高重迎

（河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，河南 鄭州 450046）

政府采購(gòu)中的串通招投標(biāo)是一種復(fù)雜的違法行為，單純依靠法律來(lái)治理很難達(dá)到預(yù)期目的。要從根本上根除該類違法行為，不僅要有完善的法律制度做保障，而且還需要改革現(xiàn)行招標(biāo)制度，強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)制等。本文以根治串通招投標(biāo)行為為宗旨，從法律規(guī)制、招標(biāo)制度、監(jiān)管機(jī)制等方面分別進(jìn)行探討，并提出可行性治理對(duì)策。

一、政府采購(gòu)與串通招投標(biāo)

（一）政府采購(gòu)理念與基本制度

《政府采購(gòu)法》第二條規(guī)定：“本法所稱政府采購(gòu)，是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為?！焙?jiǎn)言之，就是以政府機(jī)關(guān)為主體進(jìn)行的一種市場(chǎng)購(gòu)買或交易行為。政府與企業(yè)等經(jīng)濟(jì)體一樣，執(zhí)行日常業(yè)務(wù)也需要從市場(chǎng)上采購(gòu)必要的物品、貨物與服務(wù)，以滿足國(guó)民日常所需的道路、公園、博物館等社會(huì)服務(wù)。由此可知，政府采購(gòu)的目的主要是向社會(huì)提供公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府職能。但是，政府采購(gòu)不能簡(jiǎn)單地理解為向社會(huì)大眾提供商品或服務(wù)，而應(yīng)關(guān)注政府如何提供“質(zhì)量高、費(fèi)用低”的商品或服務(wù)，這是政府采購(gòu)理念的基本要求。因?yàn)檎少?gòu)的資金來(lái)源是稅收，因此政府采購(gòu)可謂是納稅人委托行為，其權(quán)力也是納稅人的一種授權(quán)行為。鑒于此，政府采購(gòu)應(yīng)該公開、透明，接受納稅人的監(jiān)督。為滿足國(guó)民“質(zhì)高價(jià)廉”這一公共需求，政府采購(gòu)要納入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，確保其競(jìng)爭(zhēng)性，最終達(dá)到物有所值之目的。因此，政府采購(gòu)具有資金來(lái)源的公共性、目的動(dòng)機(jī)的非營(yíng)利性、采購(gòu)規(guī)模的龐大性、公開程度的廣泛性和采購(gòu)程序的法定性等特點(diǎn)。

政府采購(gòu)制度是指一個(gè)國(guó)家根據(jù)本國(guó)經(jīng)濟(jì)體制和具體國(guó)情制定的或在長(zhǎng)期政府采購(gòu)實(shí)踐中形成的，旨在管理和規(guī)范政府采購(gòu)行為的一系列法律、規(guī)則和慣例的總稱。它是一項(xiàng)重要的財(cái)政支出管理制度，是國(guó)家公共財(cái)政的重要組成部分。我國(guó)政府采購(gòu)制度的核心是要建立有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和監(jiān)督約束機(jī)制，以規(guī)范財(cái)政支出或政府采購(gòu)行為，提高公共資金使用效率。從資源配置的觀點(diǎn)來(lái)看，政府若要為國(guó)民提供高效、高質(zhì)量的商品或服務(wù)，就必須采取有效的、具有競(jìng)爭(zhēng)性的公開招標(biāo)采購(gòu)方式，以保證政府采購(gòu)的公正、公開、公平。

（二）串通招投標(biāo)的危害

《政府采購(gòu)法》第二十六條規(guī)定，公開招標(biāo)是政府采購(gòu)的主要采購(gòu)方式，要求政府采購(gòu)嚴(yán)格履行招標(biāo)制度。因此，公開招標(biāo)制度是決定政府采購(gòu)成功的重要因素，而抑制串通招投標(biāo)行為則是對(duì)招標(biāo)制度的基本要求。如果投標(biāo)者之間或者招標(biāo)者與投標(biāo)者之間進(jìn)行串通，那么會(huì)導(dǎo)致公開招標(biāo)流于形式，喪失競(jìng)爭(zhēng)，達(dá)不到預(yù)期目的，也違背政府采購(gòu)的初衷。法律之所以嚴(yán)格禁止串通行為的原因在于：首先，串通行為不但會(huì)限制招標(biāo)市場(chǎng)的自由競(jìng)爭(zhēng)，還會(huì)給招標(biāo)者與納稅者帶來(lái)?yè)p失。一般情況下，串通的結(jié)果會(huì)導(dǎo)致購(gòu)買合同價(jià)格升高，給采購(gòu)方、政府帶來(lái)?yè)p失，其最終受害者還是納稅者。其次，串通行為所帶來(lái)的結(jié)果是那些效益好的企業(yè)不能勝出，而效益差的企業(yè)反而能夠中標(biāo)，那些效益差的企業(yè)得以繼續(xù)生存下來(lái)，對(duì)市場(chǎng)效率造成影響。再次，若是采購(gòu)人與供應(yīng)商相互串通、秘密決定交易對(duì)象及價(jià)格，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致政府腐敗，喪失公信力。因此，防止、制止、排除串通招投標(biāo)行為自然成了政府采購(gòu)中需要解決的重要問(wèn)題。而實(shí)際上，政府采購(gòu)活動(dòng)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其運(yùn)行軌道較長(zhǎng)、涉及面廣、資源豐富、環(huán)節(jié)多，而且每個(gè)環(huán)節(jié)均包含有許多內(nèi)容、職責(zé)與權(quán)力。某個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題或存在缺陷，都有可能給投標(biāo)企業(yè)或招標(biāo)者提供謀劃串通的機(jī)會(huì)。當(dāng)然，串通招投標(biāo)的產(chǎn)生也是有一定的原因的。主觀方面主要是利益驅(qū)動(dòng)，包括投標(biāo)人為了謀取超額利潤(rùn)以及招標(biāo)責(zé)任人、評(píng)標(biāo)專家等謀求不正當(dāng)?shù)睦?，或者基于人際關(guān)系或人情的影響而為之?？陀^方面則是現(xiàn)行招標(biāo)制度不完善，存在漏洞與缺陷，為違法者提供了串通的可乘之機(jī)。

二、串通招投標(biāo)的規(guī)制現(xiàn)狀與問(wèn)題

（一）規(guī)制現(xiàn)狀

串通招投標(biāo)是指招標(biāo)者與投標(biāo)者之間或者投標(biāo)者與投標(biāo)者之間采用不正當(dāng)手段，對(duì)招標(biāo)投標(biāo)事項(xiàng)進(jìn)行串通，以排擠競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手或者損害招標(biāo)者利益的行為①。實(shí)際上，串通招投標(biāo)行為是一種復(fù)雜的壟斷協(xié)議。參與投標(biāo)的企業(yè)之間秘密地就有關(guān)投標(biāo)事項(xiàng)（投標(biāo)價(jià)格、中標(biāo)對(duì)象等）進(jìn)行協(xié)商，最終達(dá)成排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的協(xié)議并付諸實(shí)施，把本來(lái)具有競(jìng)爭(zhēng)性的采購(gòu)行為變成了排斥競(jìng)爭(zhēng)的事先決定行為，可謂是一種橫向或水平的壟斷協(xié)議（卡特爾）。而招標(biāo)者與投標(biāo)者之間的串通行為，因其排除其他相關(guān)競(jìng)爭(zhēng)者，被認(rèn)為是一種縱向或垂直型的壟斷協(xié)議。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織要求各成員國(guó)可以按照相關(guān)的競(jìng)爭(zhēng)法律法規(guī)對(duì)串通招投標(biāo)進(jìn)行調(diào)查并給予處罰②。一般情況下，投標(biāo)者之間的串通行為被認(rèn)定為一種危害性極大的價(jià)格卡特爾，是核心卡特爾的一種典型類型，適用競(jìng)爭(zhēng)法中本身違法原則，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織鼓勵(lì)成員國(guó)給予嚴(yán)厲的行政處罰或刑事處罰。美國(guó)等國(guó)家還可以提起反壟斷民事訴訟，尋求高額的損害賠償。而投標(biāo)者與招標(biāo)者之間的串通行為，則被認(rèn)定為是一種縱向協(xié)議，可依據(jù)本國(guó)反壟斷法、憲法、行政法或公務(wù)員法等予以嚴(yán)厲處罰?？傊?，世界各國(guó)大都視串通招投標(biāo)為違法的壟斷協(xié)議予以規(guī)制與查處③。

我國(guó)對(duì)串通招投標(biāo)行為也做出了較為全面的規(guī)制。早在1993年出臺(tái)的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》中就對(duì)串通招投標(biāo)行為做了規(guī)制。之后，1998年國(guó)家工商行政管理總局又下發(fā)了《關(guān)于禁止串通招標(biāo)投標(biāo)行為的暫行規(guī)定》（工商總局令第82號(hào)）。2008年實(shí)施的《反壟斷法》也對(duì)串通招投標(biāo)做了專條規(guī)定。2000年出臺(tái)《招標(biāo)投標(biāo)法》，該法第三十二條對(duì)串通招投標(biāo)行為做了嚴(yán)格的禁止規(guī)定，第五十三條規(guī)定了串通招投標(biāo)行為應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任。2003年開始實(shí)施的《政府采購(gòu)法》第二十五條規(guī)定政府采購(gòu)當(dāng)事人不得相互串通損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和其他當(dāng)事人的合法權(quán)益，并在第八章規(guī)定了對(duì)串通行為的處罰措施。另外，《刑法》第二百二十三條也規(guī)定串通招投標(biāo)應(yīng)該承擔(dān)法律責(zé)任④。以上規(guī)定顯示了我國(guó)對(duì)串通招投標(biāo)行為全方位規(guī)制狀況，為治理該行為提供了充分的法律保障。

（二）存在問(wèn)題

盡管法律規(guī)制較為全面，但是，我國(guó)政府采購(gòu)價(jià)格普遍偏高，串通、違規(guī)操作現(xiàn)象隨處可見。據(jù)中國(guó)社科院法學(xué)研究所法治國(guó)情調(diào)研室2013年首次推出的《中國(guó)政府采購(gòu)制度實(shí)施狀況報(bào)告》顯示，政府采購(gòu)的高價(jià)現(xiàn)象仍然突出。我國(guó)政府采購(gòu)的八成商品高于市場(chǎng)均價(jià)，56.1%的商品高于市場(chǎng)平均價(jià)1.5倍⑤。據(jù)悉，2011年，江西省萍鄉(xiāng)市查處了一起特大串通操縱投標(biāo)案件，涉案金額高達(dá)2億元，參與串通企業(yè)有100多家，共有22名官員涉嫌違紀(jì)⑥。從案件本身來(lái)看，既有投標(biāo)企業(yè)之間的暗箱操作，也有投標(biāo)企業(yè)與招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)之間串通，還有招標(biāo)機(jī)構(gòu)相關(guān)責(zé)任人從中暗自操縱與部分領(lǐng)導(dǎo)授意操控。由此看來(lái)，諸如此類政府采購(gòu)不僅達(dá)不到“物有所值”，甚至遠(yuǎn)超出市場(chǎng)價(jià)格，以至于會(huì)出現(xiàn)令人觸目驚心的天價(jià)U盤采購(gòu)案、豪華電腦采購(gòu)案。究其原因，雖然表面上看法律規(guī)制全面系統(tǒng)，但是缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一、規(guī)制機(jī)關(guān)各自有別、規(guī)制力度普遍不足，加之投訴與申訴制度不健全、執(zhí)法不力等，最終沒(méi)有發(fā)揮出法律應(yīng)有的作用。除此之外，現(xiàn)行的招標(biāo)制度與招標(biāo)監(jiān)管機(jī)制方面也存在問(wèn)題。

第一，政府采購(gòu)中的激勵(lì)機(jī)制欠缺。一是對(duì)串通行為的應(yīng)對(duì)不力。目前主要是由招標(biāo)者自主應(yīng)對(duì)串通行為方面，其應(yīng)對(duì)態(tài)度有積極的與消極的，而體現(xiàn)在處罰上力度不盡相同。其實(shí)，有很多招標(biāo)者是不愿意處罰串通企業(yè)的，這主要與利益輸送、利益集團(tuán)等相關(guān)聯(lián)⑦。二是中標(biāo)者的選定方式單一?，F(xiàn)行招標(biāo)制度只能按照價(jià)格要素來(lái)選定中標(biāo)者，而對(duì)那些需要高度技術(shù)力量的項(xiàng)目，則不能單單依照價(jià)格要素來(lái)確定中標(biāo)者，因?yàn)檫€牽涉到項(xiàng)目的質(zhì)量、技術(shù)等一些復(fù)雜問(wèn)題。依價(jià)格要素決定中標(biāo)者是一種既簡(jiǎn)單又快捷的方法，但它便于投標(biāo)者進(jìn)行價(jià)格協(xié)商，利于投標(biāo)者串通。三是重過(guò)程、輕結(jié)果。我國(guó)政府采購(gòu)重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)采購(gòu)過(guò)程的簡(jiǎn)捷、節(jié)約與成本控制。雖然過(guò)程對(duì)結(jié)果具有重大影響，但如果過(guò)度強(qiáng)調(diào)過(guò)程，則有可能使整個(gè)采購(gòu)過(guò)程陷入形式化，還會(huì)增加成本或降低效率。即只追求程序合格、過(guò)程規(guī)范而不注重結(jié)果，無(wú)疑會(huì)助長(zhǎng)串通行為的滋生⑧。四是招標(biāo)人員缺乏廉價(jià)采購(gòu)的主觀能動(dòng)性。政府采購(gòu)與民營(yíng)企業(yè)采購(gòu)相比較缺少以廉價(jià)采購(gòu)優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品的動(dòng)機(jī)。因?yàn)檎少?gòu)的資金來(lái)源是納稅人的稅金，與招標(biāo)者本人無(wú)關(guān)，因此，物品廉價(jià)與否對(duì)招標(biāo)者的影響不大。加之政府也沒(méi)有具體的約束機(jī)制來(lái)限制招標(biāo)者的行為，最終導(dǎo)致一些投標(biāo)企業(yè)利用賄賂等手段與招標(biāo)者進(jìn)行串通，浪費(fèi)納稅人的稅金。

第二，政府采購(gòu)監(jiān)管機(jī)制不健全。一是政府采購(gòu)缺乏制約機(jī)制。招標(biāo)者具有制定招標(biāo)事宜等方面的決定權(quán)，如果制約機(jī)制不健全，招標(biāo)者就有可能濫用這種決定權(quán)。比如，實(shí)行對(duì)本地中小企業(yè)保護(hù)的現(xiàn)象?，F(xiàn)行的振興本地經(jīng)濟(jì)、確保中小企業(yè)參與機(jī)會(huì)等措施政策，對(duì)于那些小規(guī)模的縣、市，因其招標(biāo)的體制、水平、能力等還不完善，也就無(wú)法保證競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的貫徹執(zhí)行，導(dǎo)致串通現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)⑨。二是政府采購(gòu)審批程序應(yīng)該公開、透明。行政機(jī)關(guān)的職責(zé)不明確，充當(dāng)多種角色。比如，財(cái)政部門在采購(gòu)過(guò)程中既是采購(gòu)人，又是審批人，還是監(jiān)督人，多重角色的相互變換會(huì)使人們對(duì)其能否有效履行監(jiān)督職能持懷疑態(tài)度。因缺乏監(jiān)督，泄露標(biāo)底、串通投標(biāo)等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，甚至幾家企業(yè)長(zhǎng)期壟斷政府采購(gòu)的現(xiàn)象也是屢見不鮮。三是政府采購(gòu)過(guò)程中的管理制約機(jī)制有待完善。比如，對(duì)招標(biāo)過(guò)程的監(jiān)督、評(píng)標(biāo)、定標(biāo)等法律規(guī)定仍有不完善之處。管理的制約機(jī)制尚不健全，加之信息披露不規(guī)范，串通現(xiàn)象也就屢禁不止。

三、治理對(duì)策

串通招投標(biāo)形式多樣、隱蔽性強(qiáng)，實(shí)際工作中對(duì)其進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定、處理都存在很大的困難。因此排除此類行為需要完善法律制度，構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制，加大治理力度⑩。筆者認(rèn)為，主管部門應(yīng)該依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，嚴(yán)格執(zhí)法，可以采取以下措施來(lái)綜合治理串通招投標(biāo)違法行為。

（一）大力推進(jìn)招標(biāo)制度改革

第一，大膽嘗試靈活性招標(biāo)方式，排除串通招投標(biāo)行為。政府采購(gòu)規(guī)定在標(biāo)底的限制范圍內(nèi)以出示最低價(jià)格的投標(biāo)者為該招標(biāo)項(xiàng)目的中標(biāo)者，這是為了排除招標(biāo)者的隨意性而設(shè)置的一項(xiàng)規(guī)定。但是，該種方式對(duì)于采購(gòu)的質(zhì)量和進(jìn)度卻難以控制。一些投標(biāo)企業(yè)為了獲得項(xiàng)目，不得不低價(jià)中標(biāo)，又想節(jié)省費(fèi)用而不得不壓低造價(jià)，在各個(gè)環(huán)節(jié)節(jié)省費(fèi)用來(lái)彌補(bǔ)，以至于偷工減料現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，造成質(zhì)量隱患。加之投標(biāo)企業(yè)為了生存會(huì)以低價(jià)競(jìng)標(biāo)，其結(jié)果勢(shì)必形成惡性競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象，這對(duì)那些重質(zhì)量、守信譽(yù)、業(yè)績(jī)好的投標(biāo)企業(yè)是極其不利的。因此，筆者建議，可以考慮放棄單純依靠?jī)r(jià)格決定中標(biāo)者的招標(biāo)方式，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、環(huán)境以及社會(huì)評(píng)價(jià)等綜合標(biāo)準(zhǔn)綜合評(píng)價(jià)投標(biāo)企業(yè)的商品與服務(wù)。這方面可以借鑒英國(guó)政府采購(gòu)的“物有所值”的原則○11，突破既有采購(gòu)原則之束縛，從更廣、更長(zhǎng)遠(yuǎn)的視野、運(yùn)用成本和效益等進(jìn)行綜合評(píng)標(biāo)，以可持續(xù)發(fā)展的視點(diǎn)來(lái)執(zhí)行政府采購(gòu)。這樣不僅可以抑制、防范串通行為，也可使招標(biāo)決策更趨于科學(xué)化。鑒于此，可以考慮采用綜合評(píng)價(jià)中標(biāo)方式，即非價(jià)格因素的招標(biāo)方式。該方式的優(yōu)勢(shì)在于不但招標(biāo)者能夠選擇符合自己需要的質(zhì)量與標(biāo)準(zhǔn)，而且投標(biāo)企業(yè)也可以提供自己的優(yōu)勢(shì)標(biāo)準(zhǔn)，充分挖掘其潛力，其結(jié)果會(huì)使投標(biāo)企業(yè)很難實(shí)施串通投標(biāo)。現(xiàn)行的依據(jù)價(jià)格選定中標(biāo)者，投標(biāo)企業(yè)只需要在投標(biāo)價(jià)格上下功夫即可，而不會(huì)過(guò)多考慮質(zhì)量等要素。若實(shí)行綜合評(píng)價(jià)中標(biāo)方式，則可要求投標(biāo)企業(yè)提出相關(guān)質(zhì)量、參數(shù)、式樣等方案，投標(biāo)企業(yè)則必須對(duì)原有方案進(jìn)行調(diào)整，那么投標(biāo)者之間要想秘密地、不留證據(jù)地進(jìn)行串通、協(xié)商、調(diào)整就會(huì)變得格外困難。

實(shí)踐中，除了公開招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)，競(jìng)爭(zhēng)性談判和詢價(jià)采購(gòu)也是招標(biāo)者常用的采購(gòu)方式。在使用該方式時(shí)，應(yīng)該注意保證招標(biāo)者與企業(yè)的交涉必須是在一個(gè)公正、公平的立場(chǎng)上進(jìn)行。其實(shí)，這兩類方式也容易誘發(fā)串通行為。其原因在于使用上述招標(biāo)方式會(huì)帶給招標(biāo)者一定的決定權(quán)，會(huì)產(chǎn)生濫用這種權(quán)力的可能性。制止這種權(quán)力濫用的最佳方法是招標(biāo)者與投標(biāo)企業(yè)通過(guò)以文件或電子信件來(lái)進(jìn)行信息交換及談判，這樣可以留下證據(jù)，解決權(quán)利被濫用的問(wèn)題。另外，提高整個(gè)競(jìng)爭(zhēng)談判的透明性，也會(huì)降低濫用職權(quán)的可能性，起到防止串通的效果○12。

第二，擴(kuò)大公開招標(biāo)方式的適用范圍，增加串通招投標(biāo)難度。公開招標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)性較強(qiáng)，能夠展開真正的公平競(jìng)爭(zhēng)。采用公開招標(biāo)方式，任何條件限制則被取消，再盡量增加投標(biāo)企業(yè)的數(shù)量，擴(kuò)大其適用范圍，這自然會(huì)增加投標(biāo)企業(yè)串通投標(biāo)的難度，便于防范、制止招投標(biāo)活動(dòng)中的責(zé)任人以及監(jiān)督人員的串通現(xiàn)象，是一種防止串通招投標(biāo)的簡(jiǎn)單方法，也是國(guó)外的通常做法○13。但是，參加投標(biāo)的企業(yè)眾多，招標(biāo)事務(wù)工作量自然增大，耗費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)，招標(biāo)費(fèi)用支出也會(huì)增多。為此，日本采取了鼓勵(lì)招標(biāo)者利用網(wǎng)絡(luò)招標(biāo)與郵政招標(biāo)方式，既能減輕工作量，又能節(jié)約招標(biāo)費(fèi)用，值得我們借鑒○14。

第三，強(qiáng)化招標(biāo)過(guò)程中的監(jiān)視體制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)制止串通行為。為確保招標(biāo)過(guò)程的透明性、競(jìng)爭(zhēng)性，建議招標(biāo)者設(shè)立招標(biāo)監(jiān)視委員會(huì)對(duì)整個(gè)招標(biāo)的運(yùn)行狀況、參加資格的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)、邀請(qǐng)過(guò)程等進(jìn)行監(jiān)視與審查。招標(biāo)監(jiān)視委員會(huì)是獨(dú)立于招標(biāo)者的第三者監(jiān)視委員會(huì)，主要成員可有著名學(xué)者、市民、評(píng)標(biāo)專家等組成。其職責(zé)是重點(diǎn)監(jiān)視中標(biāo)者的選定程序，對(duì)串通行為的舉報(bào)信息，要做到及時(shí)上報(bào)、及時(shí)處理。如果那些不符合參加投標(biāo)資格的企業(yè)與沒(méi)有被邀請(qǐng)的企業(yè)以及采取綜合評(píng)價(jià)方式而沒(méi)有中標(biāo)的企業(yè)若有不滿，可以向招標(biāo)監(jiān)視委員會(huì)進(jìn)行投訴，也可以向上級(jí)主管機(jī)關(guān)反映。

（二）加大處罰力度，實(shí)施嚴(yán)厲的制裁措施

世界各國(guó)對(duì)于串通招投標(biāo)法律責(zé)任的性質(zhì)規(guī)定雖然稍有不同，但是在處罰的嚴(yán)厲程度上大都是一致的。無(wú)論是美國(guó)的刑事制裁與民事制裁，或是歐盟的行政制裁，投標(biāo)企業(yè)一旦實(shí)施串通行為，那么將給予它們極其龐大的罰款或罰金以及相關(guān)責(zé)任人個(gè)人的監(jiān)禁等○15，而且世界各國(guó)對(duì)串通行為的處罰大都朝著追究刑事責(zé)任這一方向發(fā)展○16。

第一，美國(guó)對(duì)串通行為主要處于刑事處罰。處罰內(nèi)容包括對(duì)違法個(gè)人的監(jiān)禁刑、罰金以及對(duì)違法企業(yè)所處的罰金刑等?，F(xiàn)行的處罰標(biāo)準(zhǔn)是依據(jù)2004年《反托拉斯刑事制裁強(qiáng)化和改革法》規(guī)定來(lái)執(zhí)行的。該法規(guī)定：反托拉斯局對(duì)違法企業(yè)法人可以處以1億美元以下罰金、對(duì)違法個(gè)人可以處以100萬(wàn)美元以下罰金刑，或者10年以下監(jiān)禁刑。至于具體的罰金數(shù)額則依照《刑事處罰量刑方針》算定，按照違法企業(yè)所獲取不法利益或者給他人造成財(cái)產(chǎn)損害額的最大2倍程度進(jìn)行處罰，但最多不能超過(guò)1億美元。另外，對(duì)于再犯、累犯以及妨礙審查等惡性行為可以加重量刑。同時(shí)，對(duì)于企業(yè)內(nèi)部制定有內(nèi)部控制規(guī)定的違法企業(yè)，則可以考慮酌情量刑。

第二，具有制裁效果的民事賠償私人訴訟制度的實(shí)施。民事賠償主要是由州政府與私人消費(fèi)者來(lái)具體實(shí)施的。當(dāng)違法行為給州政府、州民帶來(lái)?yè)p害時(shí)，州長(zhǎng)或司法長(zhǎng)官可以行使執(zhí)法權(quán)，代表州政府提起損害賠償訴訟。當(dāng)然，也可以代表州民提起父權(quán)訴訟○17。長(zhǎng)期以來(lái)，美國(guó)十分重視反壟斷法私人訴訟制度的實(shí)施，訴訟的案件數(shù)達(dá)到了公共執(zhí)行的10倍之多○18。私人訴訟作為一種民事制裁手段，對(duì)抑制串通行為顯現(xiàn)了強(qiáng)有力的制裁效果。

我國(guó)反壟斷法規(guī)定的制裁標(biāo)準(zhǔn)與歐盟的制裁標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)，即處于違法企業(yè)上一年度營(yíng)業(yè)額的1%～10%。雖然我國(guó)現(xiàn)行《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》只規(guī)定了違法者應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任，但是可依據(jù)《刑法》第二百二十三條的相關(guān)規(guī)定對(duì)違法企業(yè)與責(zé)任人個(gè)人給予刑事處罰，同樣也可依據(jù)民法的相關(guān)規(guī)定尋求民事賠償。但是，與美國(guó)三倍民事?lián)p害賠償制度相比，我國(guó)的賠償制度只能是同價(jià)賠償而不具備制裁的效果，這是與美國(guó)制度設(shè)定的差距所在。另外，剝奪或停止其參加政府采購(gòu)資格的處罰對(duì)于投標(biāo)企業(yè)來(lái)講也是一種嚴(yán)厲有效的處罰措施。如果招標(biāo)者發(fā)現(xiàn)投標(biāo)企業(yè)實(shí)施了串通行為，可以考慮剝奪該企業(yè)在全國(guó)范圍內(nèi)參加投標(biāo)的資格，而對(duì)一般的違法行為，視其情節(jié)，可設(shè)定具體期間內(nèi)禁止其參加政府采購(gòu)，并對(duì)其予以處罰公告。

（三）執(zhí)行反壟斷寬恕制度

《反壟斷法》在第四十六條第二款規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)者主動(dòng)向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)報(bào)告達(dá)成壟斷協(xié)議的有關(guān)情況并提供重要證據(jù)的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以酌情減輕或者免除對(duì)該經(jīng)營(yíng)者的處罰。”這是我國(guó)反壟斷寬恕制度的原則性規(guī)定。反壟斷寬恕制度是指參與壟斷協(xié)議或串通招投標(biāo)的違法企業(yè)，能夠自覺、主動(dòng)地向執(zhí)法機(jī)關(guān)報(bào)告自首，向執(zhí)法機(jī)關(guān)提供與違法行為相關(guān)的信息與證據(jù)，并持續(xù)協(xié)助、配合執(zhí)法機(jī)關(guān)調(diào)查違法行為，最終執(zhí)法機(jī)關(guān)免除或減輕其法律責(zé)任的一種制度。美國(guó)于1978年最先實(shí)施該制度，并于1993年進(jìn)行了大幅度修改，限制了執(zhí)法機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，該制度才得以有效實(shí)施○19。

寬恕制度在取締串通招投標(biāo)與卡特爾違法行為中顯示了強(qiáng)大的威力。眾所周知，串通招投標(biāo)具有隱蔽性強(qiáng)、不易發(fā)現(xiàn)、證據(jù)取得困難等特點(diǎn)，而寬恕制度就是破解這種困境的利器。首先，它通過(guò)給予自首者免除或減輕處罰的寬厚待遇，激勵(lì)、誘使違法企業(yè)主動(dòng)出來(lái)自首，可以提高串通行為的發(fā)現(xiàn)概率。其次，串通組織中一旦出現(xiàn)自首者，則預(yù)示著卡特爾組織的瓦解，能夠起到迅速摧毀串通組織的作用。這既能夠及時(shí)制止違法行為，又能夠把違法行為所造成的損失降到最低。再次，執(zhí)法機(jī)關(guān)可以利用自首者提供的違法信息與證據(jù)，迅速處理違法案件，提高執(zhí)法效率。另外，該制度的實(shí)施能夠促使串通組織內(nèi)部成員疑神疑鬼、相互猜疑，這對(duì)串通行為有一定的抑制作用。

當(dāng)然該制度的有效實(shí)施還必須具備嚴(yán)厲的處罰措施制度，只有實(shí)施嚴(yán)刑峻法，才能震懾違法企業(yè)，也才能促使違法企業(yè)考慮到嚴(yán)重后果，而不得不去向執(zhí)法機(jī)關(guān)主動(dòng)自首。因此，嚴(yán)厲的處罰措施制度是對(duì)違法者自首行為的一種強(qiáng)大的驅(qū)動(dòng)力○20。目前，我國(guó)的制裁標(biāo)準(zhǔn)足以對(duì)為違法者形成威懾，可以說(shuō)我國(guó)已經(jīng)具備了實(shí)施寬恕制度的基礎(chǔ)條件，接下來(lái)應(yīng)盡快完善相關(guān)的實(shí)施細(xì)則，架構(gòu)一個(gè)高效的、能夠迅速打擊串通行為的寬恕制度體系，以保證寬恕制度的有效運(yùn)用。

注釋：

①國(guó)家工商行政管理總局《關(guān)于禁止串通招標(biāo)投標(biāo)行為的暫行規(guī)定》（1998）第二條第四款。

②OECD競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)在2009年公布的《打擊串通投標(biāo)指南》中提出了一系列的制止串通行為措施。比如，澳大利亞的寬恕政策、日本的行業(yè)協(xié)會(huì)政策以及韓國(guó)的串通投標(biāo)指標(biāo)分析系統(tǒng)等，為打擊串通行為提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。參見陳達(dá)、桑毅等：《OECD及其成員國(guó)關(guān)于治理串通投標(biāo)的主要做法及啟示》，《中國(guó)價(jià)格監(jiān)督檢查》2010年第3期。

③馬榮春：《刑法立法的正當(dāng)性根基》，《中國(guó)刑事法雜志》2013年第3期。

④《刑法》第二百二十三條規(guī)定：“投標(biāo)人相互串通投標(biāo)報(bào)價(jià)，損害招標(biāo)人或者其他投標(biāo)人利益，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。投標(biāo)人與招標(biāo)人串通投標(biāo)，損害國(guó)家、集體、公民的合法利益的，依照前款的規(guī)定處罰?！?/p>

⑤徐霄桐、孫悅：《政府采購(gòu)法實(shí)施條例為何難產(chǎn)9年》，《中國(guó)青年報(bào)》2014年4月16日。

⑥《江西萍鄉(xiāng)查處2億招投標(biāo)大案》，《人民日?qǐng)?bào)》2011年2月14日。

⑦孫國(guó)祥：《行賄謀取競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的本質(zhì)和認(rèn)定》，《中國(guó)刑事法雜志》2013年第7期。

⑧賈康、劉軍民等：《可持續(xù)采購(gòu)理念貫穿政府采購(gòu)全程》，《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》2012年12月4日。

⑨財(cái)政部、工業(yè)和信息化部：《政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》（財(cái)庫(kù)〔2011〕第181號(hào)）。

⑩趙淵：《論國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員內(nèi)幕交易罪的幾個(gè)問(wèn)題》，《中國(guó)刑事法雜志》2013年第4期。

11“物有所值”是英國(guó)政府采購(gòu)的首要原則。參見劉軍民：《物有所值應(yīng)成為政府采購(gòu)首要原則》，《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》2013年5月30日。

12［日］金本良嗣：《公共調(diào)達(dá)制度の課題》，載RIETI第41卷，2005年第2期。

13比如，日本積極推行招標(biāo)制度改革，盡可能采用公開招標(biāo)方式。參加投標(biāo)企業(yè)數(shù)目增多最終會(huì)使采購(gòu)價(jià)格大幅降低，這樣一來(lái)秘密串通就變得十分困難。參見［日］鈴木滿：《公共入札契約手続の実務(wù)》，學(xué)陽(yáng)書房，2013年10月，第93頁(yè)。

14山川貴大、神田佑亮、藤井聡：《公益に資する適切な公共調(diào)達(dá)制度に関する研究》，載日本《土木計(jì)畫學(xué)研究》2013年第2期。

15比如，在德國(guó)、英國(guó)等均被作為犯罪論處。參考德國(guó)《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》以及英國(guó)《企業(yè)法》之規(guī)定。

16 OECD競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)：《打擊公共采購(gòu)領(lǐng)域中串通投標(biāo)之指導(dǎo)方針》，2009年2月，第1頁(yè)。

17又稱為代為訴訟（parens patriae）。依據(jù)父權(quán)訴訟的理論，政府可以代表消費(fèi)者，以政府監(jiān)護(hù)人的身份提起三倍賠償訴訟。轉(zhuǎn)引自劉寧元：《中外反壟斷法實(shí)施體制研究》，北京大學(xué)出版社2005年版，第94頁(yè)。

18 M.Handler，Harlan M.Blake，Robert Pitofsky，Harvey J.Goldschmid，Trade Regulation.1990.Antitrust cases commenced 1941—1984，109—110。

19 Gary R. Spratling. Deputy Assistant Attorney General Antitrust Division. The corporate leniency policy：Answers to recurring questions.Remarks at the ABA Antitrust Section 1998 Spring Meeting 2（Apr.1.1998）.

20孫謙：《走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路》，《中國(guó)刑事法雜志》2013年第3期。