陳錦昌

（中共南通市通州區(qū)委黨校，江蘇 南通 226300）

李克強同志在2014年夏季達沃斯論壇開幕式上發(fā)表特別致辭中將制度建設(shè)比作連環(huán)炮，開出了三張“清單”，即“權(quán)力清單”、“負(fù)面清單”和“責(zé)任清單”。盡管“清單”的目的在于理順政府與市場的關(guān)系，但其實質(zhì)將有利于政府真正履行為人民、為大眾服務(wù)的職責(zé)，尤其是責(zé)任清單制度有助于政府部門改進作風(fēng)的常態(tài)化。

一、改進作風(fēng)常態(tài)化要靠制度保障

（一）作風(fēng)問題背后有制度原因

影響地方政府及工作人員的作風(fēng)因素是多方面的，其中，制度因素起決定作用。中組部黨建研究所在全國13家單位開展問卷調(diào)查，其中關(guān)于加強黨性修養(yǎng)、改進黨的作風(fēng)的方式問題，調(diào)查統(tǒng)計顯示，“靠制度保障”所選比例最高，占總回答頻數(shù)的31%，“靠組織監(jiān)督”占28.9%，“靠黨員自覺”占27.5%。這說明制度建設(shè)被大部分受訪者認(rèn)為是加強黨性修養(yǎng)、改進黨的作風(fēng)的有效途徑。我們黨內(nèi)有焦裕祿、孔繁森、楊善洲等等密切聯(lián)系群眾、全心全意為人民的楷模，但形式主義、官僚主義、享樂主義、奢靡之風(fēng)等問題也相當(dāng)普遍而且十分嚴(yán)重。最新資料顯示，黨的群眾路線教育實踐活動收官之際，曬出了對各地“政績工程”的治理清單，短短一年多時間里全國發(fā)現(xiàn)并叫停663個“形象工程、政績工程”。還有從2014年4月9日開始，最高檢密集發(fā)布依法立案偵查重大案件信息，截至10月13日，6個多月時間內(nèi)，已經(jīng)披露全國檢察機關(guān)依法立案偵查縣處級以上貪官191人，平均每天都有一名廳局級以上的貪腐官員被查處。僅去年8月，中紀(jì)委網(wǎng)站共通報626起違反《關(guān)于改進工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定》典型案例，點名曝光830人。透過現(xiàn)象看本質(zhì)，可以發(fā)現(xiàn)用人制度有偏差、政績考核制度有缺陷、聯(lián)系和服務(wù)群眾制度操作性不強，或者有些制度內(nèi)容空洞、程序模糊、要求籠統(tǒng)、責(zé)任不明、處罰乏力。這些都凸顯了強化地方政府責(zé)任清單制度建設(shè)，保障改進作風(fēng)常態(tài)化的緊迫性。

（二）改進作風(fēng)需要責(zé)任清單制度

地方政府及工作人員的作風(fēng)，不僅體現(xiàn)黨性，代表政府形象，而且關(guān)乎黨和國家事業(yè)的興衰成敗。針對改進作風(fēng)的極端重要性，黨的十八大到2014年7月中旬，中央已出臺了17項廉政新規(guī)，致力以制度規(guī)范黨員干部的行為，密切黨員干部與人民群眾的聯(lián)系。但是，改進作風(fēng)不可能一蹴而就，也不可能一勞永逸，因為地方政府不在真空中，黨員隊伍也不可能純而又純，政府工作人員時常會出現(xiàn)不作為、慢作為、亂作為的情況，表明改進作風(fēng)是一項經(jīng)常性、長期性的任務(wù)。近年來，中央在全黨范圍內(nèi)通過開展“三講”，科學(xué)發(fā)展觀，黨員先進性、純潔性等多次思想政治教育活動，來解決黨員干部存在的作風(fēng)問題，雖取得成效卻未能完全解決問題，說明作風(fēng)問題具有頑固性，抓一抓會有好轉(zhuǎn)，松一松會有反彈。作風(fēng)問題也具有反復(fù)性，老的作風(fēng)問題解決了，新的作風(fēng)問題又會出現(xiàn)，或者老問題以新的面貌出現(xiàn)，寄希望通過一兩次集中整治就能解決，而抓一陣松一陣，不僅解決不了作風(fēng)問題，還可能適得其反。鑒于作風(fēng)建設(shè)只有進行時沒有完成時，只有起點沒有終點，所以，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出：要“健全改進作風(fēng)常態(tài)化制度?！币虼?，必須加快地方政府責(zé)任清單制度建設(shè)，通過理出責(zé)任清單，明確地方政府和工作人員職責(zé)范圍、義務(wù)歸屬、履職標(biāo)準(zhǔn)、行為準(zhǔn)則，努力做到以責(zé)任清單制度為改進作風(fēng)從思想上定標(biāo)。改進作風(fēng)的核心在于將聯(lián)系和服務(wù)群眾的要求內(nèi)化于心、外化于行，通過理出責(zé)任清單，使地方政府公職人員開展工作、從事活動有章可循、有規(guī)可依，努力做到以責(zé)任清單制度為改進作風(fēng)從行為上立規(guī)。營造良好的改進作風(fēng)環(huán)境，也要靠制度建設(shè)，通過理出責(zé)任清單，并予公開，使地方政府及工作人員清楚各自的職責(zé)所在，也讓廣大人民群眾、社會組織和團體，知道地方政府行為所歸所循，以此增強地方政府和工作人員改進作風(fēng)的決心和行為力度，努力做到以責(zé)任清單制度為改進作風(fēng)從環(huán)境上造勢。

（三）責(zé)任清單制度是壓力之源

地方政府及工作人員的作風(fēng)通過一言一行來體現(xiàn)，因此，與理想、信念、素質(zhì)等密切相關(guān)。然而，作風(fēng)的好與壞、改進作風(fēng)的強與弱，不僅僅取決于個人的主觀因素，制度環(huán)境也起著至關(guān)重要的作用。盡管“外因要通過內(nèi)因起作用”，但這種外因卻必不可少。回顧歷史可以看到，在戰(zhàn)爭年代由于我們黨處于被打壓的狀態(tài)，客觀上形成一種壓力，促使黨員干部必須保持和群眾的緊密聯(lián)系，否則，黨所確定的奮斗目標(biāo)就不可能實現(xiàn)，甚至生存和發(fā)展都將成為問題。而奪取革命勝利后，中國共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨，政府部門擁有相應(yīng)的權(quán)力，成為強勢群體，由于有些黨員干部理想、宗旨意識淡薄，危機感、責(zé)任感、使命感缺失，弱化甚至于消釋了壓力機制，導(dǎo)致同群眾由過去的“魚水關(guān)系、舟水關(guān)系”，變成現(xiàn)在的“蛙水關(guān)系、油水關(guān)系”，脫離群眾的危險隨之增加，黨執(zhí)政的根基隨之弱化。因此，要保證地方政府不斷改進作風(fēng)，密切與群眾的聯(lián)系，就應(yīng)該自己營造一種壓力機制，重點是地方政府責(zé)任清單制度。地方政府理出“責(zé)任清單”，并在社會公開，勢必增加行政的透明度，清單一亮，是否盡職、有沒有完成承諾，更加便于群眾監(jiān)督，更加利于責(zé)任追究，面對如此強大的壓力，地方政府的每一個工作人員會主動消除聯(lián)系和服務(wù)群眾“最后一公里”的距離，自覺恪盡職守，勤勉盡職、責(zé)無旁貸、兢兢業(yè)業(yè)地為百姓服務(wù)。

二、責(zé)任清單制度是改進作風(fēng)常態(tài)化的必要途徑

（一）依據(jù)地方實際理出責(zé)任清單，是改進作風(fēng)常態(tài)化的前提

十八屆三中全會《決定》界定了地方政府的職責(zé)是：“公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護”，責(zé)任范圍包括了經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)建設(shè)五大領(lǐng)域，管理對象和服務(wù)對象覆蓋了地方區(qū)域內(nèi)的法人和自然人，而基層政府更是直接面對群眾和服務(wù)群眾“最后一公里”的重點部門。從當(dāng)前全面深入改革和反腐的高壓態(tài)勢來看，地方政府改進作風(fēng)面臨三重壓力：一是履職壓力。地方政府及工作人員行使人民賦予的權(quán)力，范圍涉及生產(chǎn)關(guān)系的生產(chǎn)、流通、消費、分配四個環(huán)節(jié)，與生產(chǎn)經(jīng)營者和消費者的聯(lián)系具有普遍性與特殊性相統(tǒng)一的特點。十八屆三中全會《決定》對地方政府行使權(quán)力作出新的規(guī)定，一方面“堅持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行”，“推行地方政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程”。另一方面，為讓人民監(jiān)督權(quán)力有據(jù)可依且落到實處，《決定》提出完善發(fā)展成果考核評價體系，“更加重視勞動就業(yè)、居民收入、社會保障、人民健康狀況”等與百姓切身利益相關(guān)的民生評價指標(biāo)。面對履行職責(zé)的雙緊趨勢，地方政府及工作人員當(dāng)好“裁判員”的壓力很大。二是改革壓力。黨的十八大以來，政府圍繞放權(quán)、限權(quán)進行了自上而下的改革，上級政府取消下放審批事項，地方政府工作部門一方面要接好相應(yīng)的下放審批事項，另一方面，減少了事前審批，但事中事后的監(jiān)管責(zé)任加大，對地方政府的工作要求更高，因此，當(dāng)好改革創(chuàng)新“守護者”的壓力更重。三是社會壓力。2012年底以來，隨著中央八項規(guī)定的頒布和推行，圍繞改進作風(fēng)的相關(guān)規(guī)章制度不斷出臺，“中梗阻”、“末梢塞”等問題有了極大改善，但有些同志也由此產(chǎn)生了抵觸情緒、消極怠工的現(xiàn)象。社會普遍認(rèn)為，現(xiàn)在到政府“門好進了、臉好看了，但事更難辦了”，輿論使地方政府及工作人員當(dāng)好“服務(wù)員”的壓力更強。面對以上壓力，地方政府應(yīng)努力將壓力轉(zhuǎn)化為動力，全面系統(tǒng)理出責(zé)任清單，包括要明確部門責(zé)任，即涉企職責(zé)、涉企權(quán)力、涉企檢查、涉企收費和部門責(zé)任邊界；要明確不同崗位服務(wù)群眾的相應(yīng)責(zé)任，分級細(xì)化責(zé)任歸屬，確定具體責(zé)任者，落實責(zé)罰措施；要明確每一個人的責(zé)任，包括工作內(nèi)容、數(shù)量、質(zhì)量，完成的程序，應(yīng)有的權(quán)力和應(yīng)負(fù)的責(zé)任等。由此，形成全方位、立體式的責(zé)任清單制度，促進人盡其力，提高辦事效率和服務(wù)群眾的主動性。

（二）著力提高責(zé)任清單的科學(xué)性，是改進作風(fēng)常態(tài)化的基礎(chǔ)

責(zé)任清單具有科學(xué)性，是保證改進作風(fēng)常態(tài)化的內(nèi)在要求。提高責(zé)任清單制度的科學(xué)性，就是要符合時代要求、符合客觀規(guī)律、符合科學(xué)精神。習(xí)近平同志指出：“不管建立和完善什么制度，都要本著于法周延、于事簡便的原則，注重實體性規(guī)范和保障性規(guī)范的結(jié)合和配套。”鄧小平同志說：“我們過去發(fā)生各種錯誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗！睂嵺`檢驗的結(jié)果表明，改進作風(fēng)過于強調(diào)自我約束，過多地依賴地方政府工作人員自身的主觀選擇，而缺乏制度科學(xué)的剛性保障。對此，在理出責(zé)任清單的過程中，要注重統(tǒng)籌設(shè)計，多角度指標(biāo)綜合考慮，而不能為了建清單而建清單，也不能只考慮自己職責(zé)范圍內(nèi)的事情，更不能只為部門的利益著想。相反，必須根據(jù)監(jiān)管對象和服務(wù)對象的要求，把改進作風(fēng)，密切聯(lián)系群眾作為理出責(zé)任清單的一個依據(jù)和基本指標(biāo)。例如，責(zé)任清單制度要對部門和機構(gòu)的權(quán)責(zé)、職能進行分工，但是，如果不同時把人民群眾找政府辦事的方便與否放在優(yōu)先的位置，在為人民群眾提供服務(wù)的過程中就可能出現(xiàn)推諉扯皮、敷衍塞責(zé)的現(xiàn)象，讓他們覺得“門難進、臉難看、事難辦”，服務(wù)群眾的效果就會打折。因此，要努力形成責(zé)任清單制度體系，以及用制度管權(quán)、按制度辦事、靠制度管人的責(zé)任清單的運行機制和推進機制。

（三）著力提高責(zé)任清單的程序性，是改進作風(fēng)常態(tài)化的重點

程序性規(guī)范是執(zhí)行制度的流程、方法和措施，是制度操作規(guī)則的總和。地方政府責(zé)任清單的生命力，集中體現(xiàn)在實際操作過程中，即這項制度要能夠長期執(zhí)行并發(fā)揮作用，首先制度本身必須可以遵守、可以操作、可以監(jiān)督檢查。因此，落實責(zé)任清單制度，應(yīng)強化程序意識，將制度執(zhí)行程序化、程序操作制度化，以利制度的落實和執(zhí)行。據(jù)此，理出責(zé)任清單對地方政府的每一個工作人員而言，必須圍繞明責(zé)、亮責(zé)、履責(zé)、評責(zé)、問責(zé)等環(huán)節(jié)展開，讓每個人都清楚應(yīng)該做什么和不應(yīng)該做什么，從而避免和杜絕不作為、慢作為、亂作為現(xiàn)象的產(chǎn)生。另外，提高責(zé)任清單制度的程序性，既要有實體性制度，又要有程序性制度；既要明確怎么辦，又要明確違反規(guī)定怎么處理。按照簡便實用原則，使籠統(tǒng)的規(guī)定明確化、原則的表現(xiàn)具體化，以釋放地方政府責(zé)任清單制度的應(yīng)有功效。

（四）著力提高責(zé)任清單的嚴(yán)肅性，是改進作風(fēng)常態(tài)化的關(guān)鍵

地方政府的責(zé)任清單制度是所有工作人員都必須遵守的行為準(zhǔn)則，所以，必須著力提高責(zé)任清單的嚴(yán)肅性。習(xí)近平同志指出：“以前制度方面存在一個突出問題，就是一些規(guī)定變成了‘紙老虎’、‘稻草人’，擺在那里沒有用?！彼€明確要求，“制度一經(jīng)形成，就要嚴(yán)格遵守，堅決維護制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，堅決糾正有令不行、有禁不止的各種行為，使制度真正成為黨員干部聯(lián)系和服務(wù)群眾的硬約束，使貫徹黨的群眾路線真正成為黨員干部的自覺行動?！边@些為實現(xiàn)責(zé)任清單制度保障改進作風(fēng)常態(tài)化提出了明確要求。作為地方政府必須做到“三個堅持”。一是堅持制度執(zhí)行。制度面前人人平等，執(zhí)行制度沒有例外。當(dāng)然，領(lǐng)導(dǎo)干部作為單位工作的組織者、推動者，又是部門改進作風(fēng)的示范者、引領(lǐng)者，一言一行都是導(dǎo)向，所以，必須以身作則、嚴(yán)于律己、作表率、樹榜樣，帶頭履行責(zé)任清單確定的各項義務(wù)，用嚴(yán)格執(zhí)行保證責(zé)任清單的實際效果。二是堅持全面監(jiān)督。根據(jù)權(quán)力運行的一般原理，地方政府責(zé)任清單的制定、執(zhí)行、監(jiān)督相對分離、相互制約，才能行之有效。更何況清單列出的責(zé)任要得到群眾的認(rèn)同，責(zé)任的履行情況要得到社會的認(rèn)可，因此，在履行責(zé)任清單過程中，既要強化內(nèi)部監(jiān)督、組織監(jiān)督、法律監(jiān)督、媒體監(jiān)督，更應(yīng)讓群眾參與，接受人民監(jiān)督，否則群眾主體的缺位，將會使責(zé)任清單制度的建立和執(zhí)行變成與老百姓無關(guān)的部門自娛自樂，聯(lián)系和服務(wù)群眾“最后一公里”問題就不可能得到有效化解。三是堅持責(zé)任追究。根據(jù)法定職責(zé)必須為的原則，對影響責(zé)任清單執(zhí)行的不良傾向及時糾正，對損害責(zé)任清單嚴(yán)肅性的行為及當(dāng)事人堅決追究責(zé)任。藉此，解決不敢動真碰硬、回避矛盾、掩蓋問題，使責(zé)任清單制度變“軟”的問題；解決以實用主義態(tài)度，搞上有政策、下有對策，使責(zé)任清單制度變“味”的問題；解決搞一陣風(fēng)，執(zhí)行缺乏持久性，使責(zé)任清單制度變“松”的問題。總之，以更規(guī)范、更嚴(yán)肅、更有效的責(zé)任清單制度，以踏石留印、抓鐵有痕的勁頭，把改進作風(fēng)一抓到底、抓出成效，以此向人民群眾呈現(xiàn)個人新印象、部門新氣象、政府新形象。

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[2]閆志民.論黨的群眾路線的時代特征[J].中國特色社會主義研究，2014，（01）.

[3]江金權(quán).健全改進作風(fēng)常態(tài)化制度[N].光明時報，2013-11-21.

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