yīng)急管理原則。應(yīng)急管理包括常態(tài)和非常態(tài)應(yīng)急事務(wù)，縣應(yīng)急辦要將危機(jī)爆發(fā)前、爆發(fā)后的過(guò)程聯(lián)系起來(lái)，根據(jù)突發(fā)事件生命周期的不同特征，通過(guò)整合組織和社會(huì)協(xié)作，從而有效地預(yù)防、回應(yīng)、化解和消除各種危機(jī)，保障公共利益及群眾的生命、財(cái)產(chǎn)安全，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理從非常態(tài)到常態(tài)的轉(zhuǎn)變。[19]

4.全面溝通、綜合協(xié)調(diào)原則?？h應(yīng)急辦在應(yīng)急組織體系中的主要職能就是信息匯總、上傳下達(dá)和綜合協(xié)調(diào)。無(wú)論是常態(tài)管理還是非常態(tài)管理，縣應(yīng)急辦都必須及時(shí)、客觀(guān)地進(jìn)行信息的收集、匯總和傳遞，同時(shí)，還要加強(qiáng)同級(jí)應(yīng)急機(jī)構(gòu)的溝通和協(xié)調(diào)。

（二）建立常設(shè)性、綜合性的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)

應(yīng)急管理是一項(xiàng)綜合和系統(tǒng)過(guò)程，需要協(xié)調(diào)、整合各級(jí)各地各部門(mén)乃至全國(guó)上下的人力、物力和財(cái)力予以應(yīng)對(duì)。這就要求必須完善應(yīng)急管理工作中的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制和建立常設(shè)性、綜合性的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，以便確保中央對(duì)地方的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的決策管理，同級(jí)政府、部門(mén)之間的綜合協(xié)調(diào)。然而，縣應(yīng)急辦只是縣應(yīng)急委員會(huì)的下設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，如果不對(duì)應(yīng)急委這一縣級(jí)政府應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、職責(zé)以及功能進(jìn)行合理安排、設(shè)置的話(huà)，則發(fā)揮縣應(yīng)急辦運(yùn)作樞紐功能將成為一句空話(huà)。

因此，為了優(yōu)化應(yīng)急管理體制組織機(jī)構(gòu)中存在的弊端，提升縣級(jí)政府的應(yīng)急管理能力，達(dá)到宏觀(guān)綜合調(diào)控的目的，緩解當(dāng)前嚴(yán)峻的公共安全和應(yīng)急管理形勢(shì)，必須建立常設(shè)性、綜合性的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。當(dāng)今常規(guī)性突發(fā)事件所具有的復(fù)合型特點(diǎn)，要求風(fēng)險(xiǎn)管理和應(yīng)急管理必須堅(jiān)持預(yù)防為主的方針，而應(yīng)急委員會(huì)屬于非實(shí)體性職能機(jī)構(gòu)，因而對(duì)應(yīng)急管理的日常工作無(wú)法顧及，加上其決策效率不高，在緊急狀態(tài)時(shí)很難滿(mǎn)足應(yīng)急管理快速反應(yīng)的要求。[20]所以，應(yīng)建立常設(shè)性的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，將應(yīng)急工作納入常態(tài)化管理，對(duì)全縣的應(yīng)急工作進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和部署。這不僅有利于經(jīng)驗(yàn)積累和危機(jī)預(yù)警體系的建立，還有利于避免專(zhuān)制，加強(qiáng)法治意識(shí)。但是，在目前實(shí)行大部制改革和綜合性的應(yīng)急管理體制下，如果不將這些履行應(yīng)急管理職能的跨部門(mén)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職責(zé)梳理清楚就設(shè)立新的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，無(wú)異于進(jìn)一步加重現(xiàn)有應(yīng)急管理體制的負(fù)擔(dān)。所以，應(yīng)該是以組建的方式來(lái)建構(gòu)有綜合協(xié)調(diào)、統(tǒng)一指揮和領(lǐng)導(dǎo)功能的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。

（三）逐步完善和加強(qiáng)縣應(yīng)急辦的法律地位

縣應(yīng)急辦名為縣級(jí)政府應(yīng)急管理的常設(shè)性統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，但名不副實(shí)，其根本不具備管理縣域內(nèi)突發(fā)事件的權(quán)限和職責(zé)，不掌握特定的應(yīng)急資源，在危急狀態(tài)下難以協(xié)調(diào)同級(jí)部門(mén)，更加難以整合各種應(yīng)急資源和力量，導(dǎo)致在常態(tài)應(yīng)急管理工作中失職，在危急應(yīng)對(duì)中缺位的尷尬境地。因此，要打破各縣應(yīng)急辦在機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置的同構(gòu)化傾向，實(shí)行因地制宜；適當(dāng)提升縣應(yīng)急辦的行政級(jí)別，賦予充分的權(quán)力；充實(shí)相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)人才，加大人力、財(cái)力、物力的投入，完善硬件和軟件設(shè)施；確立其應(yīng)有的法律地位，最終提高其在整個(gè)應(yīng)急管理過(guò)程中的話(huà)語(yǔ)權(quán)和權(quán)威性，有足夠的力量，增強(qiáng)綜合協(xié)調(diào)、應(yīng)急處置能力。

（四）提高縣應(yīng)急辦的法治化水平

法治是現(xiàn)代國(guó)家治理的基礎(chǔ)和和手段，也是政府應(yīng)急管理的重要內(nèi)容之一。當(dāng)前，我國(guó)政府應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的法律還很不健全，操作性不強(qiáng)，已有的法律規(guī)范執(zhí)行不到位，縣應(yīng)急辦性質(zhì)與地位、職責(zé)與權(quán)限、機(jī)構(gòu)的設(shè)立與變動(dòng)、與其他行政機(jī)關(guān)的關(guān)系、基本工作程序與制度等都缺乏明確的法律規(guī)定。[21]因此，必須加快應(yīng)急管理法律體系的建設(shè)，積極實(shí)踐和探索應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)組織及運(yùn)行的法律機(jī)制。

要實(shí)現(xiàn)突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和危機(jī)應(yīng)對(duì)的規(guī)范化、科學(xué)化、制度化，最可行的辦法就是法治化。完善我國(guó)政府的應(yīng)急管理法治，提高縣應(yīng)急辦的法治化程度，首先就要健全政府應(yīng)急管理法律體系：一是制定統(tǒng)一的“緊急狀態(tài)法”，調(diào)整現(xiàn)行法律范圍外的特別嚴(yán)重的“緊急狀態(tài)”，界定、規(guī)定緊急狀態(tài)的實(shí)體要件和程序條件，使其與《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》相互銜接，通過(guò)法律構(gòu)架打破各種公權(quán)力間的壁壘；二是對(duì)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》進(jìn)行細(xì)化和解釋?zhuān)鞔_包括縣應(yīng)急辦在內(nèi)相關(guān)應(yīng)急機(jī)構(gòu)的法律地位、職權(quán)職責(zé)以及運(yùn)轉(zhuǎn)的程序等內(nèi)容，增強(qiáng)其操作性；三是加強(qiáng)應(yīng)急管理法律法規(guī)的執(zhí)行力建設(shè)，如加強(qiáng)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的戰(zhàn)略規(guī)劃和預(yù)算安排，落實(shí)應(yīng)急預(yù)案建設(shè)和演練，完善應(yīng)急主體和應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)，開(kāi)展公眾應(yīng)急管理法制教育。

四、結(jié)論

綜上所述，基于當(dāng)前我國(guó)公共安全和應(yīng)急管理形勢(shì)的嚴(yán)峻性以及縣應(yīng)急辦在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和應(yīng)急處置中表現(xiàn)出的一系列結(jié)構(gòu)性缺陷，我們需要從上到下對(duì)縣應(yīng)急辦進(jìn)行頂層構(gòu)架和設(shè)置。通過(guò)組建的方式來(lái)建構(gòu)有統(tǒng)一指揮和領(lǐng)導(dǎo)功能的常設(shè)性縣應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，并提高該應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)辦公室即縣應(yīng)急辦的行政級(jí)別，充實(shí)編制和人才，著重加強(qiáng)其權(quán)威和力量，明確和完善縣應(yīng)急辦綜合協(xié)調(diào)和信息樞紐的功能。在常態(tài)下，由縣應(yīng)急辦行使應(yīng)急監(jiān)測(cè)、規(guī)劃、處置評(píng)估、督查指導(dǎo)、專(zhuān)家?guī)旃芾淼热粘?yīng)急管理職能；在非常態(tài)下，由縣應(yīng)辦行使綜合協(xié)調(diào)、信息溝通以及協(xié)助應(yīng)急委行使指揮和處置權(quán)，或按預(yù)案處置突發(fā)事件等職能。

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