張端端

(1.濟源職業(yè)技術(shù)學院 人文管理系,河南 濟源 459000;2.華中科技大學 公共管理學院，湖北 武漢 430074)

中德美高校教育管理體制的比較及對我國的啟示

張端端1，2

(1.濟源職業(yè)技術(shù)學院 人文管理系,河南 濟源 459000;2.華中科技大學 公共管理學院，湖北 武漢 430074)

相比較于我國政府統(tǒng)一領(lǐng)導下的中央集權(quán)的教育管理體制，美國實行的是“三權(quán)分立”的教育體制，德國實行的是集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的教育管理體制。中國政府應給學校和地方政府更多的辦學自主權(quán)；行政權(quán)力應由校長(院長)所擁有，主要負責學校的各項行政事務；學術(shù)權(quán)力應由教授所擁有，在學校的科研項目中擁有絕對的決策權(quán)。

教育管理體制；自主權(quán)；行政權(quán)力；學術(shù)權(quán)力

國家之間的競爭最終體現(xiàn)為人才的競爭，誰能夠更好更快地培養(yǎng)出社會經(jīng)濟發(fā)展所需的人才，誰就能在競爭中立于不敗之地。而有效培養(yǎng)人才的關(guān)鍵在于教育的投入及教育管理體制的優(yōu)劣。本文通過對中德美教育管理體制的比較研究，學習借鑒西方教育管理體制的長處，并對我國的教育管理體制改革提出建議。

一、東西方國家初始教育管理體制的對比

由于各國社會制度、經(jīng)濟水平、地理環(huán)境、歷史背景等各不相同，所以建立的初始教育管理體制也各不相同，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.政府在教育管理體制中的角色不同

從政府對學校所下放的權(quán)限上來看，中國與西方國家存在很大的差異。新中國建立初期，“由于教育管理、政治和哲學之間緊密聯(lián)系的關(guān)系，導致無論是在其政治功能亦或經(jīng)濟功能上，政府與學校的監(jiān)督、管理、調(diào)控與指導都是無法脫離的”[1]。基于此狀況，再加上我國當時的國情，我國建立了完全的中央集權(quán)制的教育管理體制。這種教育管理體制對提高中央辦教育的積極性有很大的作用，并且對于當時的新中國來說，在鞏固政權(quán)的基礎(chǔ)上發(fā)揮了很大的作用。在此制度下，校長是黨委領(lǐng)導下的學校的最高權(quán)力主體，政府對學校擁有領(lǐng)導權(quán)和決策權(quán)，學校處于被領(lǐng)導地位。雖然“學校自治”這一口號提出時間已久，但是隨著社會的不斷發(fā)展，學校的功能性顯現(xiàn)得越發(fā)明顯，政府對學校的干預也隨之加強，學校的自治權(quán)受到諸多的限制，學校沒有絕對的自主權(quán)，依然服從于國家和政府的管理。但由于學校性質(zhì)及歷史沿革的不同，政府又很難做到因地制宜，所以政府做出的決策不能完全符合各個學校自身的發(fā)展需求。另外，由于學校所擁有的權(quán)力有限，因而在應對外界變化時靈活度不夠，辦學的積極性和主動性也不能被充分地調(diào)動起來，這就使得學校很難滿足外界對其多元化和個性化發(fā)展的要求。

美國實行的是“三權(quán)分立”的教育體制，學校是一個獨立的辦學實體，擁有處理學校內(nèi)部事務的全部權(quán)力，政府是無權(quán)干涉的。在美國，政府在教育管理思想方面處于主導地位，學校作為一個獨立的辦學實體，在決定自身發(fā)展上處于主導地位。美國采用的是獨立自主的辦學模式，學校是一個獨立法人，政府無權(quán)直接干預學校的各項管理，只能通過立法等形式來間接參與學校管理，以此保障學校的自治地位。學校有權(quán)依據(jù)自身現(xiàn)狀及所處的外界環(huán)境來決定自身的發(fā)展方向，對政府制定的教育政策擁有表決權(quán)。而政府不得以自身好惡來干預校方的決定，政府所擁有的權(quán)力使得他們只能對當?shù)貙W校進行監(jiān)督和指導。在這種制度下，學校的辦學主動性被充分調(diào)動起來，使得他們能夠充分發(fā)揮其積極主動性，依據(jù)當?shù)亟?jīng)濟、文化的現(xiàn)狀制定適合自身的教育管理體制，為當?shù)氐恼谓?jīng)濟發(fā)展提供更好的服務。在分權(quán)制的教育管理體制下，州政府及學校的這種“各行其是”的辦學作風雖然能把學校的積極性調(diào)動起來，但其弊端也很明顯，比如聯(lián)邦政府無法實現(xiàn)對國家教育的統(tǒng)一管理，各地區(qū)之間的教育質(zhì)量很不均衡等。

德國采用的是集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的教育管理體制，德國的學校同時擁有雙重身份，在受政府管制的同時又有著學術(shù)自治。德國的教育制度雖然經(jīng)過了多次改革，但其學校擁有的雙重身份這一特點卻一直保留至今。從管理的角度來看，德國學校的雙重身份意味著對學校進行管理的權(quán)限也被一分為二：學校作為國家的機構(gòu)要服從于國家對其進行的管理，而其作為社團法人又享有一定程度上自我管理的權(quán)限[2]。在這種制度下，中央教育辦、地方教育辦及學校教育辦對學校同時擁有管理權(quán)和決策權(quán),這樣學校在擁有一定權(quán)力來管理和解決本校各項事務的同時，又不會形成“各行其是”的局面。雖然德國的教育管理體制在集權(quán)與分權(quán)上受到了很多的質(zhì)疑，但不得不說相比較于我國和美國的教育管理制度，集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的教育管理體制更加符合教育管理發(fā)展的趨勢。

不管是何種教育管理體制，都是依據(jù)本國國情在特定歷史條件下產(chǎn)生的，都有濃厚的本國特色，其根本目的都是為了國家的教育事業(yè)，為本國的經(jīng)濟發(fā)展提供科學支撐，出發(fā)點都是為了國強民富，都是在順應經(jīng)濟文化的發(fā)展下建立起來的，只是隨著經(jīng)濟文化的發(fā)展需要做出相應的改革。

2.行政與學術(shù)受重視的程度不同

由于各國的教育管理體制不同，所以在實施學校的各項事務管理的過程中，行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力受重視程度在各國同樣有所差異。在我國行政權(quán)力要大于學術(shù)權(quán)力，雙方越權(quán)行為時有發(fā)生；而在西方國家，這兩種權(quán)力的界定十分明確，帶動學校有序高效地發(fā)展。

在我國現(xiàn)代教育事業(yè)發(fā)展早期，學校的各項管理工作主要還是以行政管理為主，學術(shù)管理為輔，行政權(quán)力高于學術(shù)權(quán)力?，F(xiàn)階段，我國采用的是黨委領(lǐng)導下的校長負責制。這一體制確定了黨委在學校的領(lǐng)導核心及政治核心的地位，黨委是學校的最高領(lǐng)導體，除此之外學校沒有別的領(lǐng)導核心，其與校長的關(guān)系是領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系。黨委對學校的重大問題及政策方針擁有絕對的決策權(quán)，圍繞學校來加強黨的建設(shè)及思想政治方面的工作，校長在黨委領(lǐng)導下主要負責學校的各項行政工作。作為學校的法人代表，校長要全面貫徹黨的教育，把黨委的各項決定很好地執(zhí)行下去。在這一體制下學校的行政權(quán)力是具有隸屬性與層次性的，從實質(zhì)上來說它是一種領(lǐng)導力與統(tǒng)治力的象征。與此相對應的就是學校的學術(shù)權(quán)力被極大忽視，教授沒有權(quán)力管理學校的人、財、物，沒有任何實權(quán)，甚至無權(quán)管理學術(shù)的相關(guān)事務。由于校長在黨委領(lǐng)導下工作，而工作的重心又是行政事務，這就導致學校的學術(shù)權(quán)力受重視程度不夠，學校把整體管理及資源配置進行了行政化導向，使得學術(shù)權(quán)力的領(lǐng)導權(quán)經(jīng)常性地被行政權(quán)力所侵犯，這就導致了學術(shù)權(quán)力的地位在學校決策中受到弱化[3]。應當由學術(shù)權(quán)力決定的事務往往會被行政權(quán)力決定，使得學校各領(lǐng)域?qū)＜遗c教授在開展學術(shù)活動時受到諸多限制，在學術(shù)管理工作中沒有決策權(quán)，極大地阻礙了學校學術(shù)活動的開展。行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力界定的不明確性導致越權(quán)行為的不斷發(fā)生，責任不明，在日常的管理工作中很容易出現(xiàn)工作重疊或遺漏，不利于學校進行民主、高效的管理。

在中國，高校校長通常具有處理各項事務的最大權(quán)力，包括行政事務和學術(shù)事務。而在美國，董事會是學校的最高權(quán)力機構(gòu)，校長是學校的最大行政負責人，其直接服務于董事會。學校短期及長期的發(fā)展方針與目標是由學校的董事會決定的，董事會成員的日常工作是處理學校的各種財政、資產(chǎn)等行政事務，以及如何讓學校與社會各界建立與保持長期的良好關(guān)系，而對學校的學術(shù)管理和教學等工作很少介入。[4]這就給了學術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力一個明確的界定，相互之間職責明確，彼此之間會允許對方行使部分職權(quán)，在阻止它們之間越權(quán)行為發(fā)生的同時又保證了權(quán)力的分散與平衡，保證了相互工作的高效性與受監(jiān)督性。這樣一來，專家和教授們就有了很大的自由空間去做科研項目。學術(shù)權(quán)力作為行政權(quán)力支撐的同時又為其服務，二者并駕齊驅(qū)、相輔相成，共同領(lǐng)導著學校的發(fā)展。

教育管理體制具有特色的德國，其學校的內(nèi)部管理同樣具有特色，行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力的界定十分明確，并且學術(shù)權(quán)力范圍頗廣，受重視程度略高于行政權(quán)力。在德國，各個學校內(nèi)部設(shè)有院務會和系務會，院務會和系務會由所有教授組成，專門負責學校的學術(shù)事務，而校內(nèi)還設(shè)有各種各樣的學術(shù)機構(gòu)，比如基層教學和科研組織，在這些學術(shù)機構(gòu)中教授擁有絕對的決策權(quán)。校長由全校代表選舉，全校代表由教授、行政和科研人員及學生代表組成，這樣學術(shù)權(quán)力就大于行政權(quán)力。另外，德國學校的科研及學術(shù)成果代表著學校的一切，決定著學校的發(fā)展方向，代表著學校的社會地位，因此，學校會格外支持和重視本校學術(shù)發(fā)展。在此情況下，德國的學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力越權(quán)行為很少發(fā)生，在學校各項事務中教授雖然擁有很多決策權(quán)，但并不參與行政管理事務，其主要精力還是用來做科研，以此保證學校內(nèi)部權(quán)力的平衡，促進學校各項工作有序發(fā)展。

通過分析中、美、德三個國家在學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力上三種不同的權(quán)力劃分形式，可以看出，不論是行政權(quán)力大于學術(shù)權(quán)力，還是學術(shù)權(quán)力大于行政權(quán)力，亦或是二者并重，雖然都有其弊端，但它們的形成并不是無根無據(jù)的，而是由本國的教育管理體制所決定的，不同的形式適合于不同的教育管理體制。

3.教育經(jīng)費來源不同

俗話說：巧婦難為無米之炊。同樣的，如果一個國家或者一所學校的教育經(jīng)費投入不足，那么這個國家或者學校的教育事業(yè)的發(fā)展將會受到很大的阻礙。從教育經(jīng)費投入上可以看出一個國家對教育事業(yè)的重視程度，而從其多元化的經(jīng)費來源中又可以看出一個國家的社會人員對教育事業(yè)的參與度。由于各個國家的學校歷史發(fā)展背景大不相同，所以其教育經(jīng)費在來源上也存在著很大的差別。

在我國，無論是機關(guān)還是企事業(yè)單位所需要的人才一直以公辦高校培養(yǎng)為主，所以學校的教育經(jīng)費來源也是以政府財政撥款為主，社會各界廣泛參與為輔。屬于中央政府直接管理的學校，所需經(jīng)費的直接來源是政府財政撥款；屬于企事業(yè)單位舉辦的學校，所需經(jīng)費主要由主辦單位負責解決，國家根據(jù)情況適當給予補助；由社會團體和賢達人士舉辦的學校，所需經(jīng)費由主辦者自行籌措(包括向?qū)W生收費、向社會募捐等)。我國的教育經(jīng)費從20世紀1059.9億元上升到現(xiàn)在的9815.3億元，其來源主要包括：國家財政教育經(jīng)費、社會團體和個人辦學、社會募捐、其他教育經(jīng)費。這些來源也發(fā)生了很大變化，其中國家財政教育經(jīng)費由867.8億元增長到6348.4億元。[5]這一數(shù)字的增長雖然讓人吃驚，但是我們可以看出其比例是從82%下降到64%。而社會團體和個人辦學的教育經(jīng)費從3.29億元增長到549.1億元，其比例從最初不到1%增長到6%。社會募捐的教育經(jīng)費也從70.2億元增長到89.9億元，增長了1倍多。我國收取的學雜費則從87.1億元增長到1552.3億元，總共上升了178倍，說明了我國高等教育學生的增加。其他教育經(jīng)費也增長了36倍，從31.5億元增長到1158.4億元。[5]另外，我國教育經(jīng)費的總支出從2012年以來終于達到國家GDP總值的4%，[6]雖然相比較于西方發(fā)達國家這一數(shù)字多年來一直飽受批判，但比較教育經(jīng)費來源可以看出，我國政府投入在教育經(jīng)費來源中所占的比重一直是居高不下的。隨著市場經(jīng)濟體制的逐步完善，我國一直在倡導提高非財政性教育經(jīng)費的投入，逐步形成了多元化教育經(jīng)費來源結(jié)構(gòu)，但是財政性教育經(jīng)費還是占了大半的比重，而非財政性教育經(jīng)費的籌措還存在諸多問題，我國社會對教育事業(yè)的參與度還有待提高。

在德國，高等教育作為一項準公益事業(yè)在發(fā)展，由政府所提供的公共財政資金一直是高等教育事業(yè)賴以發(fā)展和支撐的基礎(chǔ)，而這在市場化程度最高的美國也有著集中體現(xiàn)。[5]美國的教育經(jīng)費來源在籌措渠道上的多元化這一特點，值得世界上其他國家稱贊，雖然政府仍然是其教育經(jīng)費的主要來源，但是美國政府僅承擔其教育經(jīng)費的30%左右，其余部分均有多元化的來源渠道。政府只是對教育資金相對短缺的個別地區(qū)或城市，在公平公正的基礎(chǔ)上提供少量的資金資助。所以學校在依靠政府的同時還要通過科研成果及自身能力讓社會參與教育事業(yè)，為學校提供教育經(jīng)費，這就有了個人與家庭的投入、社會的投入、學校自身的銷售及服務收入。

在德國，聯(lián)邦政府對教育的投入比例一般約為15%，州政府約承擔70%，其他小部分由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和私人領(lǐng)域所承擔。[7]可見，政府所承擔的比例是相當大的。在利用教育經(jīng)費上采用績效考核制，積極促進學校之間進行良性競爭，發(fā)揮科研、教學等目標的激勵作用，在提高國家教育經(jīng)費使用效率的同時更好地推動國家科研事業(yè)的發(fā)展。

二、對我國教育管理體制改革的啟示

隨著教育國際化程度的不斷加深及網(wǎng)絡(luò)信息的發(fā)展，人們對西方發(fā)達國家教育管理體制的構(gòu)成和認識也越來越深入，隨之而來的是對我國教育管理體制的思考和質(zhì)疑也越來越多。因此，我國的教育管理體制也應作出相應的改革，以適應我國政治、經(jīng)濟和文化的發(fā)展。

第一，中央政府應試著“放權(quán)”,給學校和當?shù)卣嗟霓k學自主權(quán)，讓他們有更多的權(quán)力空間，依據(jù)自身優(yōu)勢制定出適合學校發(fā)展的政策，讓我國的教育管理體制由中央集權(quán)制向均權(quán)制發(fā)展，提高學校的辦學積極性和主動性，促進各學校之間進行良性競爭，從而提高我國學校的對外競爭力。目前我國“集中領(lǐng)導，分級管理”的教育管理體制模式雖然已經(jīng)初步形成，但在實際管理中“集中領(lǐng)導易、放權(quán)管理難”的問題仍然存在。[6]這一問題在每年學校的招生中最為明顯，雖然一直提倡加大學校的自主招生能力，但學校在確定招生方法和名額時都是受限的。雖然政府已經(jīng)對教育管理體制的改革做出了很多努力，并取得了顯著成效，但是仍需進一步改進，以實現(xiàn)教育管理體制的均權(quán)制發(fā)展目標。

第二，行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力應當是相互獨立的一對權(quán)力，在處理各項教育事務時，應當明確其各自主體及職責。校長(或院長)擁有行政權(quán)力，主要負責學校的各項行政事務；教授擁有學術(shù)權(quán)力，在學校的科研項目中擁有絕對決策權(quán)。行政權(quán)力和學術(shù)權(quán)力之間彼此相互尊重，互不干涉。另外，二者在彼此工作中又會有一定的交織，在處理行政工作時給學術(shù)人員部分的參與權(quán)，在決策學術(shù)工作時讓行政人員有一定的發(fā)言權(quán)。預防及制止在權(quán)威上行政壓制學術(shù)，在權(quán)力上行政代替學術(shù)，二者的目的均是讓學校更好、更有特色，擁有更強的生命力和競爭力。推進學校向前發(fā)展不是僅靠學術(shù)或行政就能完成的，雖然主要是依靠學校的科研成果及科研項目的發(fā)展，但需要行政人員營造一個良好的外圍環(huán)境，做好學術(shù)人員堅實的后盾。目前在我國高校行政權(quán)力還是略大于學術(shù)權(quán)力的，所以提高學術(shù)權(quán)力在高校的地位和作用是當前我國教育管理體制改革的必然趨勢。

第三，和美德兩國相比較而言，我國的教育管理經(jīng)費分配不均，管理松散，來源單一，這就要求我國尋求教育經(jīng)費來源的多元化，在教育經(jīng)費的使用上要注重公平與效益，去除其在使用上低效率這一弊端。我國的教育經(jīng)費在來源上社會參與度不高，導致社會投入在教育投入中所占的比例很小，這就要求學校要把社會力量辦教育的積極性調(diào)動起來，利用社會投入推進學校成為一流的高等學府。另外，學校應當利用自身科研能力方面的優(yōu)勢，積極主動地與社會接軌，爭取做到產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新，鑄就高校的核心競爭力。傳統(tǒng)的“等、靠、要”籌資格局早已被打破，主動地尋求多渠道辦學經(jīng)費是教育事業(yè)發(fā)展的必然趨勢。[5]為了提高社會對教育的參與度，我們可以建立一個中介機構(gòu)，用來加強政府、學校與社會之間的交流，這種機構(gòu)在國外已經(jīng)非常普遍，在協(xié)調(diào)三方關(guān)系方面發(fā)揮了很大的作用。而在我國，這種機構(gòu)的建立及發(fā)展剛剛起步，我們應進行積極探索和實踐，嘗試建立起一套科學完善的、符合我國國情的中介機構(gòu)體系，以適應現(xiàn)代教育管理體制的發(fā)展。

三、結(jié)束語

本文通過對中美德三國的教育管理體制進行對比與分析，發(fā)現(xiàn)我國教育管理體制中存在的不足之處，并提出相應的解決對策。但由于各國的基本國情、社會文化、政治因素、歷史背景均有所不同，所以在對我國的教育管理體制進行改革時要因地制宜，做到不盲目效仿。

[1]解飛厚.中外高等教育管理體制比較研究[J].湖北大學學報(哲學社會科學版)，2008(3)：107.

[2]梁國勝，張鵬.讓行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力和諧共舞[N].中國青年報，2001-06-08(06).

[3]王衛(wèi)寧，石文華.中美大學學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力關(guān)系的比較研究[J].北京交通大學學報(社會科學版)，2011(7)：126-131.

[4]李海鵬.新時期發(fā)達國家高等教育管理體制改革特點及啟示[J].國家教育行政學院，2012(9):91-95.

[5]馬新平.我國教育經(jīng)費來源結(jié)構(gòu)分析[J].商業(yè)時代，2010(27)：109-110.

[6]2012年教育經(jīng)費支出占GDP比例首次達到4%[EB/OL].(2013-03-05)[2015-06-12].http://news.youth.cn/gn/201303/t20130305_2937380.htm.

[7]劉向東，張偉，陳英霞.歐美高等教育機構(gòu)經(jīng)費來源及啟示[J].高等教育研究，2005(5)：97-102.

[8]陳學飛.美國、日本、德國、法國高等教育管理體制改革研究[M].北京：教育科學出版社，1995：128.

2014-12-18

2013年河南省科技廳軟科學項目階段性研究成果(132400410838)

張端端(1977-)，女，河南濟源人，濟源職業(yè)技術(shù)學院人文管理系副教授，華中科技大學公共管理學院博士研究生，研究方向為教育學。

G647.1

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1674-3318(2015)03-0084-04