韓冰

（中國政法大學(xué)，北京 100088）

淺析中國權(quán)力機(jī)關(guān)實行一院制的合理性

韓冰

（中國政法大學(xué)，北京 100088）

一個國家的權(quán)力機(jī)關(guān)究竟是選擇一院制還是兩院制一直都是一個充滿爭議的問題。與英國、美國等實行兩院制的國家不同，中國的權(quán)力機(jī)關(guān)實行的是一院制。為什么中國最終選擇了一院制？我們的選擇有無合理性？本文試圖從憲法文本規(guī)定和制度功能兩個方面具體論述中國實行一院制的合理性，并試圖解析政治協(xié)商會議不能并入權(quán)力機(jī)關(guān)成為第二院的原因。

一院制；兩院制；中國權(quán)力機(jī)關(guān)

密爾在其傳世名作《代議制政府》中曾經(jīng)這樣寫道：“在關(guān)于代議制政府的所有論題中，沒有比一院制還是兩院制這個問題討論的更多的了?！钡拇_，像這樣一種涉及到國家根本政治制度的選擇歷來都是學(xué)界爭論和思考的熱點話題。與此相對的，世界各國對于自己權(quán)力機(jī)關(guān)構(gòu)成的制度設(shè)計也不盡相同，實行一院制與實行兩院制都有。筆者以為中國的權(quán)力機(jī)關(guān)實行一院制是在慎重思考后方才做出的制度選擇，有其內(nèi)在的合理性和必然性。

一、一院制符合中國憲法文本的內(nèi)在邏輯

首先中國的權(quán)力機(jī)關(guān)實行一院制既是解決現(xiàn)實問題的要求也是對憲法文本精神的回應(yīng)。

(一)憲法序言中的“人民”與權(quán)力正當(dāng)性

在中國,國家的權(quán)力機(jī)關(guān)是人民代表大會。憲法第2條明確規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。中國的人民代表大會是國家踐行人民主權(quán)原則的場所?！?/p>

在整個憲法文本中，“人民”一詞主要起兩方面的作用：一是彰顯國家政權(quán)的性質(zhì)，即表示中華人民共和國確實地貫徹和踐行了人民主權(quán)原則，是一個民主的政權(quán)。例如我們的審判機(jī)關(guān)叫做“人民法院”，權(quán)力機(jī)關(guān)叫做“人民代表大會”，國名叫做“中華人民共和國”等等，都是這一作用的體現(xiàn)。二是作為權(quán)力合法性的來源。我國憲法的序言正是以“人民”作為權(quán)力來源，闡述了中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的合法性，進(jìn)而推導(dǎo)出國家政權(quán)的正當(dāng)性。在中國主流媒體和國家領(lǐng)導(dǎo)人的講話中，一般將中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政合法性來源表述為“歷史的選擇、人民的選擇”，這種表述實際上就是憲法序言精神的體現(xiàn)。在此我們不應(yīng)當(dāng)把“歷史的選擇”和“人民的選擇”割裂開來，而是應(yīng)當(dāng)以統(tǒng)一性的思維來思考二者的關(guān)系，即人民以順應(yīng)歷史發(fā)展潮流的方式選擇中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨。

我國現(xiàn)行1982年憲法的序言開篇首先肯定了中華民族的悠久歷史和優(yōu)良傳統(tǒng)，緊接著指出了近代中國人民面臨的重要歷史使命——反帝反封建。在此之后，憲法序言又簡要的描述了中國人民的近代革命斗爭即為實現(xiàn)自身使命而進(jìn)行的奮斗史。在中國革命早期，中華兒女為了實現(xiàn)其歷史使命進(jìn)行了艱苦卓絕的斗爭，卻仍舊未能完成國家獨立、民族解放的任務(wù)，其原因就在于無論是傳統(tǒng)的農(nóng)民階級還是民族資產(chǎn)階級都無法承擔(dān)起領(lǐng)導(dǎo)中國革命的重任，即不能順應(yīng)歷史發(fā)展的潮流。慘痛的歷史經(jīng)驗告訴我們中國的革命要想成功就必須有堅強(qiáng)的革命政黨的領(lǐng)導(dǎo)，而這個堅強(qiáng)的革命政黨就是中國共產(chǎn)黨。

（二）“人民”與權(quán)力機(jī)關(guān)一院制的關(guān)系

我國憲法第二條是對中國權(quán)力機(jī)關(guān)權(quán)力來源的說明，而憲法第二條中規(guī)定的“人民”一詞，實際上與憲法序言中的“人民”是同一個指代，也就是說人民代表大會之所以能夠行使憲法賦予它的職權(quán)，就是因為它是人民行使國家權(quán)力的場所，是踐行人民意志的國家機(jī)構(gòu)。

在中國的憲法邏輯下人民的意志具有至高無上性，人民的決斷順應(yīng)了歷史的發(fā)展潮流，具有最高權(quán)力來源的屬性，而人民的意志必然是明確、單一的。而兩院制從本質(zhì)上講是分權(quán)制衡思想在議會內(nèi)部的延伸，按照分權(quán)制衡的思想，一切掌握權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，為了保障人民的自由，就必須以權(quán)力制約權(quán)力。為防止議會的專橫和濫權(quán)，就有必要在議會內(nèi)部建立權(quán)力制約體系。

另外，兩院制的支持者還認(rèn)為，兩院通過按照不同的選舉原則產(chǎn)生議員，可以保障權(quán)力機(jī)關(guān)代表的廣泛性，以有利于代表不同地域、民族、職業(yè)、階層和利益；法案由兩個議院共同審議，也可以使立法工作更加審慎、防止專斷與冒失。從議行關(guān)系的角度考慮，議會內(nèi)部兩院的互相牽制，也可以減少立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的沖突。我國憲法則強(qiáng)調(diào)的是人民根本利益的同一性和團(tuán)結(jié)精神，而不是人民內(nèi)部的矛盾。如果在中國實行兩院制的，實際上就是承認(rèn)了“人民”內(nèi)部意志的分裂，承認(rèn)了人民在根本利益上存在分歧，承認(rèn)人民意志不具有最高性，進(jìn)而也就動搖國家的合法性根基。

二、從功能的角度來看：我國沒有建立兩院制的必要

1.兩院制功能的分類

縱觀世界各國實行兩院制的功能原因,無外乎以下四種情況:一是代表特殊利益集團(tuán)。我國是人民民主專政的社會主義國家,人民的根本利益是一致的,不存在特殊利益集團(tuán),人民代表大會由人民選舉產(chǎn)生,全國人民代表大會已經(jīng)代表了人民的利益,沒有另設(shè)一院的必要；二是協(xié)調(diào)國內(nèi)民族關(guān)系。如原蘇聯(lián)設(shè)有民族院,代表各族利益,而我國不同于原蘇聯(lián)和前南斯拉夫,是以漢族為主體的多民族國家,少數(shù)民族人口只占全國人口10%,我國實行民族區(qū)域自治制度,各民族都有代表參加全國人民代表大會,可以充分保障少數(shù)民族的利益；三是協(xié)調(diào)中央和地方關(guān)系,主要是聯(lián)邦制國家,上院代表各地方,下院代表全體國民。而我國是單一制國家,實行民主集中制,地方事務(wù)由中央統(tǒng)一部署；四是為國家的權(quán)力機(jī)關(guān)增添德性和理性的因素，而我國的人民代表大會制度設(shè)計能夠很好地彌補(bǔ)傳統(tǒng)一院制在這方面的缺陷。[1]

2.密爾對于兩院制優(yōu)點的論證

關(guān)于第二院能為國家權(quán)力機(jī)關(guān)增添德性與理性因素的觀點，密爾在《代議制政府》中曾有過精辟的論述。密爾認(rèn)為：“有利于兩院制的最有效的理由是任何一伙人都不應(yīng)該在重大事情上能夠，即使是暫時地，使他們自己的意見占優(yōu)勢而不需要經(jīng)過別人的同意?！币簿褪钦f，兩院制最大作用體現(xiàn)在對極端力量的制衡上，而這種制衡根本上是為了實現(xiàn)社會上層與下層的平衡，避免國家的政策出現(xiàn)某種形式的極端。因為在實際的政治生活，特別是在管理自由制度方面最不可缺少的條件之一就是和解，即妥協(xié)的意愿。而要達(dá)成妥協(xié)就必須把社會的上層與下層都拉到談判桌上，也就是設(shè)置兩院。密爾在第二院的政治構(gòu)想中特別強(qiáng)調(diào)政治精英的作用，但是他也認(rèn)為兩院不需要同樣組成：“他們可以作為對彼此的一種牽制。其一假定是民主的，另一的組成將自然地以作為對民主的某種限制。代表公眾的民主議會的缺點就是公眾本身的缺點，即缺乏特殊訓(xùn)練和知識。適當(dāng)?shù)难a(bǔ)救方法就是使它和一個以特殊訓(xùn)練和知識為其特點的團(tuán)體聯(lián)合在一起?！比绻粋€議院代表是人民的議院，另一個就是精英的議院。這樣的議院架構(gòu)不單單是一種牽制的力量，而且是一種推進(jìn)力量。它手中掌握的抑制人民的權(quán)力將被賦予于那些最有能力，并且一般來說最愿意領(lǐng)導(dǎo)人民前進(jìn)的人。代議制政府的性質(zhì)決定于人民的議院組成，第二院最好的組成形式就是包括最大多數(shù)不受多數(shù)的利益和偏見束縛，而他們自己又毫不冒犯民主感情的人。[2]

如前所述，中國的憲法理念強(qiáng)調(diào)的是人民根本利益的一致性而不是人民內(nèi)部的分歧。因此如何讓社會精英在保障人民力量不出現(xiàn)分化的前提下發(fā)揮理性引導(dǎo)作用，就成為中國的代議制度所面對的重要問題。筆者認(rèn)為，我國是通過采用直接選舉人大代表與間接選舉人大代表相結(jié)合的方式來解決這個問題的。在中國，縣級以下人大代表的選舉采用的是直接選舉的方式，這是充分保障人民民主權(quán)利，貫徹人民主權(quán)原則的生動體現(xiàn)，而縣級以上的人大代表采用間接選舉則是保障代表素質(zhì)的一種考量。我國的人大代表與西方的議員不同，他們不是專職的政客，這在一方面保障了人大代表與選民密切聯(lián)系的同時，也對人大代表的政治參與能力提出了更高的要求。間接選擇意味著縣級以上的人大代表要經(jīng)過兩次以上的篩選，有助于讓真正有德性有能力的公民參與到國家的政治生活中來。此外，間接選舉人大代表的選舉方式在層層篩選人大代表的同時，也可以有效地削弱民眾不合理的政治激情，維護(hù)國家政治生活的安定。

三、人民政協(xié)不適于成為權(quán)力機(jī)關(guān)的組成部分

1.人民政協(xié)不適于成為權(quán)力機(jī)關(guān)組成部分的原因

當(dāng)前學(xué)界有觀點認(rèn)為，可以將人民政協(xié)納入國家的權(quán)力機(jī)關(guān)，進(jìn)而在中國實行兩院制。筆者以為這是與中國的國情不相適應(yīng)的。依據(jù)馬克思主義經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑的經(jīng)典論述，人民政協(xié)的制度構(gòu)建也是由我國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)所決定的。當(dāng)前我國的所有制形式是以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，這就意味著在中國人民內(nèi)部既具有利益的統(tǒng)一性又具有利益的沖突性。但是統(tǒng)一性是主要的，沖突性是次要的。這種利益關(guān)系反應(yīng)到國家制度層面，就是人民代表制度與中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度，其中人民代表大會制度反應(yīng)的是我國人民根本利益的統(tǒng)一性，居于主導(dǎo)地位，而人民政協(xié)反應(yīng)的是人民內(nèi)部利益的沖突性，居于從屬地位。從這個角度來講，兩者是有主次之分的。而根據(jù)經(jīng)典的兩院制理論，只有在兩院勢力均衡的情況下，兩院制才有存在的意義，否則只會蛻變?yōu)槭聦嵣系囊辉褐?，人民政協(xié)不能成為權(quán)力機(jī)關(guān)的組成部分正是由其自身的地位所決定的。

此外，我國的權(quán)力機(jī)關(guān)必須反映中國統(tǒng)治階級即廣大人民群眾的利益，而不能像資產(chǎn)階級國家那樣為資產(chǎn)階級一個階級所把持。而要保障我國的權(quán)力機(jī)關(guān)充分體現(xiàn)廣大人民群眾的利益，就必須要讓代議機(jī)關(guān)的組成人員有足夠的代表性。人民政協(xié)是我國的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，其組成人員非常復(fù)雜。當(dāng)前我國人民政協(xié)組成人員主要包括以下幾類：一是民主黨派成員,二是無黨派知名人士,三是黨外知識分子,四是原國民黨軍政人員,五是原工商業(yè)者,六是少數(shù)民族上層人士,七是愛國宗教領(lǐng)袖,八是去臺人員留在大陸的親朋,九是臺灣、港澳同胞,十是歸國華僑和海外僑胞,十一是私營企業(yè)家。從其組成人員的性質(zhì)我們就可以看出，人民政協(xié)的人員構(gòu)成大致可以分為兩類，一類是高級知識分子，另一類是當(dāng)前的歷史背景下可以團(tuán)結(jié)的特殊人群。這樣的一種組成結(jié)構(gòu)不具有充分的民意代表性，不能發(fā)揮代議機(jī)關(guān)的作用。

2.人民政協(xié)獨特的制度功能

除以上所述之外，人民政協(xié)還具有當(dāng)前歷史階段特殊的使命。我國中央集權(quán)政治傳統(tǒng)由來已久，如果不建立起開放、穩(wěn)定、有效的包容機(jī)制，我國的社會主義民主法制進(jìn)程就必然遭遇巨大的阻力。與此同時，世界經(jīng)濟(jì)全球化和政治多級化的發(fā)展趨勢，又對我國的政治體制的包容力與代表性提出了更高的要求。而人民政協(xié)的獨特制度構(gòu)架，正是擴(kuò)充中國政治體制包容性和代表力的有力體現(xiàn)。民意代表機(jī)關(guān)的人員一般由選舉產(chǎn)生，而當(dāng)前任何國家的選舉制度都沒有辦法在根本上解決少數(shù)意見不能得到充分反饋的問題。選舉在本質(zhì)上還仍然是“數(shù)人頭”的過程，少數(shù)人的利益訴求由于制度設(shè)計的原因依舊不能得到充分的反應(yīng)。早在幾百年前，聯(lián)邦黨人和托克維爾等眾位先哲就曾經(jīng)對“多數(shù)人暴政”的危害進(jìn)行過清晰的論證，并進(jìn)而警告人們防范這種民主制度的變異。民主政治的本質(zhì)是多數(shù)決定原則,但多數(shù)原則絕對不是多數(shù)人的暴政與獨裁。實際上就多數(shù)決定原則定義本身而言就預(yù)先假定著少數(shù)的存在。一個代議制民主發(fā)展成熟的國家，既要反映社會中最大多數(shù)群體的利益，也要兼顧少數(shù)群體的訴求，如果任何少數(shù)群體被排除在國家的政治生活之外，那就不僅是與多數(shù)原則不符，也是對民主政治的反叛，況且多數(shù)與少數(shù)本來就是相對的歷史的概念，今天的多數(shù)可能就是明天的少數(shù)，此問題的多數(shù)可能就是彼問題的少數(shù)，因此能否保障少數(shù)權(quán)利尊重少數(shù)意見，是民主政治的重要指標(biāo)。民意代表機(jī)關(guān)的選舉一般采用多數(shù)選舉制,即一個候選人或一個政黨在選區(qū)內(nèi)獲得最多選票就可當(dāng)選,這種選舉制度是符合代議制原理的,但不可避免地把少數(shù)排斥于政權(quán)之外,即使是被列寧稱為最為民主的比例制選舉即各政黨或候選人按照自己所得選票占總選票的比例分得席位的當(dāng)選制度,也要規(guī)定最低的比例控制線,如德國聯(lián)邦議院規(guī)定必須獲得5%以上選票的政黨才可以分配議席,丹麥規(guī)定不少于2%。而我國人民政協(xié)的組成人員不是由選舉產(chǎn)生,而是由協(xié)商產(chǎn)生,任何政黨、團(tuán)體甚至是個人只要尊重政協(xié)章程都可以平等參加協(xié)商,人民政協(xié)各組成單位之間是平等的協(xié)商的關(guān)系,不同于西方議會中各政黨相互競爭的關(guān)系,各方面的意見,無論是多數(shù)意見還是少數(shù)意見,都可以得到充分反映,在集中各方面意見的基礎(chǔ)上,由人民代表大會行使權(quán)力進(jìn)行決策,由人民政府執(zhí)行實施,這樣一種政治體制,體現(xiàn)了我國最廣泛的人民民主,有利于保證決策的民主化、科學(xué)化。[1]

總之，中國權(quán)力機(jī)關(guān)實行一院制是綜合多方面因素做出的慎重歷史選擇，有其內(nèi)在的合理性。

[1]楊炳霖.兩院制不符合中國國情[J].前進(jìn)論壇，2001,(2).

[2]密爾.代議制政府[M].上海:商務(wù)印書館,1983.

責(zé)任編輯：除隆彬

D622

A

1671-4288(2015)03-0080-03

2015-02-10

韓冰（1991-），男，山東濰坊人，中國政法大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)碩士研究生。