楊君武

(湖南師范大學(xué),湖南 長沙 410081)

提升民主黨派民主監(jiān)督實(shí)效探討

楊君武

(湖南師范大學(xué),湖南 長沙 410081)

影響民主黨派民主監(jiān)督實(shí)效的因素既有主觀方面的觀念問題和態(tài)度問題,也有客觀方面的體制問題和機(jī)制問題。民主黨派民主監(jiān)督具有充分的必要性和較大的可能性。要想從根本上解決被監(jiān)督者的態(tài)度問題,必須制定和實(shí)施有關(guān)民主黨派民主監(jiān)督的法規(guī)。要想從根本上解決監(jiān)督者的態(tài)度問題,必須建立和健全有關(guān)民主黨派民主監(jiān)督的機(jī)制。民主黨派民主監(jiān)督應(yīng)建章立規(guī),可考慮分步推進(jìn)其制度化,以約束力逐漸增強(qiáng)的剛性制度規(guī)定其對(duì)象、范圍、形式、程序等。執(zhí)政黨及其政府應(yīng)像鼓勵(lì)和支持各民主黨派從事參政議政和社會(huì)服務(wù)那樣,建立或健全考核、激勵(lì)、信息共享、多方聯(lián)動(dòng)等多種機(jī)制,采取多種切實(shí)措施,鼓勵(lì)和支持民主黨派從事民主監(jiān)督。

民主黨派民主監(jiān)督;實(shí)效;觀念問題;態(tài)度問題;體制問題;機(jī)制問題;對(duì)策

關(guān)于民主監(jiān)督概念,存在著一種流行的誤解,即把民主監(jiān)督與人大監(jiān)督、新聞監(jiān)督、群眾監(jiān)督等并置,仿佛這些監(jiān)督類別不屬于民主監(jiān)督。民主監(jiān)督作為一種外部的異體監(jiān)督,是相對(duì)于執(zhí)政黨及其政府內(nèi)部的同體監(jiān)督(包括中共紀(jì)檢監(jiān)督和行政監(jiān)察監(jiān)督)而言的,在當(dāng)代中國可分為人大民主監(jiān)督(簡稱人大監(jiān)督)、政協(xié)民主監(jiān)督(簡稱政協(xié)監(jiān)督)、民主黨派民主監(jiān)督(簡稱黨派監(jiān)督)、新聞機(jī)構(gòu)民主監(jiān)督(簡稱新聞監(jiān)督)、公民個(gè)人民主監(jiān)督(簡稱公民監(jiān)督)等。本文只論民主黨派民主監(jiān)督。

民主黨派民主監(jiān)督意指當(dāng)代中國各民主黨派以組織的名義對(duì)執(zhí)政黨及其政府的機(jī)構(gòu)和人員的涉政制度、公務(wù)行為以公開批評(píng)和建議的方式所做的監(jiān)督。它不包括民主黨派成員以個(gè)人名義所做的監(jiān)督。它具有不同于其他類別的民主監(jiān)督的獨(dú)特性。不過,它與政協(xié)民主監(jiān)督有交叉重合之處,即屬于各民主黨派的政協(xié)委員可以界別名義參與政協(xié)的民主監(jiān)督。正如民主監(jiān)督是政協(xié)三大職能(政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政)中的短板,民主監(jiān)督也是民主黨派三大職能(參政議政、民主監(jiān)督、社會(huì)服務(wù))中的短板。近年來,民主黨派的民主監(jiān)督工作有所加強(qiáng),但是其實(shí)效依然極為有限。

一、影響民主黨派民主監(jiān)督實(shí)效的諸方面因素

影響民主黨派民主監(jiān)督實(shí)效的因素既有主觀方面的觀念問題和態(tài)度問題,也有客觀方面的體制問題和機(jī)制問題。

(一)觀念問題

影響民主黨派民主監(jiān)督實(shí)效的觀念問題主要在于:監(jiān)督者和被監(jiān)督者許多人對(duì)民主黨派民主監(jiān)督的必要性、可能性和性質(zhì)、特點(diǎn)認(rèn)識(shí)不足。

有人認(rèn)為,在當(dāng)代中國,已有中共紀(jì)檢監(jiān)督和行政監(jiān)察監(jiān)督,已有人大民主監(jiān)督和政協(xié)民主監(jiān)督,已有新聞機(jī)構(gòu)民主監(jiān)督和公民個(gè)人民主監(jiān)督,民主黨派民主監(jiān)督可有可無,況且,民主黨派成員可在人大和政協(xié)參與監(jiān)督,也可以公民個(gè)人身份從事監(jiān)督,沒有必要單獨(dú)搞什么民主黨派民主監(jiān)督。還有人認(rèn)為,在當(dāng)代中國,各民主黨派獲取相關(guān)信息渠道不暢,能投入的時(shí)間和精力有限(因其各級(jí)委員會(huì)成員、各級(jí)人大代表、各級(jí)政協(xié)委員中絕大多數(shù)是兼職者),因此很難搞好民主監(jiān)督。持上述觀念的人不在少數(shù)。

(二)態(tài)度問題

影響民主黨派民主監(jiān)督實(shí)效的態(tài)度問題主要在于:監(jiān)督者有顧忌和憂慮,從事民主監(jiān)督的積極性、主動(dòng)性不強(qiáng),而被監(jiān)督者有誤解和反感,接受民主監(jiān)督的自覺性、自愿性不強(qiáng)。

在當(dāng)代中國,各民主黨派經(jīng)濟(jì)上缺乏獨(dú)立性,政治上獨(dú)立性不夠,其各級(jí)組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、辦公經(jīng)費(fèi)和人員薪酬,其成員在人大、政協(xié)、政府、司法機(jī)構(gòu)的職務(wù)安排,牽涉到多個(gè)黨政部門,因此,各民主黨派在從事監(jiān)督活動(dòng)時(shí)難免有所顧忌和憂慮——顧忌的是,說不定某項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)冒犯了某個(gè)或某些“關(guān)鍵”部門,得罪了某個(gè)或某些“要害”官員;憂慮的是,本黨派的機(jī)構(gòu)或成員是否會(huì)因監(jiān)督活動(dòng)而在人事和財(cái)務(wù)等方面遭遇或明或暗的冷遇、打壓、刁難、制裁。執(zhí)政黨及其政府的一些部門和許多官員把民主黨派民主監(jiān)督視為多事、添亂、拆臺(tái)甚或爭權(quán),從而不自覺、不情愿接受監(jiān)督,甚至極度厭惡、反感監(jiān)督。

如果說各民主黨派作為監(jiān)督者的顧忌和憂慮情有可原的話,那么執(zhí)政黨及其政府的某些部門和官員作為被監(jiān)督者的誤解和反感則是共性的,因?yàn)樵谌魏螄液腿魏螘r(shí)代,權(quán)力總是尋求最大限度的“自由”。也正因此,如何把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里是一個(gè)永恒的和普遍的難題。

(三)體制問題

影響民主黨派民主監(jiān)督實(shí)效的體制問題主要在于:民主黨派民主監(jiān)督雖早有指導(dǎo)性的宏觀政策依據(jù),但迄今尚無操作性較強(qiáng)的具體法規(guī)可循。

民主黨派民主監(jiān)督的政策依據(jù)可追溯到1956年中共領(lǐng)袖的講話和報(bào)告。1956年,毛澤東在中共中央政治局的一次擴(kuò)大會(huì)議上發(fā)表題為《論十大關(guān)系》的講話,提出“兩個(gè)萬歲”(共產(chǎn)黨萬歲,民主黨派萬歲)的說法。同年,李維漢在全國人大一屆三次會(huì)議上做題為《鞏固和擴(kuò)大人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線》的發(fā)言,依據(jù)毛澤東的“兩個(gè)萬歲”說提出共產(chǎn)黨與各民主黨派“長期共存,相互監(jiān)督”的主張。同年,劉少奇在代表中共中央所做的中共八大主題報(bào)告中明確提出“長期共存,相互監(jiān)督”是處理共產(chǎn)黨與各民主黨派關(guān)系的基本方針。1957年,毛澤東在最高國務(wù)會(huì)議第十一(擴(kuò)大)會(huì)議發(fā)表題為《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問題》的講話,專辟一節(jié)談?wù)摴伯a(chǎn)黨與各民主黨派“長期共存,相互監(jiān)督”,自問自答地提出:共產(chǎn)黨之所以需要各民主黨派的監(jiān)督,是因?yàn)椤耙粋€(gè)黨同一個(gè)人一樣,耳邊很需要聽到不同的聲音”。同年,周恩來、鄧小平等在公開會(huì)議講話中也都提出共產(chǎn)黨與各民主黨派要“長期共存,相互監(jiān)督”。中共與各民主黨派相互監(jiān)督,前者可監(jiān)督后者,后者也可監(jiān)督前者,但由于執(zhí)政的中共所擁有的權(quán)力比參政的各民主黨派所擁有的權(quán)力大得多,實(shí)際上,相互監(jiān)督主要體現(xiàn)為各民主黨派監(jiān)督中共。1989年底發(fā)布的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度的意見》提出要聘請(qǐng)一批符合條件的民主黨派成員在部分行政機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)擔(dān)任主要從事民主監(jiān)督的特約人員(如教育部門的特約教育督導(dǎo)員、監(jiān)察部門的特約監(jiān)察員、審計(jì)部門的特約審計(jì)員、檢察院的特約檢察員)。雖然特約人員是以個(gè)人身份參與部分行政機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督活動(dòng)的,但由于他們是由民主黨派推薦任職的,因此特邀人員監(jiān)督可視為民主黨派民主監(jiān)督。2005年發(fā)布的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》專辟一節(jié)談?wù)撁裰鼽h派民主監(jiān)督(即第四節(jié)“充分發(fā)揮民主黨派的民主監(jiān)督作用”),指明了民主黨派民主監(jiān)督的重點(diǎn)范圍和主要形式,提出要進(jìn)一步拓寬和暢通民主監(jiān)督渠道,切實(shí)完善各種民主監(jiān)督機(jī)制。盡管早有中共中央文件和中共領(lǐng)袖著作提供政策依據(jù),但是民主黨派民主監(jiān)督迄今沒有任何法規(guī)依據(jù)。

中共紀(jì)檢監(jiān)督有《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》為依據(jù);行政監(jiān)察監(jiān)督有《中華人民共和國行政監(jiān)察法》和《中華人民共和國行政監(jiān)察法實(shí)施條例》為依據(jù);人大民主監(jiān)督有《中華人民共和國各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》為依據(jù);政協(xié)民主監(jiān)督有《政協(xié)全國委員會(huì)關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定》為依據(jù),且近年來若干省份的中共省委或省政協(xié)制定和實(shí)施了有關(guān)政協(xié)民主監(jiān)督的專門規(guī)章;新聞機(jī)構(gòu)民主監(jiān)督在當(dāng)代中國雖無法規(guī)依據(jù),但因其受眾面廣、社會(huì)影響力大,其于法無據(jù)的缺陷得到了彌補(bǔ)。在各種機(jī)構(gòu)性監(jiān)督中,唯獨(dú)民主黨派民主監(jiān)督既無明確的法規(guī)依據(jù),又缺乏強(qiáng)大的社會(huì)影響力,從而處于弱勢(shì)。

(四)機(jī)制問題

影響民主黨派民主監(jiān)督實(shí)效的機(jī)制問題主要在于:民主監(jiān)督工作沒有納入各級(jí)民主黨派組織的績效考核范圍,鼓勵(lì)和支持民主黨派從事民主監(jiān)督的機(jī)制很不健全。盡管民主監(jiān)督與參政議政、社會(huì)服務(wù)同為各民主黨派的主要職能,但是由于民主監(jiān)督工作沒有跟參政議政工作和社會(huì)服務(wù)工作一起納入績效考核范圍,因此各級(jí)民主黨派組織重視參政議政工作和社會(huì)服務(wù)工作,而不同程度地輕視民主監(jiān)督工作,認(rèn)為這方面工作可做可不做,多做少做沒區(qū)別,甚至認(rèn)為多做不如少做,少做不如不做。從評(píng)先評(píng)優(yōu)來看,民主監(jiān)督工作也不如參政議政工作和社會(huì)服務(wù)工作那樣受重視,各級(jí)民主黨派組織、各級(jí)中共統(tǒng)戰(zhàn)部門定期或不定期評(píng)選參政議政和社會(huì)服務(wù)方面的優(yōu)秀成果或項(xiàng)目、先進(jìn)集體或個(gè)人,但是從來沒有評(píng)選過民主監(jiān)督方面的優(yōu)秀成果或項(xiàng)目、先進(jìn)集體或個(gè)人;在綜合性的評(píng)先評(píng)優(yōu)中,民主監(jiān)督工作也幾乎(不說絕對(duì))沒有作為一個(gè)重要指標(biāo)加以考量。從機(jī)構(gòu)設(shè)置來看,民主監(jiān)督工作還是不如參政議政工作和社會(huì)服務(wù)工作那樣受重視,各級(jí)民主黨派組織都有實(shí)體性參政議政部、處或科和社會(huì)服務(wù)部、處或科,有些還設(shè)有虛體性的參政議政委員會(huì)或顧問團(tuán),但都沒有實(shí)體性的民主監(jiān)督部、處或科,也很少有虛體性的民主監(jiān)督委員會(huì)或小組。

要提升民主黨派民主監(jiān)督的實(shí)效,必須先行解決上述四個(gè)方面的問題。

二、提升民主黨派民主監(jiān)督實(shí)效的若干主觀性對(duì)策

觀念問題相對(duì)較易解決。只要監(jiān)督者和被監(jiān)督者雙方都深刻把握民主黨派民主監(jiān)督的必要性和可能性,正確認(rèn)識(shí)其性質(zhì)和特點(diǎn),觀念問題就可以解決。態(tài)度問題,尤其是被監(jiān)督者的態(tài)度問題較難解決。因?yàn)闄?quán)力的本性就是盡可能規(guī)避監(jiān)督和約束。而在當(dāng)代中國特殊的政治環(huán)境中,民主黨派在經(jīng)濟(jì)來源和政治資源上仰賴執(zhí)政黨及其政府,這決定了它們?cè)诎缪荼O(jiān)督者角色時(shí)不能不前瞻后觀、左顧右盼。

(一)深刻把握民主黨派民主監(jiān)督的必要性和可能性

民主黨派民主監(jiān)督具有充分的必要性。其必要性主要來自政治的內(nèi)在要求、執(zhí)政黨的實(shí)際需要和民主黨派自身的歷史使命。任何政治權(quán)力都必須受到外部制約,否則就會(huì)自我膨脹和趨于腐敗;執(zhí)政黨長期執(zhí)政需要不斷凈化自身和改善治理;各民主黨派在當(dāng)代中國安身立命必須有所憑依。

民主黨派民主監(jiān)督具有較大的可能性。其可能性主要來自政治制度空間的包容性、執(zhí)政黨高層的支持、民主黨派成員的相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。多黨合作制度和協(xié)商民主制度為民主黨派民主監(jiān)督提供了比較開闊的活動(dòng)空間;執(zhí)政黨及其政府高層認(rèn)可和支持民主黨派民主監(jiān)督;一大批民主黨派成員以人大代表、政協(xié)委員、特約人員等身份參與過多種多樣的民主監(jiān)督工作,積累了比較豐富的民主監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)。如果說人大代表和政協(xié)委員的主要職責(zé)還不是民主監(jiān)督的話,那么特約人員的主要職責(zé)無疑是民主監(jiān)督。自1989年開始實(shí)施特約人員制度以來,特邀人員類別多次增加,起初是“特約一員”(特約監(jiān)察員),接著是“特約四員”(增加特約檢察員、審計(jì)員、教育督導(dǎo)員),后來是“特約七員”(增加特邀公安監(jiān)督員、稅務(wù)監(jiān)察員、國土資源監(jiān)察專員),以至于“特約十員”(增加特約人事監(jiān)督員、審判監(jiān)督員、環(huán)境監(jiān)察員)——其實(shí),各類特約人員可統(tǒng)一稱呼為某某行業(yè)(或領(lǐng)域)監(jiān)督員,不必采用“監(jiān)督員”、“監(jiān)察員”、“審計(jì)員”、“督導(dǎo)員”、“監(jiān)察專員”等多種稱呼。盡管特約人員制度因特約人員是由政府部門和司法機(jī)構(gòu)聘任而非由民主黨派或政協(xié)機(jī)構(gòu)委派而未能充分實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的民主監(jiān)督效果,但是畢竟為各民主黨派的民主監(jiān)督積累了一定經(jīng)驗(yàn)。

(二)正確認(rèn)識(shí)民主黨派民主監(jiān)督的性質(zhì)和特點(diǎn)

在當(dāng)代中國,多黨合作制度確保了各民主黨派作為參政黨所開展的民主監(jiān)督不是為了與執(zhí)政黨爭奪政權(quán),而是為了維護(hù)執(zhí)政黨政權(quán)、改善執(zhí)政黨治理。多黨合作制度也確保了民主黨派對(duì)執(zhí)政黨及其政府的民主監(jiān)督不是根本利益沖突前提下的一種惡意抨擊,如兩個(gè)水火不容的商業(yè)競爭對(duì)手之間的關(guān)系,而是根本利益一致基礎(chǔ)上的一種善意批評(píng),類似于同一個(gè)企業(yè)的監(jiān)事會(huì)對(duì)董事會(huì)的關(guān)系。

民主黨派民主監(jiān)督不是可有可無的,而是不可或缺和不可替代的。它具有入乎其內(nèi)的知情與出乎其外的超脫相結(jié)合、豐富感性體驗(yàn)與深邃理性思索相結(jié)合、同舟共濟(jì)興衰與共的同心與代表各異訴求有別的異議相結(jié)合等特點(diǎn),能夠發(fā)揮同體監(jiān)督和其他異體監(jiān)督所不能產(chǎn)生的獨(dú)特作用。

各民主黨派既知悉政務(wù)而又處境超脫,擁有開展民主監(jiān)督的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)?！爱?dāng)局者迷,旁觀者清”在治國理政方面是常見的情形。在當(dāng)代中國政治舞臺(tái)上,參政而不執(zhí)政的各民主黨派是配角,戲份不多也不重,大多數(shù)時(shí)候可以站在舞臺(tái)周邊或舞臺(tái)下面做旁觀者,因此既能知曉一些內(nèi)幕(有關(guān)法律、規(guī)章、政策、計(jì)劃、方案、措施的制定和執(zhí)行),又擁有相對(duì)超脫的態(tài)度(不必為法律、規(guī)章、政策、計(jì)劃、方案、措施的實(shí)施結(jié)果承擔(dān)主要責(zé)任),從而能夠發(fā)現(xiàn)當(dāng)局者和局外人不能或難以發(fā)現(xiàn)的問題。各民主黨派在監(jiān)督方面的這種優(yōu)勢(shì)是各種同體監(jiān)督(中共紀(jì)檢監(jiān)督和行政監(jiān)察監(jiān)督等)所不具備的,也是各種局外監(jiān)督(新聞機(jī)構(gòu)民主監(jiān)督和公民個(gè)人民主監(jiān)督等)所不具備的。

(三)執(zhí)政黨及其政府應(yīng)自覺自愿接受各民主黨派的民主監(jiān)督

執(zhí)政黨及其政府應(yīng)盡可能擯棄誤解,抑制反感,自覺自愿接受各民主黨派的民主監(jiān)督?！吨泄仓醒腙P(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》要求各級(jí)中共黨委及其領(lǐng)導(dǎo)人自覺地和真誠地接受民主黨派民主監(jiān)督。

民主黨派民主監(jiān)督不是添亂,而是除亂;不是挖墻,而是修墻;不是拆臺(tái),而是補(bǔ)臺(tái);不是奪權(quán),而是護(hù)權(quán)。它針對(duì)的是個(gè)別的人員和機(jī)構(gòu)、具體的事情,而不是整個(gè)執(zhí)政黨及其政府,不是國家基本制度。

若不通過包括民主黨派民主監(jiān)督在內(nèi)的各種異體監(jiān)督清污除垢,驅(qū)逐害群之馬和壞湯之蠅,那么最終亂的就不是某些部門或地區(qū)而是整個(gè)國家,倒的就不是某些官員而是整個(gè)執(zhí)政黨及其政府。蘇聯(lián)共產(chǎn)黨政權(quán)覆滅的教訓(xùn)之一就是:它長期未受包括民主黨派民主監(jiān)督在內(nèi)的各種異體監(jiān)督制約,以致逐漸淪落為貪腐泛濫、民怨深重、病入膏肓、無可救藥的特權(quán)集團(tuán)。

要想從根本上解決被監(jiān)督者的態(tài)度問題,單憑思想的力量是不夠的,更重要的是依靠制度的力量,即必須制定和實(shí)施有關(guān)民主黨派民主監(jiān)督的法規(guī)。

(四)各民主黨派應(yīng)積極主動(dòng)從事民主監(jiān)督

各民主黨派應(yīng)盡可能消除顧忌,拋開憂慮,積極主動(dòng)從事民主監(jiān)督?！吨泄仓醒腙P(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》提出要保護(hù)各民主黨派的民主監(jiān)督權(quán)利,鼓勵(lì)各民主黨派在民主監(jiān)督過程中知無不言、言無不盡,做中共的摯友和諍友。在政策層面上,各民主黨派關(guān)于民主監(jiān)督的顧忌和憂慮確實(shí)是不必要的。

既然民主監(jiān)督與參政議政、社會(huì)服務(wù)一起同為民主黨派的基本職能,那么民主黨派就應(yīng)像對(duì)待參政議政和社會(huì)服務(wù)一樣高度重視民主監(jiān)督,像致力于參政議政和社會(huì)服務(wù)一樣傾心傾力參與民主監(jiān)督。

民主監(jiān)督是民主黨派的權(quán)利所在,要敢于監(jiān)督。民主監(jiān)督是民主黨派的職責(zé)所系,要善于監(jiān)督。民主監(jiān)督是民主黨派的價(jià)值所在,要樂于監(jiān)督。

類似于被監(jiān)督者的態(tài)度問題,要想從根本上解決監(jiān)督者的態(tài)度問題,僅有觀念的改造是不夠的,還需要機(jī)制的變革,即必須建立和健全有關(guān)民主黨派民主監(jiān)督的機(jī)制。

三、提升民主黨派民主監(jiān)督實(shí)效的若干客觀性對(duì)策

體制問題較難解決。民主黨派民主監(jiān)督應(yīng)建章立規(guī),可考慮分步推進(jìn)其制度化,以約束力逐漸增強(qiáng)的剛性制度規(guī)定其對(duì)象、范圍、形式、程序等。機(jī)制問題相對(duì)較易解決。執(zhí)政黨及其政府可通過建立或健全多種機(jī)制來鼓勵(lì)和支持民主黨派從事民主監(jiān)督。

(一)分步推進(jìn)民主黨派民主監(jiān)督的制度化

中共十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出:“重點(diǎn)推進(jìn)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度化、規(guī)范化、程序化?！笨梢?民主監(jiān)督(包括民主黨派民主監(jiān)督)的制度化是有頂層政策依據(jù)的。

2011年以來,先后有多個(gè)省份(如青海、湖北、浙江等)的中共省委或省政協(xié)(在中共省委支持下)發(fā)布了有關(guān)政協(xié)民主監(jiān)督的專門規(guī)章,如《中共青海省委關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)民主監(jiān)督的意見》(2011年09月)、《湖北省政協(xié)委員擔(dān)任民主監(jiān)督員工作辦法(試行)》(2013年06月)、《中共浙江省委關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)民主監(jiān)督的意見》(2013年11月)等等。這些規(guī)章對(duì)政協(xié)民主監(jiān)督的主要內(nèi)容、主要形式、一般程序、保障機(jī)制等做出了比較明確的規(guī)定,在推進(jìn)政協(xié)民主監(jiān)督制度化方面邁出了舉足輕重的一步。

政協(xié)民主監(jiān)督已有章可循,民主黨派民主監(jiān)督也應(yīng)建章立規(guī)?？紤]到目前這種建章立規(guī)工作尚有較大難度,建議分四步走。第一步是在省級(jí)政協(xié)民主監(jiān)督規(guī)章中增加允許各民主黨派以界別名義開展民主監(jiān)督的條款;第二步是中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部召集各民主黨派中央?yún)f(xié)商制定有關(guān)加強(qiáng)民主黨派民主監(jiān)督的辦法;第三步是中共中央頒布有關(guān)加強(qiáng)民主黨派民主監(jiān)督的決定;第四步是全國人大或其常委會(huì)審議通過包括民主黨派民主監(jiān)督一章的《中華人民共和國民主監(jiān)督法》。

在制定和實(shí)施這類法規(guī)時(shí),要全面理解民主黨派民主監(jiān)督的范圍,聚焦于其當(dāng)前重點(diǎn);要積極探索民主黨派民主監(jiān)督的形式,多采用更可行或更有效的形式。

(二)在全面理解民主黨派民主監(jiān)督范圍的基礎(chǔ)上開展重點(diǎn)監(jiān)督

一提起民主監(jiān)督,許多人首先想到的是針對(duì)某一或某些權(quán)力機(jī)關(guān)和公務(wù)人員挑刺找茬。對(duì)民主監(jiān)督的這種理解是極其偏狹的。

民主監(jiān)督的范圍是非常寬廣的,可以從監(jiān)督政策、法律、規(guī)章的遵守執(zhí)行情況和涉政計(jì)劃、方案、措施的貫徹落實(shí)情況擴(kuò)展到監(jiān)督政策、計(jì)劃、方案、措施的合法性、合理性和法律、規(guī)章的合理性、合德性,即監(jiān)督環(huán)節(jié)前置;也可以從監(jiān)督履行職責(zé)、服務(wù)民眾的情況擴(kuò)展到監(jiān)督失職瀆職的懲處情況,即監(jiān)督環(huán)節(jié)后移。

為了減少阻力,民主黨派民主監(jiān)督當(dāng)前應(yīng)以對(duì)事不對(duì)人為主,可重點(diǎn)監(jiān)督政策、法律、規(guī)章的制定、執(zhí)行情況和涉政計(jì)劃、方案、措施的制定、實(shí)施情況。例如,民盟可重點(diǎn)監(jiān)督各級(jí)政府部門制定、執(zhí)行或?qū)嵤┙逃?、科技、文化、醫(yī)衛(wèi)、司法、“三農(nóng)”等方面的政策、法律、規(guī)章、計(jì)劃、方案、措施的情況。

(三)在積極探索民主黨派民主監(jiān)督形式的過程中采用行之有效的方式

民主黨派民主監(jiān)督的形式是多種多樣的。有會(huì)議、考察文案等形式。其中會(huì)議又有全委會(huì)議、專委會(huì)議、常委會(huì)議、主席(或主委)會(huì)議等不同層次;考察又有訪談、調(diào)研、視察、檢查等不同類別;文案又有提案、調(diào)研報(bào)告、建議書、來信等不同體裁。

在這種種形式中,可以有專項(xiàng)監(jiān)督,也可以有全口徑監(jiān)督;可以有對(duì)口監(jiān)督,也可以有廣角監(jiān)督;可以有小組監(jiān)督,也可以有專委會(huì)監(jiān)督;可以有提案辦理監(jiān)督,也可以有來信辦理監(jiān)督;等等。其中,專項(xiàng)監(jiān)督相對(duì)于全口徑監(jiān)督等,對(duì)口監(jiān)督相對(duì)于廣角監(jiān)督等,小組監(jiān)督相對(duì)于專委會(huì)監(jiān)督等,提案辦理監(jiān)督相對(duì)于來信辦理監(jiān)督等是更可行或更有效的方式,應(yīng)當(dāng)成為常用的主要形式。

各民主黨派可依據(jù)自身特點(diǎn)探索和采用各種形式的民主監(jiān)督。如民盟可探索開展教育、科技、文化、醫(yī)療、司法、“三農(nóng)”等領(lǐng)域的對(duì)口監(jiān)督。各級(jí)政協(xié)在安排民主監(jiān)督工作(包括委派民主監(jiān)督小組)時(shí)應(yīng)考慮各民主黨派的特點(diǎn),發(fā)揮各民主黨派的對(duì)口監(jiān)督專長。

(四)多舉措鼓勵(lì)和支持各民主黨派從事民主監(jiān)督

既然民主監(jiān)督是民主黨派的一項(xiàng)重要職能,那么執(zhí)政黨及其政府就應(yīng)像鼓勵(lì)和支持各民主黨派從事參政議政和社會(huì)服務(wù)那樣,建立或健全考核、激勵(lì)、信息共享、多方聯(lián)動(dòng)等多種機(jī)制,采取多種切實(shí)措施,鼓勵(lì)和支持民主黨派從事民主監(jiān)督。

首先,可以考慮把民主監(jiān)督納入各級(jí)民主黨派組織的績效考核范圍。各級(jí)民主黨派組織每年在其參政議政重點(diǎn)調(diào)研課題中應(yīng)設(shè)立民主監(jiān)督方面的課題,在其政協(xié)集體提案中應(yīng)包括民主監(jiān)督方面的提案,在其專項(xiàng)考察活動(dòng)中應(yīng)安排民主監(jiān)督方面的考察。有人建議把接受民主黨派民主監(jiān)督情況納入地方各級(jí)中共黨委和政府的績效考核范圍,這種建議用意是良好的,但是不太可行,也不太合理。不太可行是因?yàn)檫B接受中共紀(jì)檢監(jiān)督、行政監(jiān)察監(jiān)督、人大民主監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督情況都還沒有納入地方各級(jí)中共黨委和政府的績效考核范圍,接受民主黨派民主監(jiān)督情況就更不可能納入了。不太合理是因?yàn)榘裰鼽h派民主監(jiān)督在內(nèi)的機(jī)構(gòu)性監(jiān)督針對(duì)的往往是被監(jiān)督者工作中比較嚴(yán)重的缺陷、失誤、過錯(cuò)乃至罪行,若把接受機(jī)構(gòu)性監(jiān)督情況納入績效考核范圍,這就意味著事先認(rèn)定所有被監(jiān)督者的工作中一定會(huì)出問題,而這是一種“有罪推定”?？傮w上,公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的工作中難免會(huì)出現(xiàn)這樣那樣的問題,因此需要監(jiān)督。但是,不能事先斷定每個(gè)公共權(quán)力機(jī)構(gòu)每年的工作必定會(huì)出問題,因此不宜把接受監(jiān)督情況納入地方中共黨委和政府各工作部門的年度績效考核范圍。

其次,可考慮在面向民主黨派的各類評(píng)優(yōu)評(píng)先活動(dòng)中增加民主監(jiān)督項(xiàng)目或向民主監(jiān)督方面適當(dāng)傾斜。如政協(xié)在每年優(yōu)秀提案評(píng)選中向有關(guān)民主監(jiān)督的提案適當(dāng)傾斜;中共黨委統(tǒng)戰(zhàn)部參照評(píng)選參政議政優(yōu)秀調(diào)研成果的做法,每兩年或三年一次定期評(píng)選民主黨派民主監(jiān)督優(yōu)秀成果;各級(jí)民主黨派組織參照評(píng)選參政議政、社會(huì)服務(wù)、組織工作、宣傳工作方面的先進(jìn)集體和個(gè)人的做法定期或不定期評(píng)選民主監(jiān)督方面的先進(jìn)集體和個(gè)人;在優(yōu)秀政協(xié)委員、優(yōu)秀統(tǒng)戰(zhàn)人物、優(yōu)秀民主黨派成員等的評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)中增加民主監(jiān)督績效的權(quán)重;等等。

再次,可考慮在民主黨派與對(duì)口政府部門之間建立政務(wù)信息交流渠道或平臺(tái)。民主黨派與對(duì)口政府部門雙方共享相關(guān)信息,特別是讓民主黨派比較充分地知曉對(duì)口政府部門的相關(guān)信息,可以避免不必要的誤解,減少民主監(jiān)督的阻力,增強(qiáng)民主監(jiān)督的針對(duì)性和準(zhǔn)確性。

復(fù)次,可以考慮在民主黨派民主監(jiān)督和其他各種機(jī)構(gòu)性監(jiān)督之間因情制宜地開展聯(lián)合監(jiān)督活動(dòng)。各種機(jī)構(gòu)性監(jiān)督各有其特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì),若把它們中的兩種或更多種內(nèi)在地組合起來,則可產(chǎn)生“一加一大于二”的監(jiān)督合力。事實(shí)上,中共紀(jì)檢監(jiān)督與行政監(jiān)察監(jiān)督長期以來是內(nèi)在組合的。在此要強(qiáng)調(diào)的是,民主黨派民主監(jiān)督應(yīng)該且可以與政協(xié)民主監(jiān)督、人大民主監(jiān)督、新聞機(jī)構(gòu)民主監(jiān)督乃至中共紀(jì)檢監(jiān)督、行政監(jiān)察監(jiān)督因時(shí)、因地、因事制宜地聯(lián)合行動(dòng)。

此外,可以考慮在各級(jí)民主黨派組織設(shè)立從事民主監(jiān)督的專門機(jī)構(gòu)(如專委會(huì)或小組),安排專門人員負(fù)責(zé)民主監(jiān)督工作的組織和協(xié)調(diào)。在這方面,可以借鑒一些省級(jí)政協(xié)組織向部分同級(jí)政府部門和司法機(jī)構(gòu)委派民主監(jiān)督小組的做法。有人建議在各級(jí)民主黨派組織設(shè)立實(shí)體性的民主監(jiān)督機(jī)構(gòu)(如民主監(jiān)督部、處或科),這一建議有其道理。但是,就現(xiàn)實(shí)可行性而言,還是在各級(jí)民主黨派組織先設(shè)立虛體性的民主監(jiān)督專委會(huì)或小組為好。

提升民主黨派民主監(jiān)督實(shí)效的機(jī)制建設(shè)還可從加強(qiáng)監(jiān)督過程宣傳、開展監(jiān)督結(jié)果公議(特別是互聯(lián)網(wǎng)公議)、完善特約人員工作機(jī)制等方面入思。

[1]中共中央.中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見[A].中共中央文獻(xiàn)研究室編.改革開放三十年重要文獻(xiàn)選編(上).北京:中央文獻(xiàn)出版社,2008.

[2]中共中央.中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作的政治協(xié)商制度建設(shè)的意見[A].中共中央文獻(xiàn)研究室編.改革開放三十年重要文獻(xiàn)選編(下).北京:中央文獻(xiàn)出版社,2008.

[3]中共中央.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[M].北京:人民出版社,2013.

[4]中共中央.中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(摘要) [A].政協(xié)全國委員會(huì)辦公廳、中共中央文獻(xiàn)研究室編.人民政協(xié)重要文獻(xiàn)選編(下).北京:中央文獻(xiàn)出版社、中國文史出版社,2009.

[5]全國政協(xié).中國人民政治協(xié)商會(huì)議章程(2004年修訂版) [A].政協(xié)全國委員會(huì)辦公廳、中共中央文獻(xiàn)研究室編.人民政協(xié)重要文獻(xiàn)選編(下).北京:中央文獻(xiàn)出版社、中國文史出版社,2009.

[6]全國政協(xié).政協(xié)全國委員會(huì)關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定[A].政協(xié)全國委員會(huì)辦公廳、中共中央文獻(xiàn)研究室編.人民政協(xié)重要文獻(xiàn)選編(中).北京:中央文獻(xiàn)出版社、中國文史出版社,2009.

(責(zé)任編輯:劉亮紅)

D665

A

1009—2293(2015)

楊君武,湖南師范大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師,中國統(tǒng)戰(zhàn)理論研究會(huì)黨外人物工作研究(湖南)基地特邀研究員,民盟中央?yún)⒄h理論研究中心特邀研究員。

【DOI】10.3969/j.issn.1009—2293.2015.02.007