鄒煒龍

（中共黃石市委黨校，湖北 黃石 435000）

自中共十八大以來，伴隨著全國黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的深入開展，特別是中共十八屆四中全會的要求，建立責(zé)任追究制度和倒查機制成為當(dāng)前大眾普遍關(guān)注的熱點問題。事實上領(lǐng)導(dǎo)干部追責(zé)是官員監(jiān)督制度的國際通則。在我國，從1995年“責(zé)令辭職”的出現(xiàn)，到2003年“問責(zé)風(fēng)暴”的興起，到2008年“行政問責(zé)年”的高潮，再到中共中央出臺“八項規(guī)定”后的“問責(zé)常態(tài)化”，領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)經(jīng)歷了由權(quán)力問責(zé)向制度問責(zé)，由事故問責(zé)向法理問責(zé)，由“運動式”問責(zé)向“常態(tài)化”問責(zé)轉(zhuǎn)變的過程。因此，對領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究制度建設(shè)實踐中涉及的難題進行思考和研究，具有極其重要的現(xiàn)實意義。

一、充分認(rèn)識領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究制度建設(shè)的重要性

（一）能有效推動官員轉(zhuǎn)變權(quán)責(zé)觀念

“有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)要對等?！必?zé)任追究制度的建立既是追責(zé)，更是對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的震懾、警示和預(yù)防。它使領(lǐng)導(dǎo)干部深刻認(rèn)識到“當(dāng)多大官就有多大責(zé)任”，絕非“當(dāng)多大官就有多大權(quán)”。要通過追責(zé)機制來逐步淡化直至放棄“官本位”觀念，真正建立“民本位”思想，樹立人民群眾才是權(quán)力的主體，權(quán)力讓渡的主體只能是人民的核心觀念。實行責(zé)任追究制度就是逼著領(lǐng)導(dǎo)干部不僅對上級負(fù)責(zé)，更要對人民群眾負(fù)責(zé)。

（二）是推動政府決策科學(xué)化民主化法治化的有力保障

近年來，因部分領(lǐng)導(dǎo)干部盲目決策、追求政績決策、以權(quán)謀私?jīng)Q策等出現(xiàn)失誤，導(dǎo)致政府公信力和社會公共資源蒙受巨大損失的現(xiàn)象頻發(fā)。而一旦造成決策失誤，某些領(lǐng)導(dǎo)干部往往以“交學(xué)費”、“集體決策”、“改革”、“非故意”等為借口逃避責(zé)任，加之相關(guān)制度體系還不完善，這就使得領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)成了一句空話。如果領(lǐng)導(dǎo)干部決策責(zé)任認(rèn)定和追究制度能夠上升到法律層面，必將有利于領(lǐng)導(dǎo)干部決策責(zé)任的明確，更有利于這些決策者們依照法定職責(zé)、程序和權(quán)限認(rèn)真行使決策權(quán)力。從而推動政府決策的科學(xué)化、民主化、法治化。

（三）是提升領(lǐng)導(dǎo)干部自律意識的現(xiàn)實需要

當(dāng)前，我國處于社會轉(zhuǎn)型期，各種矛盾交織在一起，來自思想領(lǐng)域和意識形態(tài)領(lǐng)域的斗爭最為尖銳。同樣的大環(huán)境，有些黨員干部敗節(jié)喪志，不知不覺走向自我毀滅的道路；有些干部卻至始至終對黨忠誠，對理想信念執(zhí)著。兩者差距巨大，原因眾多，但是有一點是可以肯定的，那就是黨員干部的自律意識和黨性修養(yǎng)不同。周永康、薄熙來、徐才厚、蘇榮等領(lǐng)導(dǎo)干部腐化蛻變的反面典型，都是從放松自律開始，逐步走向自我放縱，直至走向違法犯罪。領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究制度的實施，能促使領(lǐng)導(dǎo)干部率先按照道德和法律規(guī)范，控制自己思想情感和行為舉止，自我約束和自我鞭策。

（四）是全面建設(shè)社會主義法治國家的必然要求

盡管我國領(lǐng)導(dǎo)干部追責(zé)制度適用的法規(guī)、條例比較多，但大多數(shù)都散見于各類政策文件中，且操作性不強，并沒有一部單獨的全國性的關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的法律。所以到底什么情況下該追責(zé)，程序如何啟動，誰來認(rèn)定承擔(dān)什么責(zé)任等一系列問題都沒有在法律框架下加以明確規(guī)定。正是由于模糊的規(guī)定和界限，追責(zé)時產(chǎn)生執(zhí)行難、效果差等情況，反而阻礙了干部責(zé)任追究制度的建設(shè)。總體而言，我國現(xiàn)行的行政問責(zé)制度帶有“政策性的問責(zé)”色彩、而不是嚴(yán)格意義上的責(zé)任追究制度體系，離全面建設(shè)社會主義法治國家還有相當(dāng)長的距離。

二、準(zhǔn)確把握領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究制度建設(shè)的現(xiàn)實難題

（一）責(zé)任主體泛乏，問責(zé)主體單一

從責(zé)任主體來看，黨政主體不明確。首先，我國黨委政府體系的權(quán)責(zé)邊界劃分不夠明確，只有一些原則性規(guī)定，無法從根本上做到“權(quán)責(zé)一致”、“權(quán)責(zé)對稱”。其次，在行政運行實踐中，各級中共黨委擁有重大問題的決策權(quán)，而政府機關(guān)實行行政首長負(fù)責(zé)制，出了問題與事故之后，承擔(dān)責(zé)任的往往局限于政府部門，而黨委主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究較少，有失公允。再次，對集體決策所造成的失職行為在責(zé)任承擔(dān)方面沒有明確規(guī)定，責(zé)任難以追究到具體決策人身上。最后，政府橫向職能部門之間權(quán)力劃分有不少混亂、交叉、重疊之處，容易形成“見利爭利、有責(zé)推諉”現(xiàn)象。

從問責(zé)主體來看，異體問責(zé)較缺乏。人民群眾是國家權(quán)力的主要來源，但現(xiàn)實社會中，由于相關(guān)法律法規(guī)的不健全，大眾問責(zé)渠道不暢；作為“第四權(quán)力”的新聞媒體，因中國輿論監(jiān)督立法嚴(yán)重滯后而效果不佳；民主黨派由于信息不對稱而問責(zé)不夠；人大雖有質(zhì)詢制度，但在實際政治生活中發(fā)揮效果不明顯；司法機關(guān)是異體問責(zé)的重要力量，但難以主動介入官員問責(zé)并發(fā)揮應(yīng)有的作用，使領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究制度常常止于“黨紀(jì)處分”或“行政處分”?？梢?，當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究制度建設(shè)中的異體問責(zé)仍是薄弱環(huán)節(jié)。

（二）問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)抽象，問責(zé)剛性弱化

領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任范圍與問責(zé)范圍理應(yīng)高度重合，但事實是由于實施過程中的彈性很大，責(zé)任追究剛性弱化，從而造成主觀隨意性和不徹底性較強。首先，問責(zé)事件主要針對那些重大安全生產(chǎn)事故、群體性事件、重大突發(fā)性事件等領(lǐng)域，而對于盲目決策、不作為、慢作為等造成潛在不良影響的問題則較少啟動問責(zé)。其次，問責(zé)主要針對濫用職權(quán)或者違法行政，更多地停留在執(zhí)行層面，而很少對用人失察和監(jiān)督失職進行問責(zé)。再次，領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)很少涉及法律責(zé)任、政治責(zé)任、道德責(zé)任，主要以行政問責(zé)居多。最后，問責(zé)的事項存在避重就輕傾向，沒有一套詳盡、公開、普遍的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。

（三）問責(zé)法律混亂，問責(zé)程序簡單

當(dāng)前，我國的領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究亟待規(guī)范化、制度化、科學(xué)化。首先，在問責(zé)程序的啟動上，目前仍然局限于黨政機關(guān)，外部問責(zé)嚴(yán)重缺失，而少有由人大代表、社會公眾、政協(xié)委員來啟動與實施的。其次，在責(zé)任認(rèn)定上，各地規(guī)定不一，還有待于進一步規(guī)范，現(xiàn)有的行政問責(zé)程序中，存在“同責(zé)不同罰”的現(xiàn)象。因為缺乏應(yīng)有的公開性與透明度，在處理過程中必然導(dǎo)致幕后權(quán)力操作。有時，為顯示或突出對事件處置的重視，有的領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)過程中存在盲目追求從快從重現(xiàn)象，完全偏離領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的規(guī)范程序。最后，部分地方或部門為追求“政績”與維護“形象”，竭力掩蓋失誤，“大事化小，小事化了”，或?qū)ω?zé)任人有意偏袒，避重就輕，從寬處理。

（四）問責(zé)救濟缺乏，問責(zé)文化滯后

任何制度在執(zhí)行過程中難免會出現(xiàn)偏差與失誤，我國部分地區(qū)還存在一些問責(zé)后的不正當(dāng)做法和現(xiàn)象：“高調(diào)問責(zé)、低調(diào)復(fù)出”，“一地失職，異地為官”，等等。因此，亟需完善我國的領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)救濟，建立健全復(fù)出機制。僅從復(fù)出程序來講，所有被免職或自己辭職的領(lǐng)導(dǎo)干部復(fù)出必須符合下列要求：能夠嚴(yán)格執(zhí)行《領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，必須經(jīng)過社會民眾的公開評議，必須經(jīng)過公示程序，領(lǐng)導(dǎo)干部復(fù)出最多只能擔(dān)任原任職務(wù)級別，問責(zé)與復(fù)出時間最少間隔兩年。以上條件均滿足，被問責(zé)領(lǐng)導(dǎo)干部的復(fù)出才是一種合法、正當(dāng)?shù)膹?fù)出。另外，問責(zé)制度的建設(shè)只是單靠法律法規(guī)來推進是不可取的，有底蘊的問責(zé)文化基礎(chǔ)與政治文化環(huán)境同樣不可或缺，否則，就會出現(xiàn)“有制度，沒文化”的奇特氛圍，使領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究制度難以持續(xù)、有效地實施。

三、全力推進領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究制度建設(shè)的對策思考

（一）構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究制度的法制保障

無數(shù)反面的典型例子告訴我們，問責(zé)領(lǐng)導(dǎo)干部不能只靠“風(fēng)暴”，更需要法治。就我國目前構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究制度的法制保障來看，需要從下面幾個方面著力。

1、責(zé)任追究主體的確定。首先，強化社會公眾的問責(zé)作用，必須從制度層面即以憲法與法律的形式保障社會公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)和問責(zé)權(quán)。其次，加強新聞媒體對領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)。加大新聞媒體的輿論監(jiān)督力度，通過立法保障新聞自由。最后，強化司法機關(guān)的問責(zé)作用，司法監(jiān)督權(quán)的獨立性與權(quán)威性必須通過法律加以保障。

2、責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)的確定。一是科學(xué)劃分黨政機關(guān)層級之間的責(zé)任承擔(dān)，明確層級邊界，實現(xiàn)上下級關(guān)系法制化和責(zé)任追究立法明晰化。二是正確劃分黨的領(lǐng)導(dǎo)的決策責(zé)任與政府領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)行性責(zé)任，黨政干部和行政干部需要區(qū)別對待，各自承擔(dān)決策責(zé)任和執(zhí)行性責(zé)任。三是正確劃分正職與副職的責(zé)任，正職更多承擔(dān)的是決策責(zé)任，副職則更多承擔(dān)執(zhí)行性責(zé)任，具體到責(zé)任追究，則必須明確是決策出了問題還是執(zhí)行性出了問題。四是正確劃分個人責(zé)任與集體責(zé)任，集體責(zé)任由集體成員根據(jù)各自所占比例承擔(dān)責(zé)任，政府層面問責(zé)則實行首長責(zé)任追究制。五是科學(xué)劃分政府各職能部門的職責(zé)，切實處理好各職能部門之間、各崗位之間職能重疊導(dǎo)致的配置不合理、權(quán)責(zé)不清晰等問題。

3、責(zé)任追究程序的確定。有效實施領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究制度，必須建立健全一套科學(xué)、規(guī)范、可操作的問責(zé)程序。一是問責(zé)的啟動程序。既可以采取同體問責(zé)，也可以采取異體問責(zé)。二是責(zé)任的認(rèn)定程序。領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)必須通過一定程序來認(rèn)定責(zé)任的歸屬、嚴(yán)重程度等。三是問責(zé)的回應(yīng)程序。保護問責(zé)對象應(yīng)該是法律的應(yīng)有之義，簡單講，就是領(lǐng)導(dǎo)干部在被問責(zé)過程中，可以通過合法程序為自己的行為進行辯解、解釋、辯護。同時，還可以引入聽證制度。四是問責(zé)的公正透明。在領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)與處理過程中做到公開、透明，包括問責(zé)結(jié)果的公示、公眾媒體的監(jiān)督等。

4、責(zé)任追究方式的確定。領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任本來就有多種類型，包括政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任等，不同的責(zé)任類型必然要有不同的承擔(dān)方式。所謂政治責(zé)任，指領(lǐng)導(dǎo)干部在制定和實施符合群眾利益的公共政策時，因為決策失誤損害了公眾利益，就要承擔(dān)政治責(zé)任，如質(zhì)詢、不信任投票、彈劾、辭職、罷免等；所謂行政責(zé)任，指存在于行政系統(tǒng)內(nèi)部，因其公權(quán)地位和公職身份對授權(quán)者和法律及其行政法規(guī)所承擔(dān)的責(zé)任，其重要問責(zé)手段就是糾正不當(dāng)?shù)男姓袨椤⑿姓幏?、履行職?zé)、通報批評等；所謂法律責(zé)任，指領(lǐng)導(dǎo)干部因違反了法定義務(wù)或契約義務(wù)，或錯誤行使法律權(quán)力所產(chǎn)生的不利后果，這種后果只能是由行為人承擔(dān)。

（二）完善領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究制度的政治生態(tài)環(huán)境

1、強化人民代表大會制度，強化其權(quán)力監(jiān)督。作為我國最高權(quán)力機關(guān)，它是中國問責(zé)主體的核心，因此其監(jiān)督問責(zé)權(quán)力必須進一步強化、細(xì)化與具體化，應(yīng)通過立法落實憲法與法律賦予各級人大及其常委會的剛性監(jiān)督問責(zé)權(quán)力，如投不信任票、質(zhì)詢、罷免、特定問題調(diào)查等，增強人大監(jiān)督的問責(zé)手段與力度。

2、完善干部人事制度，規(guī)范權(quán)力授予機制。推進領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究制度建設(shè)，迫切需要完善干部人事制度及相關(guān)配套改革。堅持黨管干部原則，創(chuàng)新干部培養(yǎng)機制，創(chuàng)建干部培養(yǎng)基地，實行跨部門輪崗交流，擴大單位干部管理權(quán)限，努力把好干部及時發(fā)現(xiàn)出來、合理使用起來，著力構(gòu)建有效管用、程序規(guī)范的選人用人機制，最終提升干部人事制度改革科學(xué)化水平。

3、強調(diào)政府透明，實施公開問責(zé)。政務(wù)公開與透明是有效問責(zé)的前提，政府透明強調(diào)的是行政機關(guān)要公開其執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序和執(zhí)法結(jié)果，屬于辦事制度層面的公開。政務(wù)公開是實施陽光問責(zé)的基礎(chǔ)和前提，通過政務(wù)公開，可以防止和遏制某些暗箱操作情況的發(fā)生。社會公眾主要可以通過電子政府、政務(wù)公開欄、政務(wù)公開網(wǎng)絡(luò)等進行查詢、監(jiān)督。

（三）建設(shè)新型領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)救濟制度和問責(zé)文化

1、完善政治民主，吸引更多社會公眾參與。公眾的積極參與，是落實領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制度最有效方式。實際上，這樣也能形成良性循環(huán)，達到“善治”狀態(tài)，而且，社會大眾參與社會管理本身就是社會主義民主政治的體現(xiàn)。只有全社會廣泛而有序的參與，真正對領(lǐng)導(dǎo)干部起到監(jiān)督作用，才能增加公共權(quán)力的透明度特別是政府決策的民主化、科學(xué)化和法治化，最終實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部決策和行使權(quán)力過程真正體現(xiàn)社會大眾的呼聲和利益。

2、轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，健全和完善行政救濟制度。一方面，我國現(xiàn)有法律法規(guī)在制定和執(zhí)行過程中，還無法真正賦予被問責(zé)領(lǐng)導(dǎo)干部申請復(fù)核、申訴和提前仲裁的權(quán)利，被問責(zé)領(lǐng)導(dǎo)干部在問責(zé)過程中的合法利益無法得到合理維護，無法確保問責(zé)的相對公平。因此，必須轉(zhuǎn)變觀念，切實完善領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的救濟制度。另一方面，現(xiàn)有法律法規(guī)對于被問責(zé)領(lǐng)導(dǎo)干部的復(fù)出機制還缺乏實體性標(biāo)準(zhǔn)。簡單講，就是在完善行政救濟過程中，要充分考慮被問責(zé)對象的品行、能力及事由，包括他們對待問責(zé)的態(tài)度及問責(zé)期間的綜合表現(xiàn)等，都應(yīng)納入復(fù)出考核標(biāo)準(zhǔn)。

3、夯實責(zé)任追究制度的社會文化基礎(chǔ)。領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)，僅靠公眾監(jiān)督和法律約束是不夠的，應(yīng)該建立責(zé)任追究制度的文化環(huán)境和政治生太環(huán)境，使剛性的他律責(zé)任轉(zhuǎn)化為自律責(zé)任，成為一種從政理念和普遍價值觀。一方面，需要大力強化為官者的官德修養(yǎng)與責(zé)任意識，摒棄“唯上”的慣性思維，樹立“權(quán)責(zé)對等”的全新問責(zé)文化。另一方面，需要引導(dǎo)和培育社會大眾的問責(zé)意識和參與積極性，使其真正融入到問責(zé)文化建設(shè)中，而不僅僅是問責(zé)制度建設(shè)的旁觀者和批判者。總而言之，我們迫切需要通過多種途徑夯實問責(zé)文化基礎(chǔ)，從而推動領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制度建設(shè)常態(tài)化。