許巧仙

(南京特殊教育師范學(xué)院管理學(xué)院，江蘇南京 210038)

破解無障礙環(huán)境建設(shè)困境：以社會(huì)治理理論為視角

許巧仙

(南京特殊教育師范學(xué)院管理學(xué)院，江蘇南京 210038)

以社會(huì)治理理論為視角，分析2010—2014年殘疾人事業(yè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)中有關(guān)無障礙環(huán)境建設(shè)的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，離散型的行動(dòng)主體是無障礙環(huán)境建設(shè)困境產(chǎn)生的主要影響因素。進(jìn)一步推進(jìn)無障礙環(huán)境建設(shè)，迫切需要堅(jiān)持合作治理理念，建構(gòu)國家、市場、社會(huì)組織和公民多元行動(dòng)主體在無障礙環(huán)境建設(shè)中的平等對(duì)話、協(xié)調(diào)融合和責(zé)任共擔(dān)機(jī)制。

無障礙環(huán)境建設(shè)；國家；市場；社會(huì)組織；公民

無障礙環(huán)境是殘疾人、老年人等特殊需要社會(huì)成員平等參與社會(huì)生活的必要條件，我國擁有全世界最多的殘疾人、老年人等特殊需要人口，對(duì)無障礙環(huán)境的需求最為巨大和迫切。 據(jù)2006 年全國第二次殘疾人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)推算，我國殘疾人口數(shù)量約8 296 萬人，占總?cè)丝诘?6.34%[1]，而根據(jù)2010 年第六次全國人口普查數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，60 歲以上人口達(dá)到約 1.78 億人，占總?cè)丝跀?shù)的 13.26%[2]，根據(jù)全國老齡委2006年的預(yù)測(cè)，到2020年， 60歲及以上的老年人口將達(dá)到2.148億，占總?cè)丝诘?7.117%， 2050年老年人口將超過4億，占總?cè)丝诘?0%[3]，我國還有大量的傷病人、兒童因存在不同程度的行動(dòng)功能障礙，需要無障礙環(huán)境支持。無障礙環(huán)境主要包括物質(zhì)環(huán)境無障礙、信息交流無障礙和無障礙社區(qū)服務(wù)3個(gè)方面的主要內(nèi)容。21世紀(jì)以來，無障礙環(huán)境建設(shè)已經(jīng)成為我國城市建設(shè)、信息化建設(shè)和社區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容，無障礙環(huán)境建設(shè)的理論和實(shí)踐研究也日益得到重視。

一、研究問題及視角

檢索相關(guān)文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，自20世紀(jì)80年代以來，雖然政府著力推動(dòng)無障礙環(huán)境建設(shè)，但我國無障礙環(huán)境建設(shè)整體滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，不能滿足殘疾人、老年人等特殊需要群體的無障礙生活已形成共識(shí)。有學(xué)者認(rèn)為我國無障礙環(huán)境建設(shè)法律規(guī)定不夠具體，內(nèi)容不夠全面，操作性較差[4]，無障礙設(shè)計(jì)規(guī)范和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不夠先進(jìn)和科學(xué)[5]制約了我國無障礙環(huán)境建設(shè)的進(jìn)程，但也有學(xué)者認(rèn)為我國近年來十分積極推進(jìn)無障礙環(huán)境制度建設(shè)，現(xiàn)實(shí)情況是國家制定的無障礙環(huán)境建設(shè)相關(guān)法律法規(guī)、政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)并未完全得到有效執(zhí)行等[6-7]。不可否認(rèn)，通過進(jìn)一步完善無障礙環(huán)境建設(shè)相關(guān)法律法規(guī)、政策和技術(shù)規(guī)范等可能有利于推進(jìn)我國的無障礙環(huán)境建設(shè)，但在目前的無障礙環(huán)境建設(shè)制度框架下如何提升無障礙環(huán)境建設(shè)水平？哪些因素在影響現(xiàn)有無障礙環(huán)境建設(shè)制度發(fā)揮其應(yīng)有的功能？當(dāng)前提升無障礙環(huán)境建設(shè)水平還可以在哪些方面有所突破？已有相關(guān)研究并沒有很好地回答這些問題。

實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正是社會(huì)治理的具體目標(biāo)之一，更是社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要衡量尺度[8]，黨的十八屆三中全會(huì)提出了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)，明確提出了“創(chuàng)新社會(huì)治理體制、提高社會(huì)治理水平”的要求，社會(huì)治理已成為當(dāng)下中國最重要的概念之一。加快無障礙環(huán)境建設(shè)步伐，惠及包括殘疾人和行動(dòng)不便老年人的全體社會(huì)公民，能整體提高社會(huì)福利水平，體現(xiàn)社會(huì)的公平和正義，因此，無障礙環(huán)境建設(shè)是一項(xiàng)社會(huì)行動(dòng)，是社會(huì)治理的重要內(nèi)容，無障礙環(huán)境建設(shè)水平體現(xiàn)社會(huì)治理現(xiàn)代化水平。由于社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)治理主體的合作結(jié)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)由國家力量和社會(huì)力量，公共部門與私人部門，政府、社會(huì)組織與公民，共同來治理一個(gè)社會(huì)[9]，強(qiáng)調(diào)國家、市場、社會(huì)組織和公民多元行動(dòng)主體的合作共治[10]，強(qiáng)調(diào)平等對(duì)話、協(xié)調(diào)融合和責(zé)任共擔(dān)[8]，我國的社會(huì)管理必須走向適應(yīng)新時(shí)代要求的社會(huì)治理模式，而無障礙環(huán)境建設(shè)也需要從“管理”模式轉(zhuǎn)向“治理”模式，不僅需要強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)責(zé)任，也需要重視調(diào)動(dòng)市場、社會(huì)組織和公民在無障礙環(huán)境建設(shè)中的主體作用。

二、制度目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)的反差：無障礙環(huán)境建設(shè)困境

1.無障礙環(huán)境建設(shè)制度設(shè)計(jì)及目標(biāo)

20世紀(jì)80年代開始，我國政府開始無障礙環(huán)境建設(shè)的實(shí)踐，1989年頒布實(shí)施的《方便殘疾人使用的城市道路和建筑物設(shè)計(jì)規(guī)范(試行)》是我國第一部無障礙環(huán)境建設(shè)的設(shè)計(jì)規(guī)范。經(jīng)過20多年的建設(shè)，目前我國已基本建立了由法律、法規(guī)組成的法律體系，由設(shè)計(jì)規(guī)范到行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)組成的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系和由基本政策到專項(xiàng)政策組成的政策體系，制度目標(biāo)為確保殘疾人、老年人等特殊需要群體能夠享有無障礙環(huán)境。

(1)無障礙環(huán)境建設(shè)的法律體系

1990年制定2008年修訂的《殘疾人保障法》明確規(guī)定殘疾人享有物質(zhì)環(huán)境無障礙、信息交流無障礙和公共服務(wù)無障礙權(quán)利，政府是無障礙環(huán)境建設(shè)的責(zé)任主體；1996年制定2012年修訂《老年人權(quán)益保障法》明確規(guī)定國家要推進(jìn)與老年人日常生活密切相關(guān)的公共服務(wù)設(shè)施和家庭無障礙設(shè)施的改造，為老年人創(chuàng)造無障礙居住環(huán)境；我國2007年簽署的聯(lián)合國《殘疾人權(quán)利公約》也明確要求確保殘疾人無障礙地進(jìn)出物質(zhì)環(huán)境，使用交通工具，利用信息和通信以及享用公共設(shè)施和服務(wù)。在法規(guī)層面，2012年我國頒布實(shí)施的《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》在界定無障礙環(huán)境建設(shè)主要內(nèi)容和原則基礎(chǔ)上，就無障礙環(huán)境建設(shè)的責(zé)任主體、管理監(jiān)督要求等進(jìn)行了明確規(guī)定。

(2)無障礙設(shè)計(jì)規(guī)范和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系

1989年頒布2001年修訂的《方便殘疾人使用的城市道路和建筑物設(shè)計(jì)規(guī)范》不僅對(duì)建設(shè)范圍、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)要求作了更加明確的規(guī)定，還將其中的24 條內(nèi)容列入國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的條文，該規(guī)范于2012 年修改為《無障礙設(shè)計(jì)規(guī)范》，上升為國家標(biāo)準(zhǔn)，并擴(kuò)大了建筑類型以及無障礙設(shè)施的類型，增加了歷史文物保護(hù)建筑改造、城市綠地、信息交流無障礙的內(nèi)容[7]。在行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)層面，2000 年中國民用航空局發(fā)布了《民用機(jī)場旅客航站區(qū)無障礙設(shè)施設(shè)備配置標(biāo)準(zhǔn)》，2005 年鐵道部發(fā)布了《鐵路旅客車站無障礙設(shè)計(jì)規(guī)范》，2006 年工業(yè)和信息化部發(fā)布了《網(wǎng)站無障礙》標(biāo)準(zhǔn)[6]， 2012年修訂為《網(wǎng)站設(shè)計(jì)無障礙技術(shù)要求》為網(wǎng)站、網(wǎng)頁的無障礙設(shè)計(jì)提供具體可行的標(biāo)準(zhǔn)。2011制定的《沿斜面運(yùn)行無障礙升降平臺(tái)技術(shù)要求》為安裝在地鐵車站、醫(yī)院、影劇院、學(xué)校等公共場所或家庭的升降平臺(tái)無障礙設(shè)計(jì)提供具體可行的標(biāo)準(zhǔn)。

(3)無障礙環(huán)境建設(shè)的政策體系

2008 年中共中央國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》明確要求對(duì)已建道路、公共設(shè)施等要加快無障礙改造，對(duì)新建道路、建筑物必須建設(shè)規(guī)范的無障礙設(shè)施，同時(shí)要積極推進(jìn)信息和交流無障礙，并就組織保障對(duì)各級(jí)政府提出了明確要求。2011年頒布的《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出要推進(jìn)大中小城市基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)和網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，推進(jìn)無障礙建設(shè)。2012年國務(wù)院頒布的《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》和批轉(zhuǎn)的《中國殘疾人事業(yè)“十二五”發(fā)展綱要》也對(duì)推進(jìn)無障礙建設(shè)提出了具體的要求。為了推動(dòng)專項(xiàng)無障礙環(huán)境建設(shè)，中殘聯(lián)和建設(shè)部近3年還專門出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)省級(jí)殘聯(lián)網(wǎng)站信息無障礙建設(shè)的通知》《關(guān)于加強(qiáng)老年人家庭及居住區(qū)公共設(shè)施無障礙改造工作的通知》和《關(guān)于加強(qiáng)村鎮(zhèn)無障礙環(huán)境建設(shè)的指導(dǎo)意見》等。

2.無障礙環(huán)境建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困境

如前文所述，為滿足殘疾人、行動(dòng)不便的老年人等特殊需要群體無障礙參與社會(huì)生活需求，從而促進(jìn)這些特殊群體平等地享有社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展成果，我國不僅制定了無障礙環(huán)境建設(shè)法律、法規(guī)、技術(shù)規(guī)范和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，還不斷地出臺(tái)政策以推進(jìn)無障礙環(huán)境建設(shè)，但目前無障礙環(huán)境建設(shè)制度目標(biāo)并沒有實(shí)現(xiàn)。2014年中國統(tǒng)計(jì)年鑒顯示全國有3 476個(gè)市、縣、區(qū)*2014中國統(tǒng)計(jì)年鑒http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/yb2004-c/indexch.htm，全國有23個(gè)省，5個(gè)自治區(qū)，4個(gè)直轄市，地級(jí)區(qū)劃數(shù)333個(gè)，地市282個(gè)，縣級(jí)區(qū)劃數(shù)2 861個(gè)(縣級(jí)市374個(gè)，市轄區(qū)845個(gè))，但2014年殘疾人事業(yè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，全國只有1 506個(gè)市、縣、區(qū)系統(tǒng)開展無障礙環(huán)境建設(shè)[11]，也就是全國還有1 970個(gè)市、縣、區(qū)并沒有系統(tǒng)開展無障礙環(huán)境建設(shè)。已有相關(guān)研究和實(shí)地調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，整體上無論是物質(zhì)環(huán)境無障礙建設(shè)、信息交流無障礙建設(shè)還是無障礙社區(qū)服務(wù)建設(shè)都面臨困境。

(1)物質(zhì)環(huán)境無障礙建設(shè)困境

物質(zhì)環(huán)境無障礙是指道路、公共建筑物、公共交通工具和居住區(qū)的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)應(yīng)方便殘疾人、老年人自主安全地通行和使用，要求道路應(yīng)滿足坐輪椅者、拄拐杖者通行和方便視力殘疾者通行，建筑物應(yīng)在出入口、地面、電梯、扶手、廁所、房間、柜臺(tái)等設(shè)置殘疾人、老年人可使用的相應(yīng)設(shè)施和方便殘疾人、老年人通行等[7]，但現(xiàn)在相當(dāng)部分城市已建公共設(shè)施并未按照政策和法律要求進(jìn)行無障礙改造；大量殘疾人家庭并沒有進(jìn)行無障礙改造；新建的道路和建筑要么沒有建設(shè)無障礙設(shè)施，要么無障礙設(shè)施不規(guī)范[6-7]，如已建有方便坐輪椅的肢體殘疾人和老年人出行的坡道，但對(duì)視力殘疾人的關(guān)注明顯不夠，電梯等公共設(shè)施沒有明顯盲文識(shí)別標(biāo)識(shí)或者語音提示。在公共汽車、輪船等公共交通工具上，在商場、圖書館等公共場所很難看到坐輪椅的殘疾人和老年人；生活中幾乎看不到拄盲杖或者帶著導(dǎo)盲犬的盲人單獨(dú)出行；視力殘疾人、坐輪椅的肢體殘疾人和行動(dòng)不便的老年人等仍然存在生活上與社會(huì)的隔離[12]。

(2)信息交流無障礙建設(shè)困境

信息交流無障礙是指政府和公共傳媒應(yīng)使聽力言語及視力殘疾人能夠無障礙地獲得信息，進(jìn)行交流，要求政府政務(wù)信息公開無障礙，提供方便殘疾人的電信業(yè)務(wù)和信息交流技術(shù)產(chǎn)品，影視作品、電視節(jié)目要配相應(yīng)字幕或手語等[7]。實(shí)際情況是，目前僅有中央臺(tái)部分電視新聞節(jié)目和很少的地方衛(wèi)視新聞節(jié)目提供手語翻譯或者提供字幕，絕大多數(shù)電視臺(tái)的新聞節(jié)目并沒有提供手語翻譯或者字幕。大量影視作品沒有提供字幕，無法滿足聽力殘疾人通過影視作品和電視節(jié)目無障礙獲取信息的需求。在互聯(lián)網(wǎng)的應(yīng)用方面，由于網(wǎng)站的無障礙建設(shè)內(nèi)容主要包括網(wǎng)頁設(shè)計(jì)無障礙、內(nèi)容呈現(xiàn)無障礙、輔助技術(shù)兼容無障礙和后臺(tái)管理無障礙等[13]，需要建立網(wǎng)站的政府、企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體等引進(jìn)無障礙網(wǎng)站建設(shè)技術(shù)，目前除了中殘聯(lián)和部分省殘聯(lián)網(wǎng)站外，絕大多數(shù)政府網(wǎng)站和企事業(yè)單位根本不提供信息無障礙支持，視力殘疾人通過互聯(lián)網(wǎng)無障礙獲取信息的需求同樣無法得到滿足。

(3)無障礙社區(qū)服務(wù)建設(shè)困境

社區(qū)是殘疾人走出家庭、融入社會(huì)的重要場所，無障礙社區(qū)服務(wù)是指社區(qū)各種服務(wù)設(shè)施及在社區(qū)舉辦的相關(guān)活動(dòng)、服務(wù)如選舉、方便聾人的短信報(bào)警、家庭改造等要為殘疾人提供種種便利[7]。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，整體上，殘疾人社區(qū)參與程度低，多數(shù)殘疾人無法融入社區(qū)生活。有的街道、社區(qū)的管理者和服務(wù)者由于缺乏服務(wù)殘疾人的專業(yè)知識(shí)，并沒有意識(shí)到殘疾人、老年人有享有無障礙社區(qū)服務(wù)的權(quán)利，不愿意為殘疾人和老年人等提供相關(guān)的無障礙服務(wù)。有的街道、社區(qū)管理者和服務(wù)者意識(shí)到要為殘疾人、老年人提供無障礙社區(qū)服務(wù)，但由于缺乏專業(yè)的手語翻譯，社區(qū)舉辦的各類活動(dòng)無法請(qǐng)到專業(yè)的手語翻譯為聽力殘疾人提供服務(wù)；由于缺少短信報(bào)警的技術(shù)支持，目前聽力殘疾人也無法通過110、119、120等需求電話報(bào)警和急救；由于缺乏手語翻譯，聽力殘疾人去醫(yī)院看病、去銀行辦理業(yè)務(wù)困難重重；由于缺乏盲文選票，視力殘疾人無法獨(dú)立參加各類政治選舉。中國殘疾人聯(lián)合會(huì)組織的年度殘疾人小康生活指標(biāo)監(jiān)測(cè)發(fā)現(xiàn)，殘疾人社區(qū)活動(dòng)參與率依然較低，2013年度社區(qū)活動(dòng)參與率為43.1%，有一半以上的殘疾人還沒有真正走出家門，融入社會(huì)[14]。

三、離散型行動(dòng)主體：影響無障礙環(huán)境建設(shè)的主要因素

殘疾人、老年人等特殊需要群體無障礙參與社會(huì)生活是我國迫切需要解決好的一個(gè)社會(huì)問題。社會(huì)治理視角下的無障礙環(huán)境建設(shè)強(qiáng)調(diào)國家、市場、社會(huì)組織和公民多元行動(dòng)主體之間平等對(duì)話、協(xié)商融合和責(zé)任共擔(dān)來推動(dòng)。研究發(fā)現(xiàn)，國家期望通過行政和法律手段“自上而下”推動(dòng)無障礙環(huán)境建設(shè)，但地方政府貫徹實(shí)施國家意志的力度不夠，而市場、社會(huì)組織和公民等行動(dòng)主體沒有能夠做到協(xié)商融合，共同承擔(dān)“自下而上”推動(dòng)無障礙環(huán)境建設(shè)的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)是導(dǎo)致無障礙環(huán)境建設(shè)制度目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)之間反差巨大的主要原因。

1. 多數(shù)地方政府并沒有履行“自上而下”推進(jìn)無障礙環(huán)境建設(shè)的責(zé)任

由于無障礙環(huán)境建設(shè)制度執(zhí)行主體不僅涉及住建委、交通運(yùn)輸部、公安部、文化部、財(cái)政部、發(fā)改委、民政部、教育部、新聞出版廣電總局等諸多部門，還涉及大量的企業(yè)單位，這些執(zhí)行主體分別承擔(dān)無障礙環(huán)境建設(shè)的不同內(nèi)容。2011年殘疾人事業(yè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，全國只有18個(gè)省、194個(gè)地市、857個(gè)縣(市、區(qū))成立了無障礙建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)組織[15]，多數(shù)地方政府并沒有成立專門的無障礙建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，更沒有建立部門之間、各事業(yè)單位無障礙環(huán)境建設(shè)的長效工作機(jī)制。部門與部門之間、單位與單位對(duì)無障礙環(huán)境建設(shè)的認(rèn)知和重視程度不同，不同部門之間、不同單位之間無障礙建設(shè)制度執(zhí)行程度差異很大。

多數(shù)地方政府制度配套和經(jīng)費(fèi)保障不到位影響到本地區(qū)無障礙環(huán)境建設(shè)的推進(jìn)。我國擁有32個(gè)省、自治區(qū)和直轄市，地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異較大，國家層面的制度往往需要通過地方政府制定相應(yīng)的配套實(shí)施辦法和經(jīng)費(fèi)保障才能得到貫徹落實(shí)。但2014年全國只有451個(gè)省、地市、縣(市、區(qū))出臺(tái)了無障礙建設(shè)與管理法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件[16](見表1)，與2010年的385個(gè)省、地市、縣(市、區(qū))相比，4年只增加了66個(gè)，與全國3 509個(gè)省、地市、縣(市、區(qū))相比，只占12.9%的比例。由于沒有具體的實(shí)施細(xì)則，地方政府沒有具體經(jīng)費(fèi)保障的法律依據(jù)，就不能給予作為公共產(chǎn)品的無障礙環(huán)境建設(shè)充分的財(cái)政預(yù)算。而無論是新建、改建、擴(kuò)建道路，公共建筑、公共交通設(shè)施、居住建筑、居住區(qū)要符合無障礙設(shè)施工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，都需要專門的預(yù)算和經(jīng)費(fèi)投入，當(dāng)?shù)胤秸疀]有按照國家政策要求投入足夠的經(jīng)費(fèi)用于無障礙改造的話，無障礙環(huán)境建設(shè)只能停滯不前。

表1 2010—2014年出臺(tái)無障礙建設(shè)與管理法規(guī)、規(guī)章的省、地市、縣(市、區(qū)) 個(gè)

年 份20102011201220132014出臺(tái)地方無障礙建設(shè)與管理法規(guī)規(guī)章的省、地市、縣(市、區(qū))385426438444451

2. 市場并沒有對(duì)無障礙環(huán)境建設(shè)提出的技術(shù)與人才需求做出充分的回應(yīng)

無論是物質(zhì)環(huán)境無障礙建設(shè)、信息交流無障礙建設(shè)還是無障礙社區(qū)服務(wù)建設(shè)，都對(duì)無障礙技術(shù)開發(fā)和無障礙技術(shù)專業(yè)人才提出了迫切的需求，但近些年來我國的市場主體并沒有對(duì)無障礙環(huán)境建設(shè)技術(shù)開發(fā)及相關(guān)專業(yè)人才培養(yǎng)做出快速而有效地回應(yīng)。有研究指出，目前我國對(duì)無障礙環(huán)境建設(shè)的相關(guān)研究仍處于初始階段，高等院校、科研院所的無障礙環(huán)境建設(shè)相關(guān)的科研和教育力量相對(duì)薄弱[17]。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，雖然2011年上海同濟(jì)大學(xué)設(shè)立了“無障礙建設(shè)工程聯(lián)合研究中心”，并開設(shè)無障礙設(shè)施建設(shè)專業(yè)課程，培育無障礙設(shè)施建設(shè)專業(yè)人才，但僅有一所高校對(duì)無障礙設(shè)施技術(shù)開發(fā)和人才培養(yǎng)做出反應(yīng)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足物質(zhì)環(huán)境無障礙建設(shè)對(duì)專業(yè)技術(shù)支持和專業(yè)人才的需求。此外，手語翻譯等專業(yè)人才的培養(yǎng)也不能滿足聽力殘疾人無障礙信息交流的需要，目前只有河南中州大學(xué)和江蘇南京特殊教育師范學(xué)院有手語翻譯專業(yè)人才培養(yǎng)，每年畢業(yè)生人數(shù)僅為幾十人，培養(yǎng)的手語翻譯人才無論從數(shù)量還是質(zhì)量上都無法滿足電視節(jié)目配手語翻譯和公共服務(wù)中提供手語翻譯的需求。

3. 殘疾人和老年人以及相關(guān)社會(huì)組織參與無障礙環(huán)境建設(shè)監(jiān)督無力

制度執(zhí)行過程中，有無檢查與監(jiān)督大不相同。檢查與監(jiān)督成為一種監(jiān)控力量，可以約束制度執(zhí)行者的行為，減少制度執(zhí)行中的“對(duì)策行為”[18]。從整體來說，我國目前的無障礙環(huán)境建設(shè)檢查和監(jiān)督力度不夠。無障礙環(huán)境建設(shè)的主要目標(biāo)群體殘疾人和行動(dòng)不便老年人的維權(quán)意識(shí)和維權(quán)能力較弱，不能發(fā)揮好監(jiān)督作用。在我國傳統(tǒng)文化背景影響下的殘疾人和行動(dòng)不便的老年人，長久以來習(xí)慣了沒有話語權(quán)，往往沒有意識(shí)到享有無障礙環(huán)境和無障礙社區(qū)服務(wù)是他們的權(quán)利，對(duì)他們的無障礙需求不表達(dá)，對(duì)所生活的社區(qū)沒有無障礙設(shè)施，對(duì)公共服務(wù)不提供無障礙溝通服務(wù)等忍氣吞聲，不發(fā)言、不爭取。各級(jí)殘疾人聯(lián)合會(huì)、助殘社會(huì)組織、殘疾人協(xié)會(huì)和老年人協(xié)會(huì)等在無障礙環(huán)境建設(shè)方面的監(jiān)督和檢查不能做到制度化和常規(guī)化。2010—2014年殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，五年中，除2011年全國范圍內(nèi)實(shí)施了28 000次無障礙建設(shè)檢查外，2014年實(shí)施了4 906次，2010、2012、2013年分別只有3 219、3 354和3 492次[16](見表2)，也就是全國3 509個(gè)省、地市、縣(市、區(qū))的殘疾人聯(lián)合會(huì)每年只有在“助殘日”前后組織開展的一次無障礙環(huán)境建設(shè)檢查，基本不進(jìn)行常規(guī)的檢查和監(jiān)督。

表2 2010—2014年全國范圍內(nèi)進(jìn)行的無障礙建設(shè)檢查次數(shù)

年份20102011201220132014無障礙環(huán)境建設(shè)檢查321928000335434924906

4. 普通公民和無障礙環(huán)境建設(shè)者的無障礙知識(shí)與理念不足

無障礙理念的發(fā)展取決于整個(gè)人類社會(huì)對(duì)殘疾人、行動(dòng)不便老年人的態(tài)度和對(duì)人類自身生命過程認(rèn)識(shí)的轉(zhuǎn)變。由于歷史和文化的原因，當(dāng)前社會(huì)普通公民包括相當(dāng)多的城市建設(shè)者和管理者對(duì)殘疾人、老年人等弱勢(shì)群體所面臨的有形障礙和無形障礙認(rèn)知不多，缺乏無障礙理念，導(dǎo)致有意無意地不執(zhí)行無障礙環(huán)境建設(shè)相關(guān)制度或者無障礙環(huán)境建設(shè)相關(guān)制度不能執(zhí)行到位。2010—2014年全國殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，2010年接受無障礙知識(shí)培訓(xùn)人數(shù)為2.9萬人次，雖然以后每年都在增長，2014年接受培訓(xùn)人數(shù)達(dá)4萬人次，但5年全國也一共只有17萬人次接受了培訓(xùn)(見表3)。在5年的全國殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)中，關(guān)于無障礙媒體宣傳的只有2010年公報(bào)中有顯示全年一共有5 774次宣傳，而2011—2014年的統(tǒng)計(jì)公報(bào)并沒有這方面的內(nèi)容[16]，最近幾年并沒有就無障礙媒體宣傳進(jìn)行專項(xiàng)統(tǒng)計(jì)。實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于城市道路鋪設(shè)工作者沒有接受無障礙相關(guān)知識(shí)的培訓(xùn)，不能理解黃色線條形磚塊是用來鋪設(shè)盲道方便盲人出行，有將這些黃顏色的磚塊用來美化道路使用，因此，城市中盲道有鋪設(shè)成“S”“V”型的案例；由于負(fù)責(zé)城市綠化的園藝工作者對(duì)盲道沒有專業(yè)的認(rèn)識(shí)，城市中有盲道上被覆蓋園藝以美化城市的案例。調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，由于無障礙環(huán)境建設(shè)惠及的主要目標(biāo)群體是殘疾人和部分老年人，對(duì)于絕大多數(shù)健全人和年輕人的城市管理者而言，缺乏對(duì)障礙的體驗(yàn)，對(duì)生活環(huán)境中是否需要無障礙設(shè)施和無障礙服務(wù)持懷疑的態(tài)度，認(rèn)為花昂貴的無障礙環(huán)境建設(shè)費(fèi)用為少數(shù)群體服務(wù)有悖于社會(huì)公平，現(xiàn)有的公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)預(yù)算不應(yīng)該用在無障礙環(huán)境建設(shè)上，為少數(shù)人群體提供福利。

表3 2010—2014年全國范圍內(nèi)接受無障礙知識(shí)培訓(xùn)的人次 (萬人次)

四、多元行動(dòng)主體責(zé)任共擔(dān)：無障礙環(huán)境建設(shè)的發(fā)展路徑

綜上所述，我國通過行政和法律手段“自上而下”地推動(dòng)無障礙環(huán)境建設(shè)，但地方政府貫徹實(shí)施國家意志和市場層面無障礙技術(shù)開發(fā)及專業(yè)人才培養(yǎng)培訓(xùn)力度不夠，殘疾人聯(lián)合會(huì)及助殘社會(huì)組織檢查監(jiān)督無力，公民缺乏無障礙知識(shí)與理念，“自下而上”推動(dòng)無障礙環(huán)境建設(shè)力量十分薄弱，無障礙環(huán)境建設(shè)制度目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)之間反差巨大。無障礙環(huán)境建設(shè)作為公共產(chǎn)品或者準(zhǔn)公共產(chǎn)品[19]，政府有責(zé)任給予因遭遇社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致各種障礙的殘疾人和老年人等提供便利，以提升全體公民的社會(huì)福利水平，但社會(huì)治理的價(jià)值體系更強(qiáng)調(diào)治理主體的合作結(jié)構(gòu)，十八屆三中全會(huì)公報(bào)首次提出的“治理能力現(xiàn)代化”的概念是我國深化管理制度改革的創(chuàng)新設(shè)計(jì)[20]，“管理”向“治理”轉(zhuǎn)型的過程中凝聚政府、市場、社會(huì)組織和公民等無障礙環(huán)境建設(shè)行動(dòng)主體的力量，通過平等對(duì)話，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)融合和責(zé)任共擔(dān)應(yīng)該成為我國無障礙環(huán)境建設(shè)的發(fā)展路徑。

1. 各級(jí)地方政府積極履行無障礙環(huán)境建設(shè)責(zé)任，穩(wěn)步推進(jìn)地方無障礙環(huán)境建設(shè)

在制度環(huán)境建設(shè)方面，各級(jí)地方政府需要通過建立恰當(dāng)?shù)臋C(jī)制，在不同的制度執(zhí)行主體層面加強(qiáng)無障礙知識(shí)培訓(xùn)，增加培訓(xùn)的人數(shù)，提高培訓(xùn)的質(zhì)量，從而提升制度執(zhí)行主體的無障礙理念。在制度建設(shè)方面，各級(jí)地方政府要加快制定無障礙環(huán)境建設(shè)的配套制度和實(shí)施辦法，最好能借鑒美國的做法如規(guī)定所有聯(lián)邦政府投資的項(xiàng)目必須實(shí)施無障礙設(shè)計(jì)，明確規(guī)定各級(jí)政府投資的項(xiàng)目必須實(shí)施無障礙設(shè)計(jì)，以發(fā)揮示范效應(yīng)。在制度執(zhí)行方面需要重視制度執(zhí)行主體的協(xié)同性，督促各地建立無障礙建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)組織，加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)規(guī)劃，整合資源，建立無障礙環(huán)境建設(shè)不同執(zhí)行主體協(xié)同工作的長效機(jī)制；在制度資源準(zhǔn)備方面，各級(jí)政府要不斷增加對(duì)無障礙環(huán)境建設(shè)的財(cái)政投入。

2. 市場發(fā)揮配置資源作用，加快無障礙環(huán)境建設(shè)技術(shù)開發(fā)和專業(yè)人才培養(yǎng)和培訓(xùn)

美國紐約州立大學(xué)早在20世紀(jì)70年代就開展了無障礙環(huán)境建設(shè)研究工作，有專門的實(shí)驗(yàn)室和教研組，當(dāng)前美國的許多高等院校建筑系專門設(shè)立無障礙設(shè)計(jì)技術(shù)課程，作為必須訓(xùn)練的一項(xiàng)基本功；日本許多高等院校也開設(shè)了無障礙設(shè)計(jì)課程；英國有索爾福德大學(xué)通用設(shè)計(jì)研究中心[17]。比較而言，我國對(duì)于無障礙、通用設(shè)計(jì)等相關(guān)研究和人才培養(yǎng)十分薄弱。高等院校和研究機(jī)構(gòu)需積極組織力量開展無障礙環(huán)境建設(shè)專項(xiàng)課題研究，特別要注重?zé)o障礙環(huán)境建設(shè)技術(shù)開發(fā)的研究，以滿足無障礙環(huán)境建設(shè)對(duì)專業(yè)技術(shù)支持的需求。同時(shí)高等院校和研究機(jī)構(gòu)要積極承擔(dān)無障礙環(huán)境建設(shè)專業(yè)技術(shù)人才培養(yǎng)的職責(zé)，如建筑專業(yè)人才培養(yǎng)的課程體系中加設(shè)無障礙設(shè)計(jì)技術(shù)課程，有條件的開設(shè)無障礙環(huán)境設(shè)計(jì)專業(yè)，專門培養(yǎng)無障礙環(huán)境設(shè)計(jì)工程師；開設(shè)手語翻譯專業(yè)，培養(yǎng)手語翻譯等專業(yè)人才培養(yǎng)；加強(qiáng)對(duì)公共服務(wù)人員的手語培訓(xùn)，提高公共服務(wù)人員手語服務(wù)能力，為信息交流無障礙環(huán)境建設(shè)提供專業(yè)人才支持。

3. 殘疾人和老年人相關(guān)社會(huì)組織積極履行無障礙環(huán)境建設(shè)檢查與監(jiān)督責(zé)任

美國的無障礙環(huán)境建設(shè)之所以能夠快速在全國范圍內(nèi)推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)，不僅因?yàn)樗麄冇型晟频姆煞ㄒ?guī)規(guī)范體系和嚴(yán)格的工作程序及經(jīng)費(fèi)支持，還取決于美國大部分州與城市均設(shè)立了投訴委員會(huì)，接受無障礙設(shè)施使用者的檢驗(yàn)、投訴并進(jìn)行調(diào)查處理[17]。我國各級(jí)殘疾人聯(lián)合會(huì)要積極履行無障礙環(huán)境建設(shè)檢查與監(jiān)督的責(zé)任，成立無障礙環(huán)境建設(shè)投訴委員會(huì)，接受殘疾人、老年人對(duì)無障礙設(shè)施使用情況的投訴和建議；“代表”殘疾人積極與相關(guān)部門溝通協(xié)商，不斷督促市政建設(shè)、公共交通、信息交流、社區(qū)服務(wù)、廣電等部門履行好其在無障礙環(huán)境建設(shè)的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)。社會(huì)組織是社會(huì)治理的重要載體和依托，在多元行動(dòng)主體的社會(huì)治理體系中，它是政府、市場之外對(duì)資源進(jìn)行配置的第三種力量[10]。因此，積極培育和發(fā)展助殘社會(huì)組織，充分發(fā)揮現(xiàn)有各類殘疾人協(xié)會(huì)和老年人協(xié)會(huì)組織，積極引導(dǎo)他們依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)，代表殘疾人、老年人群體為爭取無障礙參與社會(huì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)勇敢地站出來開展社會(huì)監(jiān)督和依法維權(quán)，通過監(jiān)督和維權(quán)行動(dòng)推進(jìn)我國的無障礙環(huán)境建設(shè)。

4. 普及無障礙知識(shí)和理念，充分發(fā)揮公民在無障礙環(huán)境建設(shè)中的主體能動(dòng)作用

無障礙理念和知識(shí)的普及是推進(jìn)無障礙環(huán)境建設(shè)的基石。發(fā)達(dá)國家公民的無障礙理念和知識(shí)水平相當(dāng)高，他們能夠認(rèn)識(shí)到無障礙環(huán)境建設(shè)不僅是城市功能的完善，更是體現(xiàn)社會(huì)文明的重要標(biāo)志，無障礙環(huán)境建設(shè)能使社會(huì)中每一個(gè)成員都從中受益。網(wǎng)絡(luò)媒體作為重要的信息表達(dá)工具和輿論引導(dǎo)平臺(tái)，是信息時(shí)代傳播知識(shí)理論的重要載體[21]，我國已經(jīng)建立了無障礙環(huán)境建設(shè)的法律框架，當(dāng)務(wù)之急需要通過各種媒體包括使用新媒體大力宣傳我國《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》和《殘疾人保障法》《老年人權(quán)益保障法》中無障礙環(huán)境建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容，這樣一方面可以讓更多公民了解和理解殘疾人、老年人享有無障礙權(quán)利，給予無障礙環(huán)境建設(shè)更多支持和幫助；另一方面使更多殘疾人和老年人能夠了解無障礙環(huán)境建設(shè)相關(guān)法律法規(guī)的內(nèi)容，不斷提升他們的權(quán)利意識(shí)和維權(quán)能力。除了利用公益廣告、社會(huì)傳媒等平臺(tái)積極宣傳以外，無障礙理念和知識(shí)的普及還需要重視通過無障礙建設(shè)載體去營造和宣傳，如普通學(xué)校接納殘疾兒童入學(xué)，對(duì)學(xué)校環(huán)境做無障礙改造，是對(duì)所有學(xué)生進(jìn)行無障礙理念和知識(shí)教育的最佳時(shí)機(jī)；用人單位招收殘疾人就業(yè)，對(duì)就業(yè)場所進(jìn)行無障礙改造，也是進(jìn)行無障礙理念和知識(shí)教育的最佳場所。

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10.3876/j.issn.1671-4970.2015.06.008

2015-07-25

江蘇省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(14SHB007); 江蘇省第四期“333”高層次人才工程項(xiàng)目(BRA2015420)

許巧仙(1973—)，女，江蘇蘇州人，教授，博士，從事殘疾人政策與法規(guī)、殘疾人社會(huì)學(xué)研究。

C912

A

1671-4970(2015)06-0043-06