陶建國

（河北大學(xué)，河北 保定 071002）

德國《環(huán)境損害預(yù)防及恢復(fù)法》評介及啟示

陶建國

（河北大學(xué)，河北 保定 071002）

2007年，德國制定《環(huán)境損害預(yù)防及恢復(fù)法》，擴大了自然環(huán)境損害賠償?shù)倪m用范圍，強化了義務(wù)人的預(yù)防責任，完善了公民參與制度。通過建立公益訴訟程序，賦予了環(huán)保組織針對行政機關(guān)不作為提起訴訟的權(quán)利。我國破壞和污染自然環(huán)境的現(xiàn)象非常嚴重，在完善自然環(huán)境損害賠償制度時，確有必要借鑒德國的相關(guān)立法經(jīng)驗，通過立法建立自然環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境行政公益訴訟制度。

環(huán)境損害；環(huán)境法；損害賠償；公益訴訟

受歐盟2004年《環(huán)境責任指令》 的影響，德國于2007年制定了《環(huán)境損害預(yù)防及恢復(fù)法》，該法屬公法性質(zhì)，立法目的是在強化經(jīng)營者預(yù)防義務(wù)的前提下，通過行政手段恢復(fù)自然環(huán)境本身受到的損害并建立損害賠償機制[1]。此外，《環(huán)境損害預(yù)防及恢復(fù)法》還設(shè)置了環(huán)境團體訴訟制度，能夠有效彌補環(huán)境行政機關(guān)執(zhí)法不足的問題。

1 《環(huán)境損害預(yù)防及恢復(fù)法》評析

1.1 法律的適用范圍

《環(huán)境損害預(yù)防及恢復(fù)法》屬于公法，該法對于有關(guān)環(huán)境標準或行為規(guī)范的規(guī)定為最低標準，其他部門法可設(shè)置嚴格于該法標準的規(guī)定。由于具有公法性質(zhì)，故而，有關(guān)人身、財產(chǎn)的損害賠償不屬該法調(diào)整范圍，此類糾紛仍然沿用過去的相關(guān)立法?！董h(huán)境損害預(yù)防及恢復(fù)法》適用于以下三類環(huán)境損害：（1）生物物種及棲息地的損害。這一損害形態(tài)相當于《聯(lián)邦自然保護法》第2條a款規(guī)定的物種以及棲息地的損害?！董h(huán)境損害預(yù)防及恢復(fù)法》參照歐盟1992年生態(tài)領(lǐng)域保護指令以及1979年野鳥保護指令，對成為保護對象的物種和棲息地范圍進行了限定列舉。但是根據(jù)規(guī)定，即使屬于物種潛在的棲息空間（臨時能夠看見物種生存的區(qū)域）亦受保護，在這些區(qū)域的業(yè)務(wù)活動也受《環(huán)境損害預(yù)防及恢復(fù)法》的規(guī)制。當然，對于生物物種和棲息地損害的認定，需要政府長期收集測定數(shù)據(jù)，根據(jù)這些數(shù)據(jù)認定有關(guān)損害是否對生物物種或棲息地造成重大影響。從這一角度看，需要德國政府提升數(shù)據(jù)的收集和管理能力，否則將難以對損害進行認定。（2）水質(zhì)的損害。該損害類型相當于《水管理法》第22條a款定義的損害，即有關(guān)業(yè)務(wù)活動對地表水或人工水域生態(tài)的、化學(xué)的狀態(tài)造成影響；或者對地下水化學(xué)的或量的狀態(tài)造成顯著影響。《水管理法》對污染水質(zhì)者規(guī)定了治理和補償責任，并且德國通過建立責任保險制度將責任風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給了保險公司，但《水管理法》僅注重私權(quán)的保護，因此，賠償權(quán)利人為私人土地主或者土地管理者。《環(huán)境損害預(yù)防及恢復(fù)法》出臺后，改變了這一狀況。（3）土壤受到的損害。即業(yè)務(wù)活動直接或間接地將污染物質(zhì)帶入土壤引起的土壤功能的損害，且這一損害有危害人類身體健康之危險?！堵?lián)邦土壤保護法》第2條第2款定義了“土壤功能”，包括自然功能，如人類、動植物的生存空間功能；自然、文化遺產(chǎn)保存場所的功能；利用功能，諸如作為原料礦床、居住地的功能等。

1.2 責任人的預(yù)防及恢復(fù)義務(wù)

自然人和法人可以成為《環(huán)境損害預(yù)防及恢復(fù)法》的責任主體，自然人或法人的業(yè)務(wù)活動或決定造成環(huán)境損害或有造成損害的直接危險，應(yīng)依法承擔責任或履行相關(guān)義務(wù)，而不管有關(guān)業(yè)務(wù)活動為私人目的還是公共目的，也不管有關(guān)活動是否具有營利性。在承擔責任的前提要件方面，該法規(guī)定了“無過失責任”和“故意或過失”兩種歸責原則。立法上明確列舉了適用無過失責任的行為類型，主要包括各類工廠的廢棄物管理、排水、有害化學(xué)物質(zhì)制造和使用、基因操作等業(yè)務(wù)活動，這些活動均為污染防治規(guī)制上的許可對象。未被列為無過失責任名單的業(yè)務(wù)活動則實行故意或過失歸責原則，比如對于第一產(chǎn)業(yè)活動即實行該原則。傳統(tǒng)上，德國對于農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)等活動未列入環(huán)境損害規(guī)制對象，《環(huán)境損害預(yù)防及恢復(fù)法》的出臺改變了這一做法，農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)經(jīng)營者的采伐、施肥、播撒土壤改良物質(zhì)等造成環(huán)境損害的，均應(yīng)承擔法律責任。在因果關(guān)系證明方面，《環(huán)境損害預(yù)防及恢復(fù)法》未要求行政機關(guān)在請求責任人承擔責任時應(yīng)證明存在因果關(guān)系，這有利于預(yù)防環(huán)境損害的發(fā)生或者及時恢復(fù)損害。

《環(huán)境損害預(yù)防及恢復(fù)法》明確規(guī)定了責任人應(yīng)履行的義務(wù)，包括信息提供義務(wù)、危險防止義務(wù)、恢復(fù)義務(wù)、費用負擔義務(wù)等。信息提供義務(wù)要求業(yè)務(wù)活動者對存在環(huán)境損害的直接危險或者已發(fā)生的環(huán)境損害，應(yīng)立即向行政機關(guān)進行報告。危險預(yù)防義務(wù)要求經(jīng)營者在有可能發(fā)生環(huán)境損害時，必須立即采取必要措施，行政機關(guān)有權(quán)命令其采取有關(guān)措施。恢復(fù)義務(wù)是指在發(fā)生環(huán)境損害時，必須立即采取措施防止損害擴大并恢復(fù)原狀。環(huán)境行政機關(guān)有權(quán)審查恢復(fù)措施的適當性，并可以決定恢復(fù)措施的方法和范圍，在此情形下，必須確保民眾參與。若環(huán)境損害是由復(fù)數(shù)責任者造成的，行政機關(guān)可以根據(jù)損害類型、程度、恢復(fù)可能性、損害造成的風(fēng)險等確定恢復(fù)措施的實施順序。費用負擔義務(wù)是指防止損害發(fā)生、擴大或者采取恢復(fù)措施所需費用由責任人自己負擔。若存在復(fù)數(shù)責任人，要承擔連帶責任，其內(nèi)部可相互行使求償權(quán)，求償權(quán)時效原則上為3年，經(jīng)過30年而消滅。對于無過失責任人是否免除部分費用，可由各州立法獨自決定。

1.3 公民參與權(quán)的保障

保障公民參與環(huán)境問題是德國環(huán)境法的一大特色[2]， 《環(huán)境損害預(yù)防及恢復(fù)法》 同樣強化了公民的這一權(quán)利，在環(huán)境行政機關(guān)確定恢復(fù)措施時，公民（包括環(huán)保組織）有權(quán)參與決定程序并發(fā)表意見。在行政機關(guān)對責任人未采取有關(guān)措施時，有權(quán)請求行政機關(guān)采取適當措施?！董h(huán)境損害預(yù)防及恢復(fù)法》第8條規(guī)定，行政機關(guān)在確定責任人恢復(fù)措施時，應(yīng)向關(guān)系人或者環(huán)保組織進行通知，確保他們提出相關(guān)意見。所謂關(guān)系人主要是指包括土地所有人在內(nèi)的因環(huán)境損害受到影響或可能受到影響的權(quán)利人，而環(huán)保組織是指那些有權(quán)提起環(huán)境訴訟的組織。在行使參與權(quán)時，行政機關(guān)對公民或環(huán)保組織既可個別通知也可采用公告通知，具體方法由行政機關(guān)裁量。德國《聯(lián)邦自然保護法》明確規(guī)定對環(huán)保組織應(yīng)實行個別通知，其他一些環(huán)境法也對公民參與程序規(guī)定了具體通知方法，而《環(huán)境損害預(yù)防及恢復(fù)法》在參與通知方面未能具體化，其立法不足亦顯而易見。程序參與者所提建議不僅僅限于恢復(fù)措施妥當性方面，若責任人對于損害原因存在爭議，也可對是否承擔責任發(fā)表意見。

關(guān)系人及環(huán)保組織在行政機關(guān)對違法者未采取規(guī)制措施時，可請求行政機關(guān)采取相關(guān)措施，此為作為請求權(quán)。但作為請求僅限于采取恢復(fù)措施方面，對預(yù)防措施不得行使作為請求權(quán)，這與作為私法的《聯(lián)邦環(huán)境責任法》（1991年）的規(guī)定有所不同。從立法理由上看，《環(huán)境損害預(yù)防及恢復(fù)法》之所以未賦予預(yù)防措施方面的作為請求權(quán)，是因為立法者認為從有效防止危險發(fā)生角度看，賦予公民獨立的防止損害發(fā)生的訴訟權(quán)不符合立法目的，再者，行政機關(guān)可以根據(jù)市民提供的存在環(huán)境損害發(fā)生可能性這一信息采取預(yù)防措施，無需為此設(shè)置獨立的參與程序。在參與程序中，行政機關(guān)應(yīng)審查參與人提出的意見，若存在環(huán)境損害事實，應(yīng)命令責任人履行恢復(fù)義務(wù)，若不存在損害事實，可拒絕采取有關(guān)行政措施。

1.4 環(huán)保組織公益訴訟權(quán)

《環(huán)境損害預(yù)防及恢復(fù)法》第11條第2款規(guī)定，符合《環(huán)境法律救濟法》第3條第1款要求的環(huán)保組織可依據(jù)《環(huán)境法律救濟法》的規(guī)定，針對行政機關(guān)的決定或不作為提起訴訟，促使違法者或責任人履行恢復(fù)義務(wù)或者采取適當?shù)姆椒ɑ謴?fù)自然環(huán)境。這一規(guī)定，實際上在德國建立了一種新的環(huán)境公益訴訟類型，通過環(huán)保組織提起訴訟，在《環(huán)境損害預(yù)防及恢復(fù)法》出臺前，德國的環(huán)保組織尚不能起訴請求政府命令經(jīng)營者履行環(huán)境損害的恢復(fù)義務(wù)。

在德國，并非所有的環(huán)保組織均可提起環(huán)境公益訴訟，只有符合如下條件且經(jīng)過行政機關(guān)訴訟資格登記的環(huán)保組織才享有訴權(quán)（包括外國的環(huán)保組織）：（1）根據(jù)章程，其成立目的為持續(xù)地推進環(huán)境保護；（2）申請訴訟資格登記時成立3年以上且該期間內(nèi)未停止環(huán)境保護活動；（3）從活動范圍、內(nèi)容以及團體成員范圍、活動能力來看，該組織有能力確保業(yè)務(wù)活動的進行；（4）該組織的成立以追求公益為目的；（5）任何參加該組織的團體成員均具有表決權(quán)。環(huán)保組織不能直接對責任人提起請求恢復(fù)或采取適當方式恢復(fù)的訴訟，這意味著德國尚未建立民事公益訴訟，環(huán)保組織僅能提起行政公益訴訟。環(huán)保組織發(fā)現(xiàn)經(jīng)營者存在環(huán)境損害行為，應(yīng)首先向行政機關(guān)提出申告，請求行政機關(guān)依據(jù)行政程序命令責任人采取措施，如果行政機關(guān)拒絕采取行動，環(huán)保組織可以向法院提起環(huán)境行政公益訴訟。在此類事件中，不需要環(huán)保組織向行政機關(guān)提出完全的證據(jù)，只要提出足以相信存在環(huán)境損害事實的證據(jù)，行政機關(guān)即應(yīng)對責任人采取行政措施。同樣，若環(huán)保組織發(fā)現(xiàn)責任人未按照要求采取恢復(fù)措施，也應(yīng)首先向行政機關(guān)進行報告，如果行政機關(guān)未進行規(guī)制，可向法院提起環(huán)境公益訴訟。如果責任人采取了恢復(fù)措施但仍然難以使環(huán)境恢復(fù)原狀，應(yīng)當支付補償金，行政機關(guān)未命令支付補償金時，環(huán)保組織可提起訴訟請求行政機關(guān)履行職責。應(yīng)特別注意的是，如果在當初行政機關(guān)決定恢復(fù)方案時，被通知參與討論恢復(fù)方案的環(huán)保組織在參與時不發(fā)表意見，或者不參與該程序的，則不得再提起公益訴訟。環(huán)保組織提起訴訟有時效規(guī)定，原則上在環(huán)保組織提出申告后，若行政機關(guān)未在三個月內(nèi)向責任人發(fā)出行政命令，環(huán)保組織方可提起訴訟。

2 《環(huán)境損害預(yù)防及恢復(fù)法》對我國的啟示意義

2.1 應(yīng)通過立法建立自然環(huán)境損害賠償制度

德國通過制定《環(huán)境損害預(yù)防及恢復(fù)法》彌補了從前環(huán)境損害立法的不足，統(tǒng)一的環(huán)境損害立法不僅僅著眼于環(huán)境損害的賠償或補償，更注重于從根本上防止環(huán)境損害發(fā)生，強化責任人的恢復(fù)義務(wù)[3]。我國目前缺乏對于純粹環(huán)境損害的立法，一些環(huán)境立法僅規(guī)定環(huán)境污染造成個人或單位損害的，受害人可主張損害賠償。而對于純粹環(huán)境損害的預(yù)防責任、恢復(fù)義務(wù)、補償機制等規(guī)定明顯不足[4]，僅有《海洋環(huán)境保護法》 從公法角度規(guī)定了海洋環(huán)境的損害賠償責任，但也缺乏制度的具體規(guī)定?！董h(huán)境保護法》雖然強調(diào)了環(huán)境污染和破壞的預(yù)防，但又缺乏具體的預(yù)防程序和措施，在責任人恢復(fù)原狀的義務(wù)履行程序和義務(wù)履行監(jiān)督機制方面的規(guī)定也不足。《水污染防治法》 《大氣污染防治法》 《野生動物保護法》 《水土保持法》 《土壤污染防治法》等也存在同樣的立法缺陷[5]。

最高人民法院于2015年1月公布的《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》允許環(huán)保組織在民事環(huán)境公益訴訟中提出生態(tài)環(huán)境損害賠償請求。該司法解釋第20條第2款規(guī)定，人民法院可以在判決被告修復(fù)生態(tài)環(huán)境的同時，確定被告不履行修復(fù)義務(wù)時應(yīng)承擔的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用；也可以直接判決被告承擔生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用。第21條規(guī)定，原告請求被告賠償生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能損失的，人民法院可以依法予以支持。最高法院的司法解釋允許民事公益訴訟原告提出環(huán)境損害賠償請求確實是我國訴訟法一大進步，但問題是該司法解釋畢竟不是立法，效力較低，甚至在《環(huán)境保護法》未明文規(guī)定公益訴訟包括環(huán)境損害賠償請求情形下，由最高法院司法解釋規(guī)定相關(guān)制度的合理性亦值得探討。其次，最高法院關(guān)于環(huán)境公益訴訟的司法解釋并沒有對純粹的自然環(huán)境損害賠償建立具體的訴訟請求審查程序以及損害賠償金確定規(guī)則，這對司法實務(wù)將產(chǎn)生不利影響。因此，我國應(yīng)通過修改《環(huán)境保護法》，明確賦予環(huán)保組織民事公益訴訟中的環(huán)境侵害賠償請求權(quán)，并規(guī)定具體的損害賠償額認定程序。

2.2 強化環(huán)境民事公益訴訟聽證制度的適用

最高法院通過司法解釋規(guī)定了環(huán)保組織的自然環(huán)境損害賠償請求權(quán)，那么，必須確保賠償金額計算的確切性。德國特別強調(diào)公民和環(huán)保組織環(huán)境保護參與權(quán)，《環(huán)境損害預(yù)防及恢復(fù)法》進一步強化參與權(quán)的保障措施。我國應(yīng)借鑒德國立法經(jīng)驗，在環(huán)境損害賠償訴訟中注重公民和社會組織的參與，讓公民和社會組織監(jiān)督環(huán)境損害賠償金計算的合理性。純粹的環(huán)境損害賠償金計算極為復(fù)雜，沒有專業(yè)知識基礎(chǔ)難以保證賠償金計算的合理性，如果建立聽證制度，允許公民和社會組織參與，有利于賠償金額認定的準確性，既避免賠償額不足無法恢復(fù)自然環(huán)境的弊端，也可防止賠償額過高給責任人造成重大負擔。在聽證程序制度構(gòu)建上，應(yīng)真正確保公民和社會組織聽證參與權(quán)，避免聽證程序走過場。

2.3 應(yīng)明確自然環(huán)境損害賠償責任人的范圍

德國《環(huán)境損害預(yù)防及恢復(fù)法》規(guī)定，承擔環(huán)境損害賠償責任的主體不但包括企業(yè)，也包括從事種植業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等的個人。而我國《環(huán)境保護法》并未明確界定環(huán)境公益訴訟針對的被告主體范圍?！董h(huán)境保護法》第58條規(guī)定，對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟。這一規(guī)定將使司法實踐中是否可以將從事生產(chǎn)經(jīng)營的個人作為環(huán)境損害賠償主體成為疑問。目前的情況是，我國從事種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)的經(jīng)營者中，一些人在經(jīng)營過程中超標使用農(nóng)藥甚至劇毒農(nóng)藥，造成土地或水體嚴重污染。我國一直是化肥、農(nóng)藥使用大國，農(nóng)藥的施用量居世界前列，但利用率均較低。每年有數(shù)以千萬噸的肥料養(yǎng)分流失，不僅導(dǎo)致了農(nóng)田土壤的污染，還造成了農(nóng)田周邊水體的富營養(yǎng)化問題[6]。但由于這些經(jīng)營者往往為家庭承包方式使用土地和水體，其環(huán)境污染行為較少受到規(guī)制。環(huán)境民事公益訴訟可否以這些經(jīng)營者為對象提起自然環(huán)境損害賠償或恢復(fù)原狀請求，立法上相當模糊，這將不利于環(huán)境公益訴訟有效發(fā)揮作用。對此，立法上應(yīng)當明確規(guī)定環(huán)境公益訴訟的被告范圍，把從事種植業(yè)、林業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、牧業(yè)等的土地經(jīng)營者也納入被告范圍。

2.4 有必要建立環(huán)境行政公益訴訟制度

建立環(huán)境行政公益訴訟制度能夠彌補僅有環(huán)境民事公益訴訟難以從根本上減少環(huán)境污染和破壞的問題，環(huán)境行政公益訴訟可針對行政許可的適當性進行爭論，交由司法機關(guān)審查行政許可所涉項目是否能引發(fā)環(huán)境問題，借助公益訴訟實現(xiàn)預(yù)防損害發(fā)生之目標。環(huán)境行政公益訴訟還能夠有效解決環(huán)境行政機關(guān)在環(huán)境保護方面的不作為問題，推動行政機關(guān)履行環(huán)保職責。需要研究的問題是，環(huán)境行政公益訴訟是可以直接提起，還是如同德國設(shè)置“行政機關(guān)首先進行規(guī)制”這一前置程序。筆者以為，對于行政機關(guān)作出的建設(shè)項目行政許可可直接提起訴訟，無需經(jīng)過“行政機關(guān)先行審查”程序。但對于經(jīng)營者污染土壤或水質(zhì)、損害自然景觀等行為，應(yīng)首先請求行政機關(guān)規(guī)制，在行政機關(guān)不作為或不適當作為時，方可行使訴權(quán)。也就是說，在經(jīng)營者造成環(huán)境損害或可能造成損害的事件中，應(yīng)盡量通過行政機關(guān)進行處理，環(huán)境行政公益訴訟發(fā)揮補充作用。

再者，建立環(huán)境行政公益訴訟制度時，在訴權(quán)方面應(yīng)允許環(huán)保組織提起訴訟請求政府將生態(tài)補償金用于改善生態(tài)質(zhì)量。目前，我國各地方建立了生態(tài)補償機制[7]，從一些媒體報道來看，很多市、縣政府或企業(yè)單位被命令交納了污染補償金，但這些補償金最終是否用于改善生態(tài)環(huán)境以及改善效果如何等尚無法知曉。因此，為了發(fā)揮生態(tài)補償金的作用，在建立環(huán)境行政公益訴訟制度時，有必要賦予起訴者相關(guān)的請求權(quán)。已達到監(jiān)督污染補償金真正用于環(huán)境損害修復(fù)事業(yè)的目的。

3 結(jié)語

德國是環(huán)境保護先進國家，這得力于其完善的立法和司法制度。2007年的《環(huán)境損害預(yù)防及恢復(fù)法》從公法角度強化了生產(chǎn)經(jīng)營者的環(huán)境損害預(yù)防和恢復(fù)義務(wù)，賦予環(huán)保組織提起環(huán)境行政公益訴訟權(quán)限，該法的實施在預(yù)防自然資源環(huán)境受到損害方面發(fā)揮了重要作用。我國在發(fā)展經(jīng)濟過程中，環(huán)境污染現(xiàn)象較為嚴重，一些對自然環(huán)境造成損害的行為尚未得到有效規(guī)制，污染行為實施者在恢復(fù)損害方面未能承擔應(yīng)有的責任。鑒于此，我國有必要借鑒德國等立法及司法先進國家的經(jīng)驗，進一步完善自然環(huán)境損害預(yù)防和賠償制度，減少或避免自然環(huán)境損害現(xiàn)象的發(fā)生。

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（編輯：周利海）

Comment on the Prevention and Restoration Law of Environmental Damage of Germany

Tao Jianguo
（School of Law and Politics,Hebei University,Baoding Hebei 071002,China）

In 2007,Germany established the Prevention and Restoration Law of Environmental Damage,enlarged the damage compensation applicable scope,strengthened taxpayer prevention responsibility,improved the system of citizen participation.Through the establishment of public interest litigation procedure,gave the environmental groups administrative public interest litigation rights.The environmental pollution and destruction phenomenon is very serious in China,in perfecting the environmental damage compensation system,it is necessary to draw lessons from Germany's legislative experience.

environmental damage；environmental law；damage compensation；public interest litigation

D996.9

A

1008-813X（2015）02-0007-05

10.13358 /j.issn.1008-813x.2015.02.03

2015-02-23

陶建國（1963-），男，河北平泉縣人，畢業(yè)于湘潭大學(xué)訴訟法專業(yè)，法學(xué)博士，副教授，主要從事訴訟法的研究。