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人民調(diào)解走出困局的三步招法——對(duì)天津市寧河縣人民調(diào)解的調(diào)查與思考

2015-03-27 08:08天津市寧河縣司法局局長(zhǎng)王景福
關(guān)鍵詞:調(diào)解員委員會(huì)機(jī)關(guān)

■天津市寧河縣司法局局長(zhǎng) 王景福

人民調(diào)解用非訴訟方式解決糾紛,在國(guó)內(nèi)被稱為 “維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的第一道防線”,在國(guó)際被稱為 “東方經(jīng)驗(yàn)”??墒蔷蛯幒涌h目前的情況看,人民調(diào)解工作有組織逐年萎縮,調(diào)解數(shù)量急劇下降的趨勢(shì)。人民調(diào)解走出困局的出路在于改革,改革的焦點(diǎn)是解決沒有經(jīng)濟(jì)支持的致命傷。

寧河縣人民調(diào)解現(xiàn)狀

(一)面臨的困境

寧河縣每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有人民調(diào)解委員會(huì),均有調(diào)解員7-10名。每個(gè)村委會(huì)、居委會(huì)都有人民調(diào)解委員會(huì),均有調(diào)解員3名。應(yīng)該說(shuō)數(shù)量不少。但是這只是一個(gè)流于形式的花名冊(cè)而已,有名無(wú)實(shí)。村委會(huì)為了精簡(jiǎn)干部,只設(shè)一名兼職調(diào)解員,更談不上三級(jí)調(diào)解網(wǎng)絡(luò)。因?yàn)槿嗣裾{(diào)解經(jīng)費(fèi)保障只是停留在文件上,并未完全落實(shí)到位,設(shè)置專職人民調(diào)解員既沒有工資報(bào)酬,也沒有工作經(jīng)費(fèi),所以人民調(diào)解員都是兼職的。隨著村委會(huì)每3年換屆一次,調(diào)委會(huì)也隨之更換,包括鄉(xiāng)級(jí)在冊(cè)的人民調(diào)解員在內(nèi),真正兼職人民調(diào)解工作的也不多。人民調(diào)解員往往有名無(wú)實(shí),不能積累調(diào)解經(jīng)驗(yàn),業(yè)務(wù)能力有限,調(diào)解糾紛不會(huì)制作調(diào)解筆錄、調(diào)解協(xié)議。業(yè)內(nèi)普遍承認(rèn),村委會(huì)、居委會(huì)的人民調(diào)解已經(jīng)落伍。

(二)困境的根源

第一,人民調(diào)解委員會(huì)的主體資格有缺陷。人民調(diào)解享有高規(guī)格的法律地位,但是設(shè)立人民調(diào)解組織的村民委員會(huì),在行政主體和民事主體上卻存在著嚴(yán)重缺陷。一是根據(jù) 《憲法》它的行政主體資格不明確。二是根據(jù)《民法通則》它不具備法人的條件。三是根據(jù) 《村民委員會(huì)組織法》、 《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、 《民訴法意見》,它不符合社團(tuán)組織、也不符合訴訟主體中的其他組織。村民委員會(huì)一不屬于機(jī)關(guān)和事業(yè)單位,國(guó)家不撥給經(jīng)費(fèi);二不屬于社會(huì)團(tuán)體有會(huì)費(fèi)、捐贈(zèng)等經(jīng)費(fèi)來(lái)源;三不屬于企業(yè)有營(yíng)利。所以它在財(cái)產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)上存在嚴(yán)重缺陷?,F(xiàn)在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金成為村干部工資的主要來(lái)源。干部職數(shù)、工資標(biāo)準(zhǔn)、考評(píng)辦法由鄉(xiāng)里提出意見,由村民討論通過(guò),鄉(xiāng)里統(tǒng)籌發(fā)放。村里設(shè)村支書、村主任、會(huì)計(jì)、婦聯(lián)委員、治保調(diào)解委員等崗位,崗位之間實(shí)行兼職。村干部工作復(fù)雜艱苦,待遇偏低。人民調(diào)解委員會(huì)是村民委員會(huì)里的組織,村干部工資尚且困難,何況人民調(diào)解委員。所以村委會(huì)為了精簡(jiǎn)干部,只設(shè)一名兼職調(diào)解員。

第二,人民調(diào)解按勞取酬的原則未得到重視。廣義講人民調(diào)解也是一種法律服務(wù),包括兩個(gè)層面,即調(diào)解組織與調(diào)解對(duì)象、調(diào)解員與調(diào)委會(huì)。調(diào)委會(huì)服務(wù)群眾,有自治的性質(zhì),也有社會(huì)公益的性質(zhì)。而調(diào)解員供職于調(diào)委會(huì),以法律知識(shí)和調(diào)解技能解決糾紛,是一種創(chuàng)造性勞動(dòng),應(yīng)當(dāng)獲得相應(yīng)的勞動(dòng)報(bào)酬。

第三,有關(guān)機(jī)關(guān)履行職責(zé)中的缺失。法律規(guī)定人民調(diào)解的指導(dǎo)機(jī)關(guān),一是基層人民政府,二是基層人民法院,其中基層人民政府的職責(zé)由司法行政機(jī)關(guān)承擔(dān)??墒俏覀兊乃痉ㄐ姓C(jī)關(guān)、人民法院機(jī)關(guān),在法定職責(zé)面前,崗位職責(zé)不清,沒有業(yè)務(wù)考核制度、沒有責(zé)任追究制度。司法行政機(jī)關(guān)在向政府的述職中、人民法院機(jī)關(guān)在向人大的述職中,匯報(bào)人民調(diào)解情況不到位、不全面。導(dǎo)致 《人民調(diào)解法》的規(guī)定和司法部、財(cái)政部 《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)保障的意見》的規(guī)定,沒有得到完全落實(shí),人民調(diào)解沒能得到必要的、持續(xù)的、穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)支持和保障。

人民調(diào)解走出困局的三步招法

(一)建設(shè)專業(yè)性的人民調(diào)解組織,走集約化道路

集約化最大的優(yōu)勢(shì)是業(yè)務(wù)單一,集中專家人力資源,高產(chǎn)出、高效率、高質(zhì)量。在專業(yè)性的組織中建設(shè)人民調(diào)解組織,走集約化道路,是一個(gè)切實(shí)可行的措施。 《調(diào)解法》為建設(shè)專業(yè)性的人民調(diào)解委員會(huì)預(yù)留了制度空間。走集約化道路,并不是全盤否定傳統(tǒng)的人民調(diào)解。設(shè)立在村委會(huì)、居委會(huì)中的人民調(diào)解的前途是坎坷、還是坦途,我們不能預(yù)言。但是傳統(tǒng)的人民調(diào)解不失為人民調(diào)解事業(yè)的基礎(chǔ),一是它直接產(chǎn)生于民間,最具自治性、群眾性。二是最起碼人民調(diào)解員是最適合的宣傳員、信息員。

(二)積極建議政府購(gòu)買法律服務(wù)

調(diào)解不收費(fèi),是人民調(diào)解的一大特色。但是人民調(diào)解不收費(fèi)與人民調(diào)解需要經(jīng)濟(jì)支持,是兩碼事。應(yīng)當(dāng)把用于人民調(diào)解的工作經(jīng)費(fèi)作為維穩(wěn)工作成本的重要組成部分,由政府為公共法律服務(wù)買單,是管理社會(huì)的積極措施,也是人民調(diào)解走集約化道路的物質(zhì)保障,是一舉多得的好事。已有許多地方政府聘用律師擔(dān)任法律顧問、設(shè)立公職律師,也有許多地方政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道公開招聘大學(xué)法律專業(yè)畢業(yè)生,作為專職人民調(diào)解員,這都是政府購(gòu)買法律服務(wù)的不同形式。

(三)建設(shè)人民調(diào)解員人才庫(kù)

建設(shè)人民調(diào)解員人才庫(kù)可以有三條途徑和一個(gè)突破口。第一條途徑是將司法行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的法律服務(wù)人員,作為法律專業(yè)人才,納入人民調(diào)解員人才庫(kù)。第二條途徑是整合社會(huì)法律人才資源,作為法律專業(yè)人才的補(bǔ)充,納入人民調(diào)解員人才庫(kù)。社會(huì)中有很多退休的法官、律師、公證員、基層法律服務(wù)工作者、勞動(dòng)仲裁員,應(yīng)當(dāng)發(fā)揮出他們的優(yōu)勢(shì)和經(jīng)驗(yàn)。第三條途徑是整合各類專業(yè)人才資源,作為掌握專門技術(shù)的專家,納入人民調(diào)解員人才儲(chǔ)備庫(kù)。如目前已經(jīng)比較普遍建設(shè)的交通事故糾紛、醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會(huì),就是由許多專家和專業(yè)人士組成的。

一個(gè)突破口,就是把重組法律服務(wù)所作為突破口。可以利用國(guó)家鼓勵(lì)、推動(dòng)就業(yè)的政策,把鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所納入公益崗,把有能力在法律服務(wù)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的人員,經(jīng)過(guò)考核招聘到鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所并全部聘為人民調(diào)解員。這樣可以使他們?cè)卩l(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所傳統(tǒng)的8項(xiàng)業(yè)務(wù)外,又拓寬了新的業(yè)務(wù)領(lǐng)域,進(jìn)而還推進(jìn)了法律服務(wù)進(jìn)社區(qū)、進(jìn)行業(yè)活動(dòng)?;鶎臃煞?wù)工作者以人民調(diào)解員的身份、利用人民調(diào)解的機(jī)制調(diào)解民事糾紛,人民調(diào)解委員會(huì)付給勞動(dòng)報(bào)酬,人民政府購(gòu)買法律服務(wù)實(shí)報(bào)實(shí)銷,可以使基層法律服務(wù)工作者的執(zhí)業(yè)渠道更暢通,執(zhí)業(yè)環(huán)境更為優(yōu)化。

做好業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作,加強(qiáng)行業(yè)自律工作

人民調(diào)解要想得到政府的支持、要想在人民群眾中取得威信,取決于人民調(diào)解員的綜合素質(zhì),如果調(diào)解員的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)不高,再多的財(cái)產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)保障也是浪費(fèi)。做好業(yè)務(wù)指導(dǎo)、人才培訓(xùn)工作,主要有以下幾個(gè)方面。

一是司法行政機(jī)關(guān)、人民法院機(jī)關(guān)要把指導(dǎo)人民調(diào)解工作作為一項(xiàng)重要任務(wù),列入年初工作計(jì)劃,制定對(duì)人民調(diào)解員培訓(xùn)的崗位責(zé)任制,定期檢查落實(shí),并納入年終目標(biāo)考核內(nèi)容之中。

二是在使用有限的人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)時(shí),除支付調(diào)解員工資外,應(yīng)加大人民調(diào)解員的智力培訓(xùn)投資力度。專業(yè)化的人民調(diào)解員,具有業(yè)務(wù)單一的優(yōu)勢(shì),這在人民調(diào)解員業(yè)務(wù)培訓(xùn)上是一個(gè)有利條件。要實(shí)行人民調(diào)解員統(tǒng)一證件、持證上崗,要制定人民調(diào)解員的培訓(xùn)規(guī)劃,確立初任上崗培訓(xùn)、在崗年度培訓(xùn)計(jì)劃。

三是培訓(xùn)的方法要靈活機(jī)動(dòng),可以聘請(qǐng)專家授課、可以開展知識(shí)競(jìng)賽、可以組織旁聽民事審判開庭等等。培訓(xùn)內(nèi)容要有針對(duì)性,既要強(qiáng)化法律知識(shí),又要強(qiáng)化調(diào)解方法和調(diào)解技能,要徹底根除傳統(tǒng)的只做勸架,不做筆錄、不制作人民調(diào)解協(xié)議書的弊病,對(duì)于經(jīng)過(guò)培訓(xùn)仍然不合格的,要堅(jiān)決淘汰。

法律規(guī)定人民調(diào)解是自治性的組織。對(duì)人民調(diào)解組織放任自流不行,越俎代庖也不行。我們的任務(wù)是提供經(jīng)濟(jì)保障、加強(qiáng)人才培育、實(shí)施規(guī)范化管理。加強(qiáng)行業(yè)自律工作,主要有以下幾個(gè)方面。

一是成立縣級(jí)人民調(diào)解委員會(huì)。統(tǒng)籌全縣的人民調(diào)解資源,設(shè)立專業(yè)人民調(diào)解委員會(huì),研究業(yè)務(wù),強(qiáng)化規(guī)范化管理,定期召開人民調(diào)解員大會(huì)報(bào)告工作、制定規(guī)劃。設(shè)立理事會(huì)和常務(wù)理事會(huì),管理全縣人民調(diào)解日常工作。

二是注冊(cè)登記縣級(jí)人民調(diào)解會(huì)協(xié)會(huì),使之成為社團(tuán)法人資格的組織。制定寧河縣人民調(diào)解協(xié)會(huì)章程,設(shè)立理事會(huì)和常務(wù)理事會(huì),掌管人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)。定期召開會(huì)員代表大會(huì),報(bào)告工作、制定規(guī)劃。

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