摘要：文章通過對以美國為代表的集中型監(jiān)管模式、以英國為代表的自律型監(jiān)管模式和以德國為代表的折中型監(jiān)管模式特點的研究，并將此三種證券監(jiān)管模式與我國的監(jiān)管模式進行比較，得出我國證券監(jiān)管機制的優(yōu)勢和不足。建議我國借鑒吸收成熟的證券市場監(jiān)管經(jīng)驗，選擇集中監(jiān)管與自律監(jiān)管有機結(jié)合的中間型監(jiān)管模式，優(yōu)化和完善我國證券市場監(jiān)管機制。

文獻標志碼：A

文章編號：1007-5097（2015）06-0105-04

［DOI］10.3969/j.issn.1007-5097.2015.06.017

收稿日期：2015-03-11

基金項目：安徽省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目（AHSKF09-10D91）

作者簡介：姚吉祥（1963-），男，安徽肥東人，副教授，碩士，研究方向：公共管理和思政教育。

A Study on Differentiated Features of Chinese and Foreign Securities Supervision Mechanisms

YAO Ji-xiang

(Faculty of Ideological and Political Education，Hefei University，Hefei 230601，China)

Abstract：Based on the study of the features of the centralized supervision mode represented by the United States，the self supervision mode represented the United Kingdom and the compromise-oriented supervision mode represented by Germany，the paper makes a comparison of these three types of supervision modes and China’s supervision mode in order to reflect strengths and weaknesses of China’s securities supervision mechanism. The paper suggests that China should draw on the ex?perience of mature securities market supervision，select the intermediate supervision mode with the combination of central?ized supervision and self supervision，and optimize and perfect China’s securities market supervision mechanism.

Keyword：securities supervision mechanism；international comparison；supervision efficiency；differentiated features

一、引言

現(xiàn)代證券市場在各國經(jīng)濟體系中占據(jù)著重要地位，它是資本市場能否有效運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵一環(huán)，更是資本市場有效配置資本的保障 ［1］。2008年美國發(fā)生金融危機對世界各國證券市場都產(chǎn)生了巨大影響，國內(nèi)證券監(jiān)管存在各種弊端，嚴重影響投資者的長期投資決策和融資者的融資行為 ［2］。因此，研究國際上存在的主要證券監(jiān)管機制并對其進行比較十分必要。

證券監(jiān)管機制是指一個國家或地區(qū)證券監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置，包括監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管職責、手段、程序以及對象，也包括各有關(guān)部門之間的關(guān)系等。各國由于歷史背景的不同和對證券監(jiān)管認識的差異等原因形成了不同的證券監(jiān)管機制，同時也隨著時代的變化和證券市場的發(fā)展變化，不斷對本國機制加以修改和完善 ［3］。

縱觀證券市場發(fā)展成熟的國家，其證券監(jiān)管機制各有特點。按照對監(jiān)管主體地位的認識不同，形成了三種證券監(jiān)管機制，即政府主導(dǎo)型監(jiān)管機制、自律型監(jiān)管機制和中間型監(jiān)管機制。政府主導(dǎo)型監(jiān)管機制是以政府對證券市場實施統(tǒng)一監(jiān)督管理而居于主導(dǎo)地位，其典型代表國家是美國 ［4］；自律主導(dǎo)型監(jiān)管機制是以自律機構(gòu)對證券市場的自我約束、管理居于主導(dǎo)地位，其典型代表國家是英國 ［5］；中間型監(jiān)管機制同時兼顧了政府機構(gòu)與自律機構(gòu)這兩大主體共同對證券市場的約束和管理。美國、英國、德國作為成熟證券市場的典型代表，在證券監(jiān)管領(lǐng)域積累了豐富的經(jīng)驗。雖然中國與美、英、德三國在法律制度、資本市場成熟度等諸多方面有著一定的差異，但從證券監(jiān)管角度出發(fā)，可以對其監(jiān)管的目的、目標和主要監(jiān)管手段進行比較并加以借鑒 ［6］。深入系統(tǒng)地探討發(fā)達國家證券監(jiān)管機制的優(yōu)缺點，借鑒發(fā)達和成熟的證券市場經(jīng)驗，對促進我國證券監(jiān)管機制的改革和完善將具有重大意義。

二、國外不同監(jiān)管模式的特點

（一）集中型監(jiān)管模式

集中型監(jiān)管機制是指政府通過設(shè)立專門的全國性證券監(jiān)管主體，制定和實施專門的證券市場管理法規(guī)來實現(xiàn)對全國證券市場的統(tǒng)一管理。在這種模式下，由政府下屬的部門，或由直接隸屬于立法機關(guān)的證券監(jiān)管主體對證券市場進行集中統(tǒng)一監(jiān)管。

美國的證券監(jiān)管起源于19世紀末“進步運動”時代，當時社會中出現(xiàn)了一些不良現(xiàn)象，一些主持正義的美國人發(fā)起了愛國運動，在此時期政府對證券市場進行了監(jiān)管。20世紀30年代大危機時期，美國通過立法建立了聯(lián)邦證券監(jiān)督委員會（SEC），給予SEC廣泛權(quán)力，它既可以為市場創(chuàng)建法律也可以通過執(zhí)行法律對違法者進行處罰 ［7］。SEC的監(jiān)管體現(xiàn)在信息披露是否完整，是否存在隱瞞不報的信息，在交易中是否存在違規(guī)行為或操縱行為，對于涉嫌違規(guī)者，通過必要的偵察，搜集證據(jù)，通過法律手段的控告行為等。集中監(jiān)管模式的優(yōu)點和不足體現(xiàn)在：

（1）立法具有主動性和預(yù)見性。政府監(jiān)管機關(guān)可以提出建議修改那些不能讓市場正常、高效運行的條款。如果政府監(jiān)管機關(guān)制定的法規(guī)有利于市場機制的正常發(fā)揮，那么政府監(jiān)管機關(guān)可以提議將其增加到行政監(jiān)管法律中去。更為關(guān)鍵的是，政府監(jiān)管機關(guān)還可以制定并頒布相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)則以約束市場參與者的不當行為。

（2）執(zhí)法具有主動性。政府監(jiān)管機構(gòu)可以依照法律對市場進行主動監(jiān)管，他們擁有主動調(diào)查權(quán)。在調(diào)查的時候如果發(fā)現(xiàn)有不符合法律的行為便馬上依據(jù)法律法規(guī)將不法行為者繩之以法，情節(jié)輕微的給予警告或行政處罰，情節(jié)嚴重的將追究刑事責任。

（3）執(zhí)法具有不間斷性。由于政府監(jiān)管部門具有主動執(zhí)法權(quán)，只要國家給予適當?shù)募顧C制，那么監(jiān)管者便有積極性對市場實施主動監(jiān)管，然而這種激勵機又是持續(xù)的、永存的，所以政府監(jiān)管部門依據(jù)法律進行的監(jiān)管自然具有不間斷性。

（4）集中型監(jiān)管會帶來較高的監(jiān)督成本。政府監(jiān)管部門對證券市場進行監(jiān)管需要單獨設(shè)立監(jiān)督機構(gòu)，當行政監(jiān)管部門在執(zhí)法的時候也會產(chǎn)生一定的成本 ［8］。從整體上看，政府監(jiān)管機構(gòu)從各個方面都會比自律性組織要付出更多的成本才能對市場進行較好的監(jiān)管，所以集中型監(jiān)管模式會產(chǎn)生更高的監(jiān)管成本。

（5）政府監(jiān)管機構(gòu)人員專業(yè)能力有所限制和對市場缺乏了解。首先政府監(jiān)管機構(gòu)人員沒有相應(yīng)的較高專業(yè)知識對市場行為進行高效的鑒別和監(jiān)管，同時又不是市場的直接參與者，他們都離市場比較遠，對市場不夠了解，所以監(jiān)管人員自然對市場行為反應(yīng)不敏捷，難以及時快速的采取措施對市場進行有效監(jiān)管。

（二）自律監(jiān)管模式

自律型監(jiān)管機制是指政府對證券市場的干預(yù)較少，立法也較少，主要由自律機構(gòu)如證券交易所和自律協(xié)會等機構(gòu)對證券市場進行監(jiān)督管理的機制。這種監(jiān)管機制幾乎不設(shè)立專門監(jiān)管機構(gòu)，僅通過制定一些間接法規(guī)來約束市場活動。英國是這種機制的典型代表，新加坡、荷蘭、新西蘭等國也采用該監(jiān)管機制。

在英國證券市場的早期階段，并沒有專門的證券法律對市場進行規(guī)范，市場中產(chǎn)生的問題主要由其他非專門法律附帶監(jiān)管，如公司法、刑法等。在這些法律之外對證券市場發(fā)展起到管理作用的是自律性組織。這其中首先是證券交易所的出現(xiàn)，它是由一些有實力的券商自行組織的自律性組織機構(gòu)，該機構(gòu)制定一些法規(guī)用來約束投資者、證券發(fā)行者以及券商 ［9］。在英國對證券市場實施直接監(jiān)管的主要是包括證券交易所在內(nèi)的自律性組織機構(gòu)，而國家有關(guān)單行法規(guī)和司法判例對證券市場活動實施間接監(jiān)管。英國最大的證券交易所是倫敦證券交易所，該交易所形成較完備的自律體制，是全國證券市場的中心。

另一個自律性監(jiān)管組織是證券業(yè)協(xié)會。該協(xié)會是由英國證券市場上社會成員自行組織的，該組織通過制定一些規(guī)則對協(xié)會成員進行約束。該協(xié)會的作用是制定會員規(guī)則，向有關(guān)部門反映組織成員的建議和要求，同時對會員進行培訓(xùn)并舉辦一些活動以增加會員間的交流。自律性監(jiān)管的優(yōu)勢和不足：

（1）監(jiān)管方便、快捷、高效。自律機構(gòu)是市場的參與者，所以監(jiān)管起來相對方便，同時該機構(gòu)具有較高的靈活性，能夠?qū)κ袌鲂袨樽鞒隹焖俜磻?yīng)，及時對違規(guī)者進行打擊，大大減少違法行為事件的發(fā)生，因此監(jiān)管具有高效性。

（2）監(jiān)管成本較低。由于自律監(jiān)管機構(gòu)離市場較近，對市場的動態(tài)以及人員的行為能夠觀察得較清楚，如果發(fā)現(xiàn)存在違規(guī)行為便能及時采取措施加以制止，同時該機構(gòu)還能夠預(yù)見一些可能會危害市場的行為，并為此提前制定相關(guān)規(guī)則對市場加以規(guī)范。

（3）專業(yè)知識豐富。自律性監(jiān)管組織由市場參與者組成，有著豐富的專業(yè)知識，能夠?qū)κ袌錾袭a(chǎn)生的現(xiàn)象做出深刻合理地分析，進而能夠幫助參與者走出困境，同時讓市場有序的持續(xù)運行。

（4）權(quán)力有限以及威懾不足。自律機構(gòu)只有制定和實施監(jiān)管規(guī)則的權(quán)力，不具有其他權(quán)力，例如政府監(jiān)管部門具有的行政處罰權(quán)和調(diào)查權(quán)等，當然也不包括刑事處罰權(quán)和民事處罰權(quán)，所以其權(quán)力有限。自律性監(jiān)管組織制定的規(guī)則只是對證券市場參與者具有一種約束力，這種約束不構(gòu)成強制性，只能依靠市場參與者的道德來維持，因此，該組織制定的規(guī)則不能帶來足夠的威懾。

（5）各種自律性監(jiān)管組織具有“自利”弱點。自律組織不是純粹的公共組織，因而該組織會盡可能站在協(xié)會組織成員的角度去思考問題，也盡可能從自身利益出發(fā)，往往不考慮投資者的利益，因而有失公平原則?？偠灾?，自律組織的“自利”弱點會導(dǎo)致自律性監(jiān)管模式不能充分發(fā)揮職能，因此導(dǎo)致監(jiān)管效率不高。

（三）中間型監(jiān)管

集中型監(jiān)管模式和自律型監(jiān)管模式各自都有自己的優(yōu)缺點。對于自律性監(jiān)管組織而言，首先，在證券市場具體的監(jiān)管規(guī)則制定方面具有天然的優(yōu)勢，由于自律性監(jiān)管組織往往是市場的參與者，因而對市場上的各種操作流程有著深刻了解和體會，因此借助此優(yōu)勢自然能夠制定一些具體的且有利于證券市場健康發(fā)展的規(guī)則，只要市場參與者能夠按照自律監(jiān)管組織制定的規(guī)則實施下去，必然能夠大大提高市場的運行效率。其次，由于自律性監(jiān)管組織成員都具有非常高的市場專業(yè)知識，以市場參與者代表的身份對證券市場法律和法規(guī)的制定和修改提出更加合理和完整的建議和要求，從而使各部門制定出更加完善的法律法規(guī)。相對而言，由于政府部門具有對證券市場的立法權(quán)和最高領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，并因此具有一定的強制性和權(quán)威性，它能夠很好地貫徹法律，能夠有效地維持市場機制的正常運轉(zhuǎn)，并帶領(lǐng)所有參與者朝著正確的方向前進。因而政府監(jiān)管部門則對證券市場運行效率具有明顯影響。

政府部門可以制定最基本的法律，而自律性組織可以制定一些法規(guī)對其進行補充，這樣制定出來的法律法規(guī)才是完整的和更有效率的。政府部門作為最高領(lǐng)導(dǎo)者，他可以確定證券市場未來發(fā)展的大致方向，然而在自律性組織的幫助下它可以朝著更加具體而又正確的方向前行。因此，如果能夠?qū)⑺鼈冞m當?shù)厝诤显谝黄饘⒛軌蚪⒁粋€更加完美的監(jiān)管模式，即中間型監(jiān)管模式，如德國就建立了這樣的監(jiān)管模式。

三、我國證券監(jiān)管機制的特點

我國證券監(jiān)管才走過二十余年的歷史，有其自身的發(fā)展特點，主要有：①我國證券市場處于“新興加轉(zhuǎn)軌”階段，市場發(fā)展不成熟，我國既要發(fā)展市場又要規(guī)范市場；②我國市場監(jiān)管主體構(gòu)成復(fù)雜，業(yè)務(wù)基礎(chǔ)薄弱；③我國資本市場發(fā)展軌跡是從立法監(jiān)管到自由發(fā)展，并且我國是市場規(guī)制和行政管理共同作用的監(jiān)管機制，目前以行政監(jiān)管為主要方式，而發(fā)達國家成熟市場的發(fā)展軌跡則是逆向的；④我國證券監(jiān)管的法律體系不夠完善，雖然目前我國已經(jīng)出臺一些新的法律，然而我國的法律體系和發(fā)達國家成熟性的法律體系相比還是相差很遠，對我國證券監(jiān)管的法律法規(guī)進行建立、修改和廢除的過程較為復(fù)雜 ［10］；⑤我國的監(jiān)管對象大部分是國有企業(yè)，尤其是那些大型企業(yè)幾乎都屬于國有，投資者分散，中介機構(gòu)不夠強大，相對而言，西方發(fā)達國家成熟市場存在大量熟悉投資和信用文化的上市公司、中介機構(gòu)、機構(gòu)投資者等。我國證券監(jiān)管機制不足主要體現(xiàn)在以下幾方面：

（1）法律監(jiān)管體系不夠完備。首先沒有理清大量國有企業(yè)上市公司的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，也沒有對中小企業(yè)的融資途徑和條件做出明確的說明；其次，制定的證券法律具有滯后性，證券立法往往表現(xiàn)為法律落后于政策，政策落后于市場；再次，證監(jiān)會的監(jiān)管落后于市場創(chuàng)新，這些創(chuàng)新有效規(guī)避了證券監(jiān)管部門的監(jiān)管，致使由其制定出來的法律往往都不是非常適合證券市場的有效運行；最后，對有關(guān)違法行為的處罰規(guī)定缺乏系統(tǒng)性、邏輯性，雖然針對不同的問題制定了不同的法律法規(guī)，但是法律法規(guī)的制定不夠合理、不夠完善，有時行政行為超越法律行為。

執(zhí)法方面，首先證監(jiān)會既是法律制定者又是法律的執(zhí)行者，在執(zhí)法的時候也沒有其他機構(gòu)對其監(jiān)督，這樣往往引起不公平，從而導(dǎo)致監(jiān)管效率低下；其次，中介機構(gòu)和上市公司違反相關(guān)規(guī)定后沒有得到相應(yīng)的嚴厲懲罰，只是對其給予行政處罰，這樣也就導(dǎo)致投資者的利益得不到充分保障；最后，在執(zhí)法的時候有些違法者會對執(zhí)法者采取行賄的方式以求對其違法行為采取輕判，總而言之，執(zhí)法人員偶爾執(zhí)法不夠到位也不夠嚴厲，導(dǎo)致違法者從經(jīng)濟角度考慮，屢次違法。

（2）行政監(jiān)管的缺陷。一是行政監(jiān)管的錯位。我國證券市場與西方發(fā)達國家存在較大區(qū)別。其表現(xiàn)在：一方面，西方證券市場是自發(fā)形成的，政府不是市場的創(chuàng)建者和主辦者，而我國從一開始就是由政府創(chuàng)辦證券市場，并且一直主導(dǎo)市場的方方面面。另一方面，證監(jiān)會一直都肩負著對證券市場的主辦和監(jiān)管的雙重責任，這兩個角色行為顯然是沖突的，這往往讓證監(jiān)會陷入尷尬的境地，從而難以發(fā)揮它的監(jiān)管優(yōu)勢。二是行政監(jiān)管承擔責任太多。中國證監(jiān)會不僅要對市場的發(fā)展負責也要對市場的監(jiān)管負責。在承擔如此之多的責任下，行政監(jiān)管難免力不從心。三是對證券市場監(jiān)管權(quán)力的分配不合理。該缺陷具體表現(xiàn)在證監(jiān)會監(jiān)管的范圍過寬，自律性監(jiān)管組織不能充分發(fā)揮自己的職能，甚至自律機構(gòu)形同虛設(shè)。

四、我國證券監(jiān)管的模式選擇

我國證券監(jiān)管的模式選擇應(yīng)是集中監(jiān)管與自律監(jiān)管（證券業(yè)協(xié)會）的有機結(jié)合，屬于“中間型監(jiān)管模式”。以美國為代表的集中監(jiān)管和以英國為代表的自律監(jiān)管都是立足于自身監(jiān)管體制的歷史發(fā)展，借鑒時不能生搬硬套。我國應(yīng)以本國的立法精神和監(jiān)管特點，設(shè)計適合我國當前監(jiān)管需求的監(jiān)管體制。

首先，在證券市場法律法規(guī)的制定方面，顯然，政府監(jiān)管機構(gòu)在制定一些重要的、重大的方針政策方面具有明顯優(yōu)勢，同時政府監(jiān)管機構(gòu)所制定的法律法規(guī)是適合全國所有市場有序發(fā)展的，它在統(tǒng)領(lǐng)整個市場朝著正確的方向前進方面起著決定性作用。而自律性監(jiān)管機構(gòu)在專業(yè)知識和技術(shù)方面具有顯而易見的優(yōu)勢，再加上自律機構(gòu)離市場較近能夠非常清楚的觀看到市場的整個運行流程的優(yōu)勢，因而該機構(gòu)在制定細微的法律法規(guī)方面占據(jù)天時地利，因此制定出來的法律法規(guī)非常切合市場的實際情況，能夠提高市場的運行效率。

其次，在執(zhí)法方面，政府監(jiān)管機構(gòu)和自律性機構(gòu)有著各自的優(yōu)勢。政府監(jiān)管機構(gòu)在執(zhí)法的時候往往采取的是相對而言比較嚴厲的措施，所以在處理市場上較重大事件的時候由政府監(jiān)管機構(gòu)采取措施是有必要的和明智的。自律性監(jiān)管機構(gòu)有利于事前管理，使當事人處于公平公正的規(guī)則下，而且各自行為都受到相互監(jiān)督，降低了違規(guī)動機?？偠灾?，在對違法違規(guī)者的處罰方式上各自有著各自的優(yōu)勢，政府監(jiān)管機構(gòu)和自律機構(gòu)雙方起到一個互補的作用。

如果能充分利用集中監(jiān)管和自律監(jiān)管的優(yōu)點，將二者結(jié)合起來將是發(fā)展證券市場的有效措施，日本和德國的證券監(jiān)管就采取了兼顧的特點。美國的集中監(jiān)管和英國的自律監(jiān)管也逐漸向中間型靠攏，這些監(jiān)管領(lǐng)域普遍存在的問題和解決方法應(yīng)具有共通性，同樣適合我國監(jiān)管體制的建立。

當前我國的首要任務(wù)是把精力投入到證券監(jiān)管機制的完善上，因為監(jiān)管機制的完善是一切的根

本，經(jīng)濟金融高度全球化和新的金融環(huán)境迫切要求我國改善監(jiān)管機制。以下是對完善我國證券監(jiān)管機制的建議：①鼓勵市場創(chuàng)新金融工具，建立更完整的監(jiān)管體系。新的金融環(huán)境下，創(chuàng)新工具與品種不斷涌現(xiàn)，競爭十分激烈，監(jiān)管機構(gòu)不但要擴大監(jiān)管范圍，加大監(jiān)管力度，同時又要適時放寬對市場的監(jiān)管，鼓勵市場多創(chuàng)造有利的新品種，要建立完備的系統(tǒng)對市場進行監(jiān)控和管理，如創(chuàng)立早期風(fēng)險檢測、識別、預(yù)警、控制系統(tǒng)和風(fēng)險管理系統(tǒng)。②提高自律監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管權(quán)力。自律監(jiān)管機構(gòu)在整個證券市場監(jiān)管中起著不容忽視的作用，當然要讓自律組織充分發(fā)揮作用就必須對自律機構(gòu)進行放權(quán)，減少甚至取消政府監(jiān)管機構(gòu)對自律機構(gòu)的控制。只有當自律機構(gòu)掌握到實權(quán)之后，自律機構(gòu)才能起到對政府監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管不足之處進行補充的作用，從而整個證券市場才能更有效率的運行。同時，自律機構(gòu)還形成對政府監(jiān)管機構(gòu)權(quán)力的制衡，進而可以增加證監(jiān)會行政權(quán)力運用過程中的透明度和公正性。③保障并提高媒體監(jiān)督權(quán)力。媒體的監(jiān)督作用在證券監(jiān)管中同樣是必不可少的、至關(guān)重要的，表現(xiàn)在諸多方面，比如，對市場行為的直接監(jiān)督或批評和對各類監(jiān)管主體行為的監(jiān)督，以及對市場參與人愿望和意見的表達與交流等?？傊?，國家應(yīng)支持、鼓勵媒體監(jiān)督。