王運(yùn)慧,朱　潔

(1.河南省社會(huì)科學(xué)院 政治與法學(xué)研究所，河南 鄭州 450002；2.平頂山市工業(yè)學(xué)校，河南 平頂山 467000)

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新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的新思考

王運(yùn)慧1,朱潔2

(1.河南省社會(huì)科學(xué)院 政治與法學(xué)研究所，河南 鄭州 450002；2.平頂山市工業(yè)學(xué)校，河南 平頂山 467000)

摘要：新型城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、廣大農(nóng)民平等參與的現(xiàn)代化進(jìn)程，農(nóng)民在這一過(guò)程中有權(quán)平等分享土地利用的增值收益，全面實(shí)現(xiàn)建立在土地基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等方面的合法權(quán)益。為此，相關(guān)部門應(yīng)通過(guò)明晰土地相關(guān)權(quán)利、發(fā)展農(nóng)民維權(quán)組織、完善社會(huì)保障體系、擴(kuò)大土地權(quán)益范圍、提供專業(yè)法律援助等措施實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益的全方位的保護(hù)。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)民；土地權(quán)益；法治

城鎮(zhèn)化是社會(huì)進(jìn)步的標(biāo)志，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。新型城鎮(zhèn)化體現(xiàn)為城鎮(zhèn)化從“傳統(tǒng)”到“新型”的轉(zhuǎn)型，更加強(qiáng)調(diào)以人為核心、和諧共贏的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。要實(shí)現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式的突破和創(chuàng)新，就必須解決當(dāng)前存在的一系列問(wèn)題，其中，農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)問(wèn)題無(wú)疑最急需解決。因?yàn)樵谌娆F(xiàn)代化尚未實(shí)現(xiàn)的條件下,土地依舊是中國(guó)農(nóng)民賴以生存、發(fā)展的基礎(chǔ)，是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的前提。由于長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)土地制度不完善，農(nóng)民的土地在城鎮(zhèn)化過(guò)程中被大量占用卻得不到合理補(bǔ)償，農(nóng)民的土地權(quán)益得不到保護(hù)。國(guó)家治理現(xiàn)代化的核心是法治化，城鎮(zhèn)化過(guò)程中的農(nóng)民土地權(quán)益需要法治加以全面保護(hù)，這一方面有利于農(nóng)民發(fā)展權(quán)的落實(shí)，另一方面也將提高新型城鎮(zhèn)化的土地保障能力。

一、新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的關(guān)系分析

(一)農(nóng)民土地權(quán)益的一般詮釋

土地對(duì)農(nóng)民在某種意義上而言是一切存在的源泉。土地發(fā)展權(quán)是農(nóng)民土地權(quán)益的核心，這一概念最早起源于英國(guó)，是土地所有權(quán)各項(xiàng)權(quán)利中的一項(xiàng)，指的是土地所有權(quán)人在進(jìn)行土地利用的基礎(chǔ)上，對(duì)土地進(jìn)行再發(fā)展，提高土地利用效率，從而獲得較高收益，以達(dá)到提高生活水平的目的。在我國(guó)，對(duì)于土地發(fā)展權(quán)的歸屬問(wèn)題，學(xué)術(shù)界觀點(diǎn)不一。有學(xué)者認(rèn)為屬于國(guó)家所有，也有的認(rèn)為理應(yīng)屬于農(nóng)民，還有的認(rèn)為應(yīng)該屬于國(guó)家和農(nóng)民共有。[1]如前所述，土地發(fā)展權(quán)屬于所有權(quán)的衍生權(quán)利，因此，只有歸屬于農(nóng)民集體及其成員才符合法律的邏輯。農(nóng)民具體享有土地發(fā)展權(quán)，可以彌補(bǔ)現(xiàn)行土地使用權(quán)制度的諸多缺陷，彌合在地權(quán)領(lǐng)域形成的“強(qiáng)國(guó)家”“弱公民”的非均衡狀態(tài)。按照法律的規(guī)定，農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)只有為了公共利益才應(yīng)受到限制，但現(xiàn)實(shí)中這一權(quán)利在各種利益團(tuán)體的博弈中受到嚴(yán)重侵蝕，以至于有學(xué)者曾發(fā)出“地權(quán)問(wèn)題的癥結(jié)何在”這樣的追問(wèn)。[2]

以往城鎮(zhèn)化過(guò)程中，被征地農(nóng)民本應(yīng)成為土地的最大受益者，但由于土地發(fā)展權(quán)的缺位，農(nóng)民使用土地、處分土地和獲取土地收益的權(quán)利受到排斥或被剝奪,因此，農(nóng)民建立在土地基礎(chǔ)上的各種權(quán)益都沒(méi)有得到應(yīng)有的保護(hù)，尤其是無(wú)法公平參與土地開(kāi)發(fā)建設(shè)中的利益分配和享受土地轉(zhuǎn)讓后的增值收益。除土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益之外，農(nóng)民對(duì)土地還享有社會(huì)保障權(quán)益，因?yàn)閺哪撤N意義上說(shuō)，只有在土地社會(huì)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上，土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值才是有意義的。同時(shí)，農(nóng)民對(duì)土地還享有景觀開(kāi)發(fā)等文化權(quán)益和環(huán)境資源保護(hù)的生態(tài)權(quán)益。真正的城鎮(zhèn)化應(yīng)該是全力推進(jìn)“人的城鎮(zhèn)化”，因此，重視農(nóng)民的發(fā)展需要、多方面保障農(nóng)民土地權(quán)益、讓農(nóng)民真正分享城鎮(zhèn)變革帶來(lái)的收益和成果是新型城鎮(zhèn)化的應(yīng)有內(nèi)涵。

(二)新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵與特征

與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化相比，新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵有多個(gè)方面的突破與創(chuàng)新：更加強(qiáng)調(diào)內(nèi)涵優(yōu)化和質(zhì)量提高，更加重視以人為核心的平等發(fā)展，更加堅(jiān)持走循環(huán)低碳的生態(tài)文明之路，更加著眼于構(gòu)建統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、一體化發(fā)展的新型城鄉(xiāng)工農(nóng)關(guān)系?？茖W(xué)豐富的內(nèi)涵決定了新型城鎮(zhèn)化具備以下一些鮮明的特征：

1.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

新型城鎮(zhèn)化從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，要求打破二元體制，走城鄉(xiāng)一體化道路，將著力推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃、管理體制、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場(chǎng)體制、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等一體化，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。以土地流轉(zhuǎn)為例，新型城鎮(zhèn)化將在法治規(guī)范下，大膽創(chuàng)新，積極探索農(nóng)地流轉(zhuǎn)的多種模式，不斷規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，將目前已經(jīng)客觀存在的集體建設(shè)用地隱形市場(chǎng)逐步實(shí)現(xiàn)法治化，并在整體上與城鎮(zhèn)土地市場(chǎng)進(jìn)行接軌。

2.集約高效

城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是一種空間集聚，其意義就在于通過(guò)人口的集聚帶動(dòng)其他要素的集聚，從而產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性優(yōu)化和功能性提升的綜合效應(yīng)。新型城鎮(zhèn)化的要求比以往更高，不但要集聚人口、資源等生產(chǎn)要素，還要集聚人才、科技等創(chuàng)新要素，在此基礎(chǔ)上，還要集約、高效使用這些資源要素，特別是對(duì)土地資源的集約利用、高效配置。因此，新型城鎮(zhèn)化將進(jìn)一步深化土地管理創(chuàng)新，完善土地保障機(jī)制，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益。

3.綠色低碳

新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過(guò)程，致力于推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及生產(chǎn)生活方式。因此，新型城鎮(zhèn)化將更加重視對(duì)土地進(jìn)行生態(tài)保護(hù)，引導(dǎo)人們樹立科學(xué)理性的土地生態(tài)價(jià)值觀，探索和構(gòu)建以“人與土地和諧共處”為目標(biāo)的土地生態(tài)補(bǔ)償保護(hù)機(jī)制。[3]

4.和諧共贏

新型城鎮(zhèn)化的核心是實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，實(shí)現(xiàn)從農(nóng)民到市民的全面轉(zhuǎn)化。這不僅包括農(nóng)民的家從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，更包括農(nóng)民從內(nèi)心與城市融為一體。新型城鎮(zhèn)化就是要讓生活在新型城鎮(zhèn)里的每一個(gè)人的發(fā)展權(quán)得到保障，合理需求得到滿足，并且能夠共同創(chuàng)造和平，分享發(fā)展成果，實(shí)現(xiàn)人與社會(huì)發(fā)展的和諧共贏。

5.權(quán)利保障

改革與發(fā)展的最終目標(biāo)是要讓人民有尊嚴(yán)地過(guò)上幸福生活。因此，新型城鎮(zhèn)化要大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，改善民生，提高人們衣食住行等物質(zhì)生活水平；同時(shí)，還要通過(guò)完善各項(xiàng)制度和依法治理，滿足人們對(duì)自由、平等、參與的政治需求，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、平等權(quán)和發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

(二)新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的關(guān)系

城鎮(zhèn)化其實(shí)就是變落后的鄉(xiāng)村社會(huì)和自然經(jīng)濟(jì)為先進(jìn)的城市社會(huì)和商品經(jīng)濟(jì)的歷史過(guò)程。其主要目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)村城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)民市民化，最大的意義就是解決農(nóng)民的最終出路問(wèn)題，即農(nóng)民的發(fā)展問(wèn)題。但傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化模式由于過(guò)度追求規(guī)模擴(kuò)張和采用粗放型發(fā)展方式，造成了城鄉(xiāng)差距不斷拉大、城鎮(zhèn)化用地緊張以及糧食安全遭受威脅等問(wèn)題，不可避免地在某些方面侵害了農(nóng)民的合法權(quán)益，尤其是農(nóng)地非農(nóng)化過(guò)程中的利益分配不公導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)益得不到合理保護(hù)。

新型城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、廣大農(nóng)民平等參與的現(xiàn)代化進(jìn)程，農(nóng)民在這一過(guò)程中有權(quán)平等分享土地利用的增值收益，全面實(shí)現(xiàn)建立在土地基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等方面的合法權(quán)益。具體而言，新型城鎮(zhèn)化為了保障農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)方面的土地權(quán)益，將逐步建立健全涉及農(nóng)民公平分享經(jīng)濟(jì)權(quán)益等方面的分配機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民因失去土地而應(yīng)獲得的各種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；政治權(quán)益保障方面，主要是建立健全涉及農(nóng)民公平分享政治權(quán)益等方面的分配機(jī)制，最大限度地讓農(nóng)民參與征地決策、補(bǔ)償全過(guò)程，保障失地農(nóng)民的民主決策權(quán)、民主管理權(quán)、民主選舉權(quán)和民主監(jiān)督權(quán)；文化權(quán)益保障方面，主要是建立健全涉及農(nóng)民公平分享文化權(quán)益等方面的分配機(jī)制，如為失地農(nóng)民建造一定的文化娛樂(lè)設(shè)施，滿足失地農(nóng)民的精神文化生活需要；社會(huì)權(quán)益保障方面，主要是建立健全涉及農(nóng)民公平分享社會(huì)權(quán)益等方面的分配機(jī)制，為失地農(nóng)民構(gòu)建健全的社會(huì)保障體系；生態(tài)權(quán)益保障方面，主要是建立健全涉及農(nóng)民公平分享生態(tài)權(quán)益等方面的分配機(jī)制，最大限度地保護(hù)農(nóng)民的生態(tài)家園，防止環(huán)境污染和生態(tài)退化。

前已述及，新型城鎮(zhèn)化更加重視以人為核心的平等發(fā)展，更加堅(jiān)持走循環(huán)低碳的生態(tài)文明之路，更加著眼于構(gòu)建統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的城鄉(xiāng)工農(nóng)關(guān)系，因此，新型城鎮(zhèn)化將探索一條在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)各方面全力保障農(nóng)民土地權(quán)益實(shí)現(xiàn)的有效路徑。

二、當(dāng)前農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的現(xiàn)狀與存在的主要問(wèn)題

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，我國(guó)建設(shè)用地需求量不斷增加，農(nóng)村集體土地征收成為司空見(jiàn)慣的現(xiàn)象，我國(guó)“農(nóng)地城鎮(zhèn)化”的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于“農(nóng)民城鎮(zhèn)化”的速度，在土地征收中展開(kāi)的政府、開(kāi)發(fā)商和農(nóng)民之間的博弈中，農(nóng)民無(wú)疑是最弱勢(shì)的，農(nóng)民的土地權(quán)益因此受到嚴(yán)重侵害。

(一)法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，失地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)難以保障

當(dāng)前，受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，我國(guó)大部分地區(qū)農(nóng)民與土地的關(guān)系依然十分緊密，他們的生老病死都依賴于土地。當(dāng)土地被征收后，征地補(bǔ)償金就取代土地成為農(nóng)民在生活、就業(yè)和養(yǎng)老方面的保障。但是，從目前我國(guó)各地情況看，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍較低，相比政府將農(nóng)村集體土地“變性”后獲取的巨額收入頗為不公。城鎮(zhèn)化就是要讓農(nóng)民過(guò)城市生活，原來(lái)可以自給自足的產(chǎn)品現(xiàn)在要貨幣化，住房自購(gòu)，生活成本急劇上升，再考慮到貨幣購(gòu)買力、通貨膨脹等動(dòng)態(tài)因素，現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)下補(bǔ)償安置費(fèi)很難保障失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。

(二)征地補(bǔ)償安置方式單一，失地農(nóng)民社保體系不完善

根據(jù)現(xiàn)行征地安置制度的相關(guān)規(guī)定，征地補(bǔ)償安置的類型多樣，包括貨幣安置、農(nóng)業(yè)安置、移民安置、留地安置、農(nóng)轉(zhuǎn)非安置、住宅安置、用地單位安置、保險(xiǎn)安置、征地款入股安置、土地開(kāi)發(fā)整理安置等，但實(shí)踐中主要還是貨幣安置，安置方式極為單一。以貨幣補(bǔ)償安置為主的做法，使得被征地農(nóng)民的生活水平高開(kāi)低走，后期嚴(yán)重下降，總體上未能給被征地農(nóng)民充分的補(bǔ)償、明確的身份、較強(qiáng)的就業(yè)能力或渠道、可負(fù)擔(dān)的住房、充足的保險(xiǎn)、良好的教育及醫(yī)療等社會(huì)保障。其他補(bǔ)償安置方式的劃分也并不科學(xué)，在內(nèi)容和實(shí)踐上常常交叉，尤其是不同的征地補(bǔ)償安置方式?jīng)]有同建立健全失地農(nóng)民社保體系結(jié)合起來(lái)，致使征地補(bǔ)償安置經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益不高。

(三)權(quán)益表達(dá)和訴求渠道狹窄，農(nóng)民發(fā)展權(quán)利受到限制

被征地農(nóng)民未能在集體土地征收中得到充分保護(hù)，與農(nóng)民缺乏制度化的利益表達(dá)組織不無(wú)關(guān)系。由于農(nóng)村村民天然地分散居住，加上我國(guó)法律法規(guī)對(duì)農(nóng)民組織設(shè)立的條件規(guī)定過(guò)高，使得許多農(nóng)民專業(yè)協(xié)會(huì)的成立成為泡影，所以社會(huì)缺乏專門服務(wù)于農(nóng)民的社會(huì)組織。雖然目前我國(guó)農(nóng)民合作組織在數(shù)量上已超過(guò)15萬(wàn)個(gè)，其中約65%是農(nóng)民專業(yè)協(xié)會(huì),其余約35%為專業(yè)合作社，但僅有2363萬(wàn)戶參加這些合作組織，不到全國(guó)總農(nóng)戶數(shù)的10%。[4]農(nóng)民的組織化程度較低，致使農(nóng)民難以通過(guò)自治途徑實(shí)現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)：在征地或征地補(bǔ)償安置中，農(nóng)民很難享有真正的知情權(quán)、參與權(quán)、自主權(quán)；對(duì)于征地補(bǔ)償安置中的行政訴訟權(quán)利，農(nóng)民也很少行使。

(四)土地生態(tài)補(bǔ)償制度不完善，土地生態(tài)權(quán)益難以保障

傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化建設(shè)重視人口和生產(chǎn)要素向城鎮(zhèn)集聚，把城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展視為發(fā)展重點(diǎn)，一味追求城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)模和速度，不重視生態(tài)環(huán)境的重要價(jià)值和意義，忽略對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和治理。[5]城鎮(zhèn)化中大量農(nóng)地的非農(nóng)化利用和開(kāi)發(fā)，導(dǎo)致耕地、林地、草地和濕地大量減少，水土流失，資源枯竭，環(huán)境污染，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降，給人們的生存發(fā)展帶來(lái)嚴(yán)重的危機(jī)。而目前我國(guó)土地生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆芍贫热蕴幱谌笔顟B(tài)，大量的農(nóng)地征收中，農(nóng)地的生態(tài)價(jià)值得不到應(yīng)有補(bǔ)償，農(nóng)民在土地上的生態(tài)權(quán)益也就無(wú)從談起。

三、新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中全面保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的對(duì)策建議

(一)明晰土地相關(guān)權(quán)利

土地事關(guān)國(guó)計(jì)民生，是社會(huì)的基礎(chǔ)，更是農(nóng)民生存和發(fā)展的保障。而時(shí)至今日我國(guó)并沒(méi)有完備的法律制度對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益予以保護(hù)和規(guī)范，這無(wú)疑對(duì)我們?nèi)嫔罨母飿O其不利。無(wú)數(shù)實(shí)踐表明，要有效地保障農(nóng)民的土地權(quán)益，關(guān)鍵在于土地產(chǎn)權(quán)的明晰和確定。產(chǎn)權(quán)如果模糊不清，維權(quán)就無(wú)異于一句空話。因此，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，要切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，就必須通過(guò)法律來(lái)明確界定農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)歸屬和所有權(quán)主體問(wèn)題。一方面，要明確集體所有權(quán)主體，將農(nóng)村集體土地按照土地利用類型，分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有和村集體所有兩個(gè)層次，分別交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民小組行使。另一方面，要賦予農(nóng)戶獨(dú)立的土地產(chǎn)權(quán)，包括長(zhǎng)久的占有權(quán)、有效的使用權(quán)和有保障的收益權(quán)。同時(shí)，要在法律政策的完善過(guò)程中增加關(guān)于農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)的認(rèn)定,并使其擁有完整的法律地位。

(二)發(fā)展農(nóng)民維權(quán)組織

西方學(xué)者亨廷頓指出，組織是政治自由的前提，因?yàn)樗峭ㄍ螜?quán)力必經(jīng)之路，更是穩(wěn)定之根基。[6]印度教授哈克認(rèn)為：在農(nóng)民組織缺位的情況下，政府在解決農(nóng)民問(wèn)題時(shí)就缺乏壓力和動(dòng)力，因而農(nóng)村社會(huì)也無(wú)法真正享受到政府實(shí)施的各種社會(huì)福利。[7]新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，必須加強(qiáng)農(nóng)民維權(quán)組織的建設(shè)，這是有效維護(hù)農(nóng)民利益的組織支撐。農(nóng)民要在有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的各項(xiàng)“談判”中節(jié)約交易成本，減少信息不對(duì)稱性，改變自身被動(dòng)接受的地位，就必須依靠農(nóng)民組織化程度的提高。就國(guó)家層面而言，一個(gè)社會(huì)，由封閉走向開(kāi)放，本質(zhì)上說(shuō)，也就是社會(huì)組織復(fù)蘇或再生的過(guò)程。[8]世界上大部分發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)民都有自己的維權(quán)組織，如美國(guó)有農(nóng)民協(xié)會(huì)、農(nóng)民聯(lián)盟和農(nóng)場(chǎng)局三大團(tuán)體，日本有全日農(nóng)協(xié)聯(lián)盟。[9]我國(guó)政府可以以法律的形式明確允許農(nóng)民在社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域成立并發(fā)展自己的組織以保護(hù)其合法權(quán)益，尤其是在土地征收過(guò)程中，有效的組織參與能提供與其他利益群體進(jìn)行博弈的機(jī)會(huì)，提高自身溝通、協(xié)商和談判的能力，從而可以在整體上提高自身素質(zhì)，更好地維護(hù)土地發(fā)展權(quán)益。

(三)完善社會(huì)保障體系

在農(nóng)民占人口大多數(shù)的國(guó)家，農(nóng)民的生存問(wèn)題永遠(yuǎn)是社會(huì)的首要問(wèn)題。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)水平還沒(méi)有發(fā)展到國(guó)家統(tǒng)一為農(nóng)民提供生存保障的程度，因此，土地的生存保障功能就成為中國(guó)社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的基礎(chǔ)性功能。為確保新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的可持續(xù)性，必須盡快建立完善的關(guān)于失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系。只有逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系，讓農(nóng)民在享受國(guó)民待遇的同時(shí)感受不到城鄉(xiāng)差別的存在，才是真正意義上實(shí)現(xiàn)“人”的城鎮(zhèn)化。[10]具體來(lái)說(shuō)，一是要健全失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度。如果農(nóng)民在土地被征收之前已經(jīng)有穩(wěn)定的工作收入，或者土地被征收以后能夠自主就業(yè)，可以直接納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)；對(duì)于那些已經(jīng)失去勞動(dòng)能力的被征地農(nóng)民，則應(yīng)當(dāng)給他們提供失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)。[11]二是要完善失地農(nóng)民最低生活保障制度。通過(guò)科學(xué)制定低保標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化農(nóng)村低保資金籌集及分配機(jī)制、依法確定農(nóng)村低保對(duì)象及補(bǔ)差金額等措施，同時(shí)參照不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)、物價(jià)等方面的因素，結(jié)合當(dāng)?shù)刎?cái)政的負(fù)擔(dān)能力，為失地農(nóng)民提供科學(xué)、合理的最低生活保障。三是要全面推進(jìn)農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度建設(shè)。首先，要把失地農(nóng)民納入合作醫(yī)療保障范圍；其次，中央和地方財(cái)政都應(yīng)做出行動(dòng)，對(duì)參加合作醫(yī)療保險(xiǎn)的農(nóng)民適當(dāng)提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)要盡最大努力完善便民措施，方便農(nóng)民參保和報(bào)銷。四是要加強(qiáng)失地農(nóng)民就業(yè)保障制度建設(shè)。新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大量農(nóng)地被占用，相當(dāng)一部分農(nóng)民失地后便不能繼續(xù)原來(lái)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，必須重新就業(yè)。因此，必須完善失地農(nóng)民的就業(yè)保障制度，建立就業(yè)培訓(xùn)體系或者就業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)助體系。被征地農(nóng)民在培訓(xùn)學(xué)校接受培訓(xùn)且獲得資格證書后可向政府申領(lǐng)就業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼；自主創(chuàng)業(yè)的，應(yīng)當(dāng)在工商、稅務(wù)方面給予優(yōu)惠；用地單位或其他單位雇傭失地農(nóng)民的，應(yīng)給予一定的政策扶持和優(yōu)惠。

(四)擴(kuò)大土地權(quán)益范圍

提到農(nóng)民的土地權(quán)益，很多人直觀地認(rèn)為是農(nóng)民享有的土地權(quán)益，而如果把農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)作為一項(xiàng)基本權(quán)利的話，農(nóng)民的土地權(quán)益應(yīng)當(dāng)是“基于土地所享有的”權(quán)益，其不僅包括土地經(jīng)濟(jì)權(quán)益，還包括農(nóng)民以土地為基礎(chǔ)的政治權(quán)益、社會(huì)權(quán)益、文化權(quán)益和生態(tài)權(quán)益等。[12]因此，就廣義的法律調(diào)整對(duì)象而言，農(nóng)民土地權(quán)益不僅僅是私法內(nèi)容，同時(shí)也具有公法性質(zhì)。新型城鎮(zhèn)化堅(jiān)持人本主義，在保障和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地經(jīng)濟(jì)權(quán)益的同時(shí)，必然也要保障和實(shí)現(xiàn)其政治權(quán)益、社會(huì)權(quán)益、文化權(quán)益及生態(tài)權(quán)益，實(shí)現(xiàn)民生和民主的雙贏，確確實(shí)實(shí)提升人們生活和工作的幸福感。

(五)提供專業(yè)法律援助

近年來(lái)，隨著農(nóng)村普法工作的不斷推進(jìn)，農(nóng)民的法治意識(shí)得到提高，面對(duì)土地權(quán)益不斷被蠶食的現(xiàn)實(shí)，農(nóng)民訴諸法律的需求越來(lái)越高。但在具體的司法實(shí)踐中，失地農(nóng)民為維護(hù)自身合法權(quán)益，與各級(jí)政府相關(guān)部門進(jìn)行博弈時(shí)，處于絕對(duì)的弱勢(shì)地位。如果選擇正常的法律程序，失地農(nóng)民很難負(fù)擔(dān)起大量的時(shí)間成本和高昂的律師費(fèi)用，因此，當(dāng)自己利益受損卻束手無(wú)策時(shí)，失地農(nóng)民傾向于采用一些非理性甚至極端的方式來(lái)表達(dá)自己的訴求，大量的群體上訪事件由此產(chǎn)生。新型城鎮(zhèn)化倡導(dǎo)和諧共贏，有必要為失地農(nóng)民設(shè)立專門的法律援助機(jī)構(gòu)和專項(xiàng)法律援助基金，打開(kāi)一條維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的綠色通道，改變長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)民土地權(quán)益受到侵害卻不敢打官司、打不起官司的困局。通過(guò)法律援助人員有針對(duì)性地提供法律服務(wù)，失地農(nóng)民學(xué)會(huì)運(yùn)用法律手段維護(hù)自己的合法權(quán)益，也因此重拾對(duì)法律的信心，增強(qiáng)法治觀念，有利于新型城鎮(zhèn)化和諧穩(wěn)定健康發(fā)展。

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中圖分類號(hào)：D922.304

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1674-3318(2015)01-0044-04

作者簡(jiǎn)介：王運(yùn)慧(1981-)，女，河南新鄉(xiāng)人，河南省社會(huì)科學(xué)院政治與法學(xué)研究所副研究員，民商法學(xué)碩士，研究方向?yàn)橥恋胤ㄖ卫碚撆c實(shí)踐。

收稿日期：2014-10-15