楊云霞 王 瓊

(西北工業(yè)大學(xué) 人文與經(jīng)法學(xué)院，陜西 西安 710129)

城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民權(quán)益保障研究

楊云霞 王 瓊

(西北工業(yè)大學(xué) 人文與經(jīng)法學(xué)院，陜西 西安 710129)

工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，失地農(nóng)民的權(quán)益保障存在諸多問(wèn)題，如失地農(nóng)民沒(méi)有得到土地市場(chǎng)化的增值收益、再就業(yè)困難、社會(huì)保障體系不健全等。土地征收制度和產(chǎn)權(quán)制度存在缺陷是失地農(nóng)民權(quán)益受損的主要原因，征地違法程序的救濟(jì)渠道不暢是問(wèn)題產(chǎn)生的重要原因。要從根本上解決失地農(nóng)民的權(quán)益保障問(wèn)題，必須明確土地產(chǎn)權(quán)，讓失地農(nóng)民分享土地的增值收益；建立有效的就業(yè)保障機(jī)制和完善的社會(huì)保障體系；在保障實(shí)體權(quán)利的同時(shí)，從程序上規(guī)范政府行為，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)兼顧的包容性增長(zhǎng)。

城市化；失地農(nóng)民；權(quán)益保障

隨著城市化進(jìn)程的進(jìn)一步推進(jìn)，中國(guó)耕地面積總體呈減少趨勢(shì)，年內(nèi)建設(shè)占用耕地面積不斷增多，被征地人口2003年約484.56萬(wàn)，2012年約548.63萬(wàn)，僅2003-2012年十年間共計(jì)產(chǎn)生失地農(nóng)民約5000萬(wàn)人，此后年均保持500多萬(wàn)的增勢(shì)①。經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅猛發(fā)展使得政府的征地需求與承擔(dān)大規(guī)模失地農(nóng)民后續(xù)生活安排間出現(xiàn)巨大鴻溝，土地附加利益及依托土地而存在的社會(huì)保障權(quán)利、就業(yè)機(jī)會(huì)和鄉(xiāng)土感情的缺失風(fēng)險(xiǎn)最終落到農(nóng)民身上。

現(xiàn)行土地管理制度、勞動(dòng)與社會(huì)保障制度無(wú)法為失地農(nóng)民權(quán)益提供制度化保障，在此背景下，實(shí)現(xiàn)城市快速發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)落實(shí)了，但帶動(dòng)農(nóng)民轉(zhuǎn)型、保障失地農(nóng)民權(quán)益卻成為一紙空談。2012年《土地管理法修正案(草案)》終止審議，表明我們正處于土地管理制度改革的陣痛中。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》、2014年中央一號(hào)文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》均對(duì)征地制度改革和被征地農(nóng)民權(quán)益保障提出了改革的方向，但如何進(jìn)行具體的制度設(shè)計(jì)、進(jìn)一步保障失地農(nóng)民的利益，不僅成為新時(shí)期政府面臨的挑戰(zhàn)，也成為學(xué)界討論研究的焦點(diǎn)。作為具有一定代表性的中部城市——湖南省長(zhǎng)沙市在解決失地農(nóng)民權(quán)益保障問(wèn)題方面可以提供一定的啟示[1]。

一、失地農(nóng)民權(quán)益保障中存在的問(wèn)題

1、征地補(bǔ)償費(fèi)用少，農(nóng)民并未分享到土地增值收益

目前，長(zhǎng)沙市農(nóng)民土地征收主要采取貨幣安置方式。根據(jù)2008年4月長(zhǎng)沙市人民政府實(shí)施的《長(zhǎng)沙市征地補(bǔ)償實(shí)施辦法》，土地征收補(bǔ)償費(fèi)每畝在1.4-5萬(wàn)元，安置補(bǔ)助費(fèi)與土地補(bǔ)償費(fèi)為同一標(biāo)準(zhǔn)，但補(bǔ)償費(fèi)分配過(guò)程不透明，發(fā)放前要經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和村集體留存。據(jù)調(diào)查，許多地區(qū)的失地農(nóng)民每年僅能領(lǐng)取到3000元的補(bǔ)償費(fèi)，發(fā)放年限也并不明確。由此可見(jiàn)，現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)完全由政府制定，帶有行政計(jì)劃色彩，缺乏對(duì)土地區(qū)域位置、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)用地轉(zhuǎn)為國(guó)家建設(shè)用地后土地升值潛力的考慮。這種按土地原用途予以補(bǔ)償?shù)男袨樵诠怖娼缍ú磺宓那疤嵯?，?shí)際上排除了被征地農(nóng)民參與分配土地地租利益增值的機(jī)會(huì)[2]。

2、失地農(nóng)民再就業(yè)難度大，就業(yè)渠道狹窄

土地是農(nóng)民賴以生存的依靠，為廣大農(nóng)民提供了無(wú)數(shù)的就業(yè)機(jī)會(huì)和生活來(lái)源。為妥善解決被征地農(nóng)民的基本生活和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，2007年7月，湖南省勞動(dòng)保障廳下發(fā)了《關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，2008年3月，長(zhǎng)沙市政府制定了《長(zhǎng)沙市被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障辦法》(長(zhǎng)政發(fā)〔2008〕12號(hào))，規(guī)定將被征地農(nóng)民納入統(tǒng)一的就業(yè)失業(yè)登記制度和城鎮(zhèn)就業(yè)服務(wù)體系。調(diào)查中，盡管用地單位安置了部分人員，但這部分人所占比例還不到15%，絕大部分失地農(nóng)民只能守著征地補(bǔ)償款度日。且大部分失地農(nóng)民缺乏必要的非農(nóng)就業(yè)知識(shí)和技能，僅能從事運(yùn)輸、保潔、保安等崗位，工資低、就業(yè)不穩(wěn)定。雖然地方財(cái)政拿出了部分資金為失地農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)，但受文化知識(shí)水平、年齡等因素影響，參加就業(yè)培訓(xùn)的積極性不高、效果不明顯，失地農(nóng)民就業(yè)保障的長(zhǎng)效機(jī)制尚未形成。

3、失地農(nóng)民社會(huì)保障水平低，保障方式單一

失地農(nóng)民作為影響社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的弱勢(shì)群體，針對(duì)其社會(huì)保障問(wèn)題，2006年4月國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《勞動(dòng)和社會(huì)保障部關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》(以下簡(jiǎn)稱“國(guó)辦發(fā)29號(hào)文件”)，對(duì)失地農(nóng)民在養(yǎng)老、醫(yī)療和最低生活保障方面做出了原則性規(guī)定。長(zhǎng)沙市政府也高度重視失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題，在征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)定中附帶有相應(yīng)的社保費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。但農(nóng)民繳費(fèi)部分一般不超過(guò)30%，且60歲以后養(yǎng)老保險(xiǎn)每年僅能領(lǐng)取五六百元，從這一角度看，政府為失地農(nóng)民提供的社保費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)太低，無(wú)法保障基本生活。此外，現(xiàn)有的社會(huì)保障集中在養(yǎng)老保險(xiǎn)或基本生活保障上，醫(yī)療、就業(yè)、子女教育等其他保障方式仍然呈現(xiàn)較大程度的空白。

二、失地農(nóng)民權(quán)益受損的原因分析

1、社保立法不完善

有無(wú)完備的法律規(guī)范，是一個(gè)國(guó)家社會(huì)保障制度成熟與否的基本標(biāo)志，只有體制、機(jī)制、法制“三制”健全完善，才能保證社會(huì)保障事業(yè)的順利發(fā)展[3]。2006年之后，隨著“國(guó)辦發(fā)29號(hào)文件”、勞動(dòng)和社會(huì)保障部與國(guó)土資源部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于切實(shí)做好被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作有關(guān)問(wèn)題的通知》等文件的出臺(tái)，各地政府紛紛出臺(tái)了針對(duì)本地區(qū)失地農(nóng)民的社會(huì)保障政策，但這些地方性法規(guī)及規(guī)范性文件立法層次較低、內(nèi)容規(guī)定寬泛，在實(shí)際操作中標(biāo)準(zhǔn)不一、無(wú)法律強(qiáng)制性，容易在社會(huì)保險(xiǎn)基金的籌集、運(yùn)行和監(jiān)管等過(guò)程中出現(xiàn)混亂。另外，失地農(nóng)民在轉(zhuǎn)移就業(yè)過(guò)程中，因工作不穩(wěn)定、流動(dòng)性大，所參加的相關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)面臨制度可持續(xù)性問(wèn)題，而當(dāng)前我國(guó)跨省結(jié)算及城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)銜接辦法尚未成熟，給保險(xiǎn)經(jīng)辦工作帶來(lái)極大困難之余，也對(duì)社會(huì)保障的現(xiàn)實(shí)作用提出巨大挑戰(zhàn)。

2、征地法律制度存在缺陷

從行為屬性來(lái)看，當(dāng)前國(guó)家的土地征用行為是典型的行政行為，而不是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的自由交易行為，這種不合時(shí)宜的土地征用政策，是制度性缺陷下失地農(nóng)民權(quán)益受損的根本原因。

(1)公共利益的界定過(guò)于籠統(tǒng)

我國(guó)《憲法》第十條第三款、《物權(quán)法》第四十二條第一款、《土地管理法》第二條和第五十八條、《城市房地產(chǎn)管理法》第二十條均規(guī)定了國(guó)家基于“公共利益”享有征地權(quán)的法律條文，但對(duì)“公共利益”的規(guī)定是原則性的，導(dǎo)致各地政府對(duì)“公共利益”內(nèi)涵的界定享有極大的自由裁量權(quán)。在實(shí)際經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目中，部分地方政府自利性過(guò)度擴(kuò)張，與地產(chǎn)開發(fā)商結(jié)合起來(lái)，將部分商業(yè)性開發(fā)和房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目都冠以“公共利益”之名，大力推行土地財(cái)政。而上級(jí)政府很難從下級(jí)政府處獲得因公共利益需要開發(fā)的農(nóng)村土地?cái)?shù)量的準(zhǔn)確信息，因此地方政府完全可能利用自身優(yōu)勢(shì)，修改土地利用計(jì)劃。

(2)征地雙軌制容易導(dǎo)致政府權(quán)利膨脹

征地靠政策、賣地靠市場(chǎng)，中國(guó)一直以來(lái)實(shí)行的征地雙軌制給各地政府實(shí)現(xiàn)“官商勾結(jié)”、“土地財(cái)政”制造了良好契機(jī)。供地基本實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化，但征地還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，改革不徹底。政府既掌握征地主動(dòng)權(quán)，又壟斷了土地交易市場(chǎng)，同時(shí)還是征地行為的監(jiān)管主體和征地糾紛的解決機(jī)構(gòu)，這種多重角色的扮演使得失地農(nóng)民在政治權(quán)利上處于極端劣勢(shì)，他們的土地經(jīng)常被部分利欲熏心的政府官員打著“公共利益”的旗號(hào)隨意占用。

3、土地產(chǎn)權(quán)制度不明確

《憲法》第十條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有?！钡稗r(nóng)村集體”是一個(gè)虛置的權(quán)利主體，權(quán)屬代表并不明確，在土地承包、征用等實(shí)際工作中，村民委員會(huì)逐漸成為農(nóng)村土地所有權(quán)的事實(shí)主體，由此導(dǎo)致土地產(chǎn)權(quán)出現(xiàn)多元化趨勢(shì)。正是由于土地權(quán)屬不清，真正行使土地分配權(quán)的仍然是地方政府。我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定集體土地不能進(jìn)入土地交易市場(chǎng)，地方政府就在發(fā)展城市、推進(jìn)城市化的理念之下，壟斷土地交易市場(chǎng)，任意征用農(nóng)民土地，再進(jìn)行高價(jià)轉(zhuǎn)讓，并從中獲得高額利差。

4、征地違法程序的救濟(jì)渠道不暢

正常的征地程序無(wú)一例外會(huì)出現(xiàn)政府、征地主體、失地農(nóng)民，不僅存在強(qiáng)權(quán)與弱勢(shì)的對(duì)抗，而且存在貧富的懸殊，都體現(xiàn)了平等權(quán)利的缺乏。針對(duì)程序上的不公，失地農(nóng)民自力救濟(jì)下的當(dāng)事人協(xié)商之路根本無(wú)法走通，在權(quán)利明顯不對(duì)等的情況下，作為弱勢(shì)群體一方的失地農(nóng)民難以找到話語(yǔ)權(quán)。

而由于文化素質(zhì)相對(duì)低下，訴訟或是俗稱“打官司”顯然是一種非常新型的維權(quán)方式。且不說(shuō)會(huì)有多少人會(huì)走上訴訟之路，根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》的規(guī)定，征地糾紛中，政府是協(xié)調(diào)或裁決的主體，農(nóng)民不服的，可以提起行政復(fù)議或行政訴訟。無(wú)論何種方式，仍然沒(méi)有逃離政府公權(quán)力管轄范圍。根據(jù)重慶市第一中級(jí)人民法院行政庭課題組的調(diào)研數(shù)據(jù)，在農(nóng)民階層土地維權(quán)行動(dòng)中，其敗訴率及被駁回率呈雙高趨勢(shì)。2004-2007年，共審結(jié)了行政案件1024件，原告勝訴131件，農(nóng)民作為原告的勝訴率僅占11%；加之行政行為具有效力優(yōu)先性，近90%的征地訴訟案件，法庭不愿意亦無(wú)法對(duì)行政機(jī)關(guān)做出不利的法律判決[4]。

不愿走行政訴訟渠道或是此路不通的情況下，失地農(nóng)民采取上訪或暴力抵抗手段的案例層出不窮。盡管上訪是出于無(wú)奈，但上訪機(jī)關(guān)以化解、拖延、阻撓等方式予以回應(yīng)的結(jié)果，使得失地農(nóng)民向有關(guān)部門反映情況尋求解決之道更加艱難。由此也激化了部分農(nóng)民采取暴力不合作的方式，如以自殺、自殘相威脅、強(qiáng)行毀壞地面設(shè)施、拒交土地等，此類極端方法不僅無(wú)益于糾紛的解決，部分人員甚至在雙方暴力沖突中付出了生命的代價(jià)。

三、完善失地農(nóng)民權(quán)益保障的思考

結(jié)合對(duì)現(xiàn)行法律文本、地方政策性文件的分析，發(fā)現(xiàn)從根本上完善我國(guó)的土地制度、土地征用制度以及被征地農(nóng)民的社會(huì)保障體系是保障失地農(nóng)民權(quán)益的重中之重。

1、規(guī)范征地行為，完善征用補(bǔ)償制度

(1)消除現(xiàn)有法律規(guī)定間的沖突，保證法律的合理性

從我國(guó)《憲法》的規(guī)定可以看出，具有不同歸屬的土地在權(quán)利行使上的差異并不明顯；而《土地管理法》的規(guī)定容易造成公益性征地與經(jīng)營(yíng)建設(shè)性征地的模糊界定。為了在法律上區(qū)分公益性政府征地行為與經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的市場(chǎng)交易行為，筆者認(rèn)為應(yīng)修改現(xiàn)行法律、法規(guī)中關(guān)于建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)定，公益性用地仍由國(guó)家進(jìn)行征收，經(jīng)營(yíng)建設(shè)性用地允許集體土地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)。具體來(lái)說(shuō)，就是要修改諸如《物權(quán)法》、《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》中關(guān)于禁止農(nóng)村集體土地進(jìn)入建設(shè)用地交易市場(chǎng)的規(guī)定，以確保各法律規(guī)定間的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。

(2)明確公共利益的含義，嚴(yán)格限定征地范圍

我國(guó)《憲法》和《土地管理法》規(guī)定國(guó)家可因公共利益需要而征用農(nóng)村集體土地，這是社會(huì)契約下為公眾和社會(huì)設(shè)施服務(wù)的政府職能行使，但這種伸縮性條文容易造成地方政府的彈性理解，使其在土地征用中違法、違規(guī)操作。筆者建議修改國(guó)家現(xiàn)行法律、法規(guī)或增設(shè)《土地征用法》，對(duì)公共事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目做出原則性規(guī)定并采取明確列舉的方式，嚴(yán)格區(qū)分公益性用地和經(jīng)營(yíng)性用地；并對(duì)政府土地征用權(quán)的啟動(dòng)設(shè)置嚴(yán)格程序，明確界定政府的土地征用范圍，對(duì)違法征用的，不僅要限期復(fù)耕或恢復(fù)原狀，還要給權(quán)利損害人一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

(3)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，確保失地農(nóng)民利益

中國(guó)土地管理法對(duì)土地征收補(bǔ)償?shù)囊?guī)定十分有限，許多可以量化的財(cái)產(chǎn)性損失如經(jīng)營(yíng)損失、租金損失、因征地產(chǎn)生的必要費(fèi)用盡管客觀存在但并未列入其中。國(guó)家應(yīng)逐步擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，把“尊重農(nóng)民的土地物權(quán)”作為征地制度改革的首要價(jià)值取向。在此基礎(chǔ)上，建立基于市場(chǎng)價(jià)格的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，讓農(nóng)民分享土地增值的收益，并將因征地導(dǎo)致的土地流轉(zhuǎn)終止補(bǔ)償?shù)乳g接損失囊括其中；鑒于中國(guó)農(nóng)村土地承擔(dān)著農(nóng)民社會(huì)保障功能，還需向失地農(nóng)民提供社會(huì)保障以及再就業(yè)培訓(xùn)、學(xué)齡兒童教育保險(xiǎn)費(fèi)、轉(zhuǎn)業(yè)費(fèi)等[5]。

2、以人為本，深化土地產(chǎn)權(quán)制度改革

(1)完善農(nóng)村集體所有制，明確土地產(chǎn)權(quán)主體

按照《土地管理法》的規(guī)定，“鄉(xiāng)集體、村集體、村民小組”共同組成了農(nóng)村土地集體所有權(quán)的代表，但三者在一定程度上都是虛無(wú)的，實(shí)踐中真正代表集體實(shí)施權(quán)利與義務(wù)的大多是行政色彩濃厚的村委會(huì)。因此在明確集體土地所有權(quán)主體時(shí)，應(yīng)該明確集體土地所有權(quán)的層級(jí)范圍，劃清農(nóng)村土地中國(guó)家、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)對(duì)土地的所有權(quán)邊界。

(2)規(guī)范農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益

規(guī)范農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，重點(diǎn)在于規(guī)范農(nóng)村土地非農(nóng)化過(guò)程中的交易過(guò)程。一方面，地方政府逐步退出土地征購(gòu)市場(chǎng)，并逐步放開土地一級(jí)市場(chǎng)，在符合規(guī)劃的前提下允許農(nóng)村集體所有制的建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)，形成農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的真實(shí)市場(chǎng)價(jià)格，賦予農(nóng)民更多土地價(jià)格發(fā)言權(quán)[6]。另一方面，明確界定土地增值收益的分配制度，以市場(chǎng)價(jià)值為基礎(chǔ)確定公正的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這是土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化的客觀要求，集體農(nóng)民作為土地所有者應(yīng)當(dāng)公平分享土地的增值收益，政府除了收取土地交易稅外，不應(yīng)從土地交易中獲利，這樣也能在一定程度上遏止土地財(cái)政，從而保護(hù)失地農(nóng)民的利益。

3、規(guī)范政府行為，保證正當(dāng)程序

美國(guó)政治哲學(xué)家羅爾斯認(rèn)為：“公正的法治秩序是正義的基本要求，而法治取決于一定形式的正當(dāng)過(guò)程，正當(dāng)過(guò)程又主要通過(guò)程序來(lái)體現(xiàn)。”[7]法律的規(guī)定僅體現(xiàn)為實(shí)體權(quán)利的救濟(jì)，公正的程序下才能產(chǎn)生合理、公正的結(jié)果。中國(guó)式征地具有強(qiáng)制性，程序公正性尚欠缺。征地雙軌制使得政府成為征地過(guò)程的包辦主體，政府不僅是征地主體，同時(shí)還是征地行為的監(jiān)管主體和征地糾紛的解決機(jī)構(gòu)。在這種一人分飾多角的大環(huán)境下，政府行為真正實(shí)現(xiàn)公開、透明方能取得實(shí)體正義?！耙糟~為鏡，可以正衣冠；以人為鏡，可以明是非”，程序公開，實(shí)體權(quán)利才能得到保障。

因此，征地過(guò)程中必須賦予失地農(nóng)民充分的參與權(quán)和知情權(quán)，政府應(yīng)切實(shí)履行征地程序中的告知義務(wù)，嚴(yán)格按照法定程序，采取征地前的“兩公告、一登記”制度，提前舉行聽(tīng)證會(huì)，民主協(xié)商；對(duì)分配到集體經(jīng)濟(jì)組織的土地補(bǔ)償費(fèi)，在政府的指導(dǎo)和監(jiān)督下采取民主集中的決策方式予以分配。嚴(yán)格控制集體經(jīng)濟(jì)組織違法占用征地補(bǔ)償款進(jìn)行投資的行為，防止因投資不當(dāng)使失地農(nóng)民蒙受巨大損失。對(duì)政府征地決定有異議的，不再由批準(zhǔn)征地的人民政府裁決，可以通過(guò)設(shè)立類似于“土地征收委員會(huì)”的第三方仲裁機(jī)構(gòu)或者以獨(dú)立于行政系統(tǒng)之外的司法系統(tǒng)判決作為裁決案件公平的最后保障。

4、建立完善的失地農(nóng)民社會(huì)保障體系

(1)完善失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

2012年，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)全覆蓋?；谑У剞r(nóng)民社會(huì)保障的偏向性，養(yǎng)老保障已取得一定的成功，因此可以因地制宜、因勢(shì)利導(dǎo)，在有條件的地區(qū)適當(dāng)引入商業(yè)保險(xiǎn)，由政府主導(dǎo)為前提，以失地農(nóng)民的需求為導(dǎo)向，由保險(xiǎn)公司提供差異化服務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府保障責(zé)任向保險(xiǎn)公司轉(zhuǎn)移，緩解當(dāng)前保障壓力[8]。同時(shí)，在保險(xiǎn)基金的籌集上廣開渠道，引入社會(huì)力量，明確保險(xiǎn)經(jīng)費(fèi)的籌集、監(jiān)管和保值、增值，明確各級(jí)政府的責(zé)任以及謀求更高層次的保障水平。

(2)完善失地農(nóng)民醫(yī)療保險(xiǎn)制度

養(yǎng)老保險(xiǎn)是在失地農(nóng)民達(dá)到退休年齡之后才會(huì)發(fā)生的支出，而醫(yī)療保險(xiǎn)則在個(gè)人生命的整個(gè)周期內(nèi)都存在發(fā)生支付的可能性[9]。政府部門有必要深入群眾內(nèi)部加大宣傳，加強(qiáng)失地農(nóng)民對(duì)合作醫(yī)療的了解和信任，增強(qiáng)他們的共濟(jì)意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)[10]。逐步增加醫(yī)院報(bào)銷項(xiàng)目，簡(jiǎn)化報(bào)銷程序，樹立醫(yī)療人員服務(wù)觀念，避免過(guò)度醫(yī)療，對(duì)醫(yī)院檢查、用藥和治療的各個(gè)環(huán)節(jié)，制定科學(xué)嚴(yán)密的管理制度。

(3)完善失地農(nóng)民最低生活保障制度

黨的十七大報(bào)告首次將最低生活保障制度與基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療并列為社會(huì)保障體系的三大重點(diǎn)，提出要“完善城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，逐步提高保障水平”。對(duì)未成年失地農(nóng)民和失地農(nóng)民中無(wú)勞動(dòng)能力的老弱病殘人員應(yīng)采取更為靈活的保障措施，減少冗余的行政審批程序和無(wú)謂的等待時(shí)間，及時(shí)高效地將生活物資發(fā)放到這些人手中。對(duì)仍具備勞動(dòng)能力的失地農(nóng)民，建立具有激勵(lì)性質(zhì)的社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)及支付方式，防止其對(duì)保障金的消極依賴。

(4)完善失地農(nóng)民的就業(yè)保障制度

失地農(nóng)民的再就業(yè)是發(fā)展權(quán)的重要體現(xiàn)，長(zhǎng)期穩(wěn)定的就業(yè)崗位能有效緩解失地農(nóng)民抵抗情緒，完成失地農(nóng)民向市民化的轉(zhuǎn)變。應(yīng)充分發(fā)揮政府職能作用，一方面，可通過(guò)廣播、電視等大眾傳媒以及舉辦相關(guān)文化活動(dòng)對(duì)就業(yè)政策大力宣傳，積極轉(zhuǎn)變其就業(yè)觀念；另一方面，建立完善的就業(yè)培訓(xùn)體系，指定相關(guān)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，通過(guò)政府補(bǔ)貼的方式，由培訓(xùn)機(jī)構(gòu)根據(jù)不同年齡階段和個(gè)人興趣，有針對(duì)性地安排不同培訓(xùn)內(nèi)容，幫助失地農(nóng)民至少掌握一種非農(nóng)技能。針對(duì)頻頻出現(xiàn)的農(nóng)民工討薪現(xiàn)象的發(fā)生，要盡快建立失地農(nóng)民就業(yè)保護(hù)制度，對(duì)拖欠農(nóng)民工工資的企業(yè)和個(gè)人制定更為嚴(yán)苛的制裁措施。

(5)完善失地農(nóng)民的法律援助制度

物質(zhì)財(cái)富的擁有，可以有先后之分；司法正義的獲得，不能有先后之別[11]。失地農(nóng)民面對(duì)征地糾紛、補(bǔ)償糾紛、就業(yè)歧視等，往往沒(méi)有能力支付啟動(dòng)權(quán)利救濟(jì)程序所需的各種成本。國(guó)家應(yīng)采取優(yōu)惠措施鼓勵(lì)大學(xué)生和部分專業(yè)法律人士深入基層，開展流動(dòng)法律援助中心，給失地農(nóng)民也包括其它農(nóng)民提供日常法律咨詢服務(wù)。加大城鄉(xiāng)之間的交流，對(duì)失地農(nóng)民定期開展財(cái)務(wù)教學(xué)和理財(cái)規(guī)劃，扭轉(zhuǎn)農(nóng)民“坐吃山空”、“濫花濫用”的不當(dāng)觀念。完善失地農(nóng)民權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，改變農(nóng)民厭訟、懼訟的落后觀念，必要時(shí)減免訴訟費(fèi)用，提供便利的訴訟條件和途徑。

四、結(jié)語(yǔ)

目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)人口約9億人，在長(zhǎng)期的自然經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，土地是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)和生活資料。而農(nóng)民在長(zhǎng)期勞作中建立的與土地相偎相依的深厚感情及其充當(dāng)非農(nóng)業(yè)人口糧食供應(yīng)者的角色地位帶給我們?nèi)缦聠⑹荆旱谝?，耕地關(guān)系我國(guó)糧食安全、關(guān)系國(guó)計(jì)民生，國(guó)家應(yīng)采取最嚴(yán)格的耕地保護(hù)措施，嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地項(xiàng)目，依法征地[12]。第二，農(nóng)業(yè)是治國(guó)之本，土地是安農(nóng)之要，廣大農(nóng)民失地后，政府應(yīng)及時(shí)采取措施高效解決其生活、就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、子女教育等一系列問(wèn)題，這也是推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和建立社會(huì)主義和諧社會(huì)的客觀要求。第三，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的推進(jìn)是歷史的必然，但部分地方政府的行政行為在脫離市場(chǎng)化監(jiān)管的過(guò)程中難以避免過(guò)度的自由裁量，對(duì)政府行為的規(guī)范是解決失地農(nóng)民權(quán)益保障問(wèn)題的重要基石。

失地農(nóng)民權(quán)益保障問(wèn)題不僅是社會(huì)、政治問(wèn)題，更是法律問(wèn)題，需要從法律制度上予以保障。正如美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·諾斯所說(shuō)，在交易成本為正的情況下，制度是至關(guān)重要的。因此，保護(hù)被征地農(nóng)民的權(quán)益，不僅要建立統(tǒng)一的失地農(nóng)民社會(huì)保障法律體系，還要加緊完善相關(guān)配套制度并保證制度在實(shí)施過(guò)程中的規(guī)范性，系統(tǒng)地保護(hù)這一弱勢(shì)群體的法定權(quán)利，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)朝更好的方向發(fā)展。

(編輯：周亮；校對(duì)：余華)

【注 釋】

① 年內(nèi)建設(shè)占用耕地面積根據(jù)中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒、中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)整理；被征地人口數(shù)根據(jù)2004年(該年為2003—2012年10年間的平均水平)我國(guó)每征收1畝耕地平均造成1.41個(gè)農(nóng)民失去土地進(jìn)行測(cè)算。

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Study on the Protection of Landless Peasants’Rights and Interests in the Process of Urbanization

YANG Yun-xia WANGQiong

(SchoolofHumanities,EconomicsandLaw,NorthwesternPolytechnicalUniversity,Xi’anShanxi710129)

In the process of industrialization and urbanization, there are many problems in the protection of the landless peasants' rights, such as income, employment and the imperfect social security. Land expropriation system and property right system are the main reasons for the damage of land lost farmers' rights and interests, and the relief channel of the illegal procedure is also the important one. To solve the problems, we must clear the land property rights, let the land lost farmers share the land value-added benefits, and establish an effective mechanism of employment security and improve the social security system. In the protection of the entity rights, it must regulate the government behavior, to achieve balanced growth of urban and rural areas.

urbanization; landless farmers; protection of rights and interests

10.16546/j.cnki.cn43-1510/f.2015.06.017

2015-08-06 基金項(xiàng)目：2014年西北工業(yè)大學(xué)人文基金項(xiàng)目“國(guó)家機(jī)關(guān)勞動(dòng)用工法律制度研究”(項(xiàng)目編號(hào)：3102014RW0033)

楊云霞(1972- )，女，山西稷山人，西北工業(yè)大學(xué)人文與經(jīng)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：勞動(dòng)法

F323.8；F293.2

A

2095-1361(2015)06-0122-06