胡恩麗

（威海市文登區(qū)污染物排放總量控制辦公室，山東 威海 264400）

市場形勢下環(huán)境影響評(píng)價(jià)面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

胡恩麗

（威海市文登區(qū)污染物排放總量控制辦公室，山東 威海 264400）

環(huán)評(píng)市場面對(duì)快速轉(zhuǎn)型的新形勢，尚缺乏一個(gè)適應(yīng)過程，由此而產(chǎn)生的能力低下、急功近利、無證經(jīng)營、人為造假、不正當(dāng)競爭等很多消極因素，對(duì)當(dāng)今的環(huán)評(píng)市場乃至整個(gè)環(huán)評(píng)事業(yè)的蠶食作用是巨大的。只有通過不斷完善環(huán)評(píng)法規(guī)與監(jiān)管機(jī)制，結(jié)合我國實(shí)際情況修訂和完善環(huán)評(píng)技術(shù)導(dǎo)則，把握環(huán)保工作新動(dòng)向，改革不合理的環(huán)評(píng)制度，才能使環(huán)評(píng)事業(yè)適應(yīng)新的形勢保持健康持續(xù)發(fā)展。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)；市場轉(zhuǎn)型；突出問題；監(jiān)管機(jī)制

1 環(huán)評(píng)體制市場化是大勢所趨

我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是借鑒發(fā)達(dá)國家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國實(shí)際情況而逐步發(fā)展起來的。1979年我國正式實(shí)施環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度；1998年11月，國務(wù)院通過并發(fā)布實(shí)施了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》，使我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度進(jìn)一步走向成熟[1]；1999年3月，國家環(huán)境保護(hù)總局發(fā)布了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)資質(zhì)證書管理辦法》，對(duì)環(huán)評(píng)單位資質(zhì)進(jìn)行了規(guī)定，各環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)相繼取得了相應(yīng)的資質(zhì)，憑證開展環(huán)評(píng)業(yè)務(wù)；2002年10月，我國頒布《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（以下簡稱《環(huán)評(píng)法》），將環(huán)境影響評(píng)價(jià)以國家法律形式規(guī)范起來。目前，我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)發(fā)展到1 200余家，從業(yè)人員達(dá)到4萬多人，在保證建設(shè)項(xiàng)目選址和布局的合理性，指導(dǎo)環(huán)境保護(hù)措施的設(shè)計(jì)，防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展等方面作出了貢獻(xiàn)。

自《環(huán)評(píng)法》實(shí)施以來的十多年時(shí)間里，基層環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作得到了快速發(fā)展，這種發(fā)展主要依賴于環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部的資源優(yōu)勢，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)多數(shù)是由環(huán)保系統(tǒng)下屬的科室衍生出來；環(huán)評(píng)從業(yè)人員也是環(huán)保系統(tǒng)的職工，事業(yè)編制，經(jīng)費(fèi)來源于地方財(cái)政，不以贏利為目的，在很大程度上保證了環(huán)評(píng)工作質(zhì)量。但這種體制不符合《環(huán)評(píng)法》要求。《關(guān)于推進(jìn)事業(yè)單位環(huán)境影響評(píng)價(jià)體制改革工作的通知》（環(huán)辦 [2013]109號(hào)） 要求：推進(jìn)事業(yè)單位環(huán)評(píng)體制改革，加快環(huán)評(píng)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)與行政主管部門脫鉤，是強(qiáng)化環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)獨(dú)立法律地位，營造公開、公平、公正環(huán)評(píng)市場秩序的必然要求。2015年以來，國務(wù)院三令五申要求取締“紅頂中介”，環(huán)保系統(tǒng)在這方面走在前頭，已經(jīng)出臺(tái)多項(xiàng)改革措施，并限定了環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)改制期限。因此，環(huán)評(píng)體制市場化是大勢所趨。

2 轉(zhuǎn)型過程中面臨的突出問題

面對(duì)快速轉(zhuǎn)型的新形勢，環(huán)評(píng)市場尚缺乏一個(gè)適應(yīng)過程，由此而產(chǎn)生的消極因素也很多，若不盡快排除這些消極因素，對(duì)當(dāng)今的環(huán)評(píng)市場乃至整個(gè)環(huán)評(píng)事業(yè)具有巨大的的蠶食作用。

2.1 基本能力低下，不能勝任正常業(yè)務(wù)

由于我國的分配制度尚有矛盾，基層勞動(dòng)群體中優(yōu)越感的排序是：公務(wù)員、事業(yè)編制人員、國企職工、私企職工。這種氛圍給環(huán)評(píng)體制改革帶來了一定的困難，多數(shù)環(huán)評(píng)技術(shù)人員擔(dān)心由事業(yè)編制轉(zhuǎn)變成私企職工其利益會(huì)受到影響，選擇了留在原事業(yè)單位而放棄從事多年的環(huán)評(píng)工作，形成了環(huán)評(píng)領(lǐng)域技術(shù)人才的“真空”?，F(xiàn)有企業(yè)性質(zhì)的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)本來就不多，技術(shù)人員層次不高，突然面對(duì)這個(gè)大市場，有些力不從心。如此以來，社會(huì)上無資質(zhì)的環(huán)評(píng)公司應(yīng)運(yùn)而生，先是借用別家資質(zhì)，然后再拼湊幾個(gè)非環(huán)評(píng)領(lǐng)域的業(yè)余人手即可迅速承接環(huán)評(píng)業(yè)務(wù)，有的從業(yè)人員連環(huán)保基本名詞術(shù)語都沒有弄明白，找?guī)讉€(gè)模板一套即可糊弄出一份報(bào)告，何談按導(dǎo)則規(guī)范完成環(huán)評(píng)報(bào)告，極大地?cái)_亂了市場秩序，而沖擊環(huán)評(píng)市場的結(jié)果不僅增加了環(huán)保審批部門的工作難度，也使業(yè)主蒙受不應(yīng)有的風(fēng)險(xiǎn)和損失，而且極大地?fù)p傷了專業(yè)技術(shù)人員的積極性，對(duì)環(huán)評(píng)事業(yè)可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生了極大的殺傷力。

2.2 急功近利，漠視技術(shù)和質(zhì)量

利益最大化是市場經(jīng)濟(jì)的最終目的，在國民素質(zhì)尚需要提高的今天，環(huán)評(píng)領(lǐng)域急功近利現(xiàn)象普遍存在：一是不進(jìn)行技術(shù)技能投入，無專業(yè)和后備人才。一些機(jī)構(gòu)不舍得或沒能力進(jìn)行必要的建設(shè)，沒有固定辦公場地，沒有相應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施，臨時(shí)“搭臺(tái)唱戲”，為減少經(jīng)費(fèi)支出，不進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)，導(dǎo)致優(yōu)秀人才進(jìn)不來、走不出；二是質(zhì)量保證體系形同虛設(shè)。一套穩(wěn)定的質(zhì)量保證體系需要一定的人力、物力和財(cái)力來維持。某些機(jī)構(gòu)根本就沒有建立質(zhì)量保證體系；某些機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人為了降低報(bào)告成本，壓縮相應(yīng)的評(píng)價(jià)工作量（比如現(xiàn)場踏勘、監(jiān)測等）[2]，監(jiān)測的項(xiàng)目和頻次越少越好，報(bào)告的周期越短越好；有些機(jī)構(gòu)雖然設(shè)置了報(bào)告多級(jí)審查、簽字制度，但往往也是出于追求時(shí)間效率、金錢效益等原因，使制度流于形式，形同虛設(shè)。

2.3 “三無”公司泛濫，擾亂市場秩序

《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)資質(zhì)管理辦法》嚴(yán)禁出租、出借環(huán)評(píng)資質(zhì)證書。目前，環(huán)評(píng)領(lǐng)域“借雞下蛋”見怪不怪，這種亂象非但沒有因?yàn)檫@次機(jī)制改革而減弱，反而是愈演愈烈。一個(gè)不足500萬人口的地區(qū)，僅存在三四家正規(guī)的（指有自己資質(zhì)）環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，而借用資質(zhì)的非正規(guī)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)多達(dá)20余家，多數(shù)屬于“三無”（無資質(zhì)、無場地、無技術(shù)人員）公司。“三無”公司非正常運(yùn)作，導(dǎo)致了環(huán)評(píng)市場的不正當(dāng)競爭，造成了環(huán)評(píng)報(bào)告質(zhì)量每況愈下。

2.4 人為造假，喪失職業(yè)操守

環(huán)評(píng)數(shù)據(jù)造假是伴隨市場化發(fā)展的新生事物。環(huán)評(píng)報(bào)告是以監(jiān)測數(shù)據(jù)為支撐[3]，環(huán)評(píng)監(jiān)測一般是由接受委托的第三方來實(shí)施，第三方也是屬于私企性質(zhì)，造假的監(jiān)測數(shù)據(jù)多指不用實(shí)際監(jiān)測，全部按達(dá)標(biāo)數(shù)據(jù)編造監(jiān)測報(bào)告即可，既降低了監(jiān)測成本，又不影響收入。環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)也愿意采用這種造假數(shù)據(jù)，既不用擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，又能縮短評(píng)價(jià)周期。但對(duì)于環(huán)評(píng)這項(xiàng)事業(yè)來講，喪失的是公信度，無異于環(huán)評(píng)界自掘墳?zāi)埂?/p>

3 創(chuàng)建適應(yīng)新形勢的環(huán)評(píng)機(jī)制

3.1 完善環(huán)評(píng)法規(guī)與監(jiān)管機(jī)制

環(huán)評(píng)事業(yè)的核心是專業(yè)技術(shù)，它的生存離不開資金，市場化的成功反而會(huì)導(dǎo)致技術(shù)信仰的危機(jī)，而簡單的說教解決不了問題，必須有健全的法律法規(guī)體系[4]。

一是針對(duì)當(dāng)前面臨的主要問題，結(jié)合新的發(fā)展形勢，從社會(huì)責(zé)任與專業(yè)技術(shù)多層面制定、修訂、完善相關(guān)環(huán)評(píng)法規(guī)[5]。重點(diǎn)解決市場化所面臨的基本能力建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)等突出問題，嚴(yán)厲打擊弄虛作假、急功近利、非法經(jīng)營的機(jī)構(gòu)和個(gè)人，加大處罰力度，依法規(guī)范環(huán)評(píng)行為、凈化環(huán)評(píng)市場。

二是強(qiáng)化對(duì)環(huán)評(píng)市場的監(jiān)督管理。擴(kuò)大監(jiān)管覆蓋面，對(duì)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)及從業(yè)人員要全面監(jiān)管，不留盲區(qū)和空白，對(duì)與環(huán)評(píng)相關(guān)聯(lián)的企業(yè)、審批部門和個(gè)人要出臺(tái)相應(yīng)的措施納入監(jiān)管機(jī)制；設(shè)立渠道暢通的違法舉報(bào)機(jī)制，鼓勵(lì)單位和個(gè)人對(duì)環(huán)評(píng)違法違規(guī)事件進(jìn)行舉報(bào)，舉報(bào)一起查處一起，并將結(jié)果及時(shí)反饋；建立信息公開曝光制度，對(duì)環(huán)評(píng)違法違規(guī)事件及時(shí)曝光，并記入誠信檔案。

三是建立和完善環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)雙軌考核措施。對(duì)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的考核不僅在技術(shù)層面上，而且要拓寬到社會(huì)道德等領(lǐng)域。在對(duì)報(bào)告質(zhì)量考核方面，可打破現(xiàn)有的框框，繞開環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，從環(huán)保審批、網(wǎng)上公開等多種方式獲取報(bào)告文本，隨機(jī)抽查考評(píng)；同時(shí)要將違法違規(guī)、不良記錄、公眾意見等納入考核之中，多方面震懾環(huán)評(píng)市場的不良行為。

3.2 杜絕任何形式借證、掛靠資質(zhì)等現(xiàn)象

目前，環(huán)保系統(tǒng)對(duì)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的考核主要是針對(duì)正規(guī)的、有資質(zhì)的，對(duì)那些無資質(zhì)的環(huán)評(píng)公司和從業(yè)大軍恰恰缺乏監(jiān)管。實(shí)踐證明，環(huán)評(píng)屆所謂的分支機(jī)構(gòu)、代辦機(jī)構(gòu)多數(shù)屬于變相的借證和掛靠，無論是變相的還是明目張膽的必須全部取締，否則環(huán)評(píng)市場永無寧日。

一是加強(qiáng)對(duì)持證的正規(guī)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，明令禁止任何形式的借證、掛靠現(xiàn)象，一旦發(fā)現(xiàn)處罰要嚴(yán)，使他們無法承擔(dān)違法違規(guī)的后果；二是明確要求環(huán)保審批部門對(duì)非正常渠道的環(huán)評(píng)報(bào)告一律不予審批，徹底封住這個(gè)口子；三是與其他相關(guān)職能部門聯(lián)動(dòng)打擊這種違法、違規(guī)現(xiàn)象。

3.3 結(jié)合我國實(shí)際情況，修訂環(huán)評(píng)技術(shù)導(dǎo)則

目前環(huán)評(píng)報(bào)告過于龐雜，幾乎涵蓋或涉及了建設(shè)項(xiàng)目的方方面面[6]，導(dǎo)致環(huán)保審批部門承擔(dān)了許多不應(yīng)當(dāng)也不必要承擔(dān)的責(zé)任，因此需結(jié)合新形式下的環(huán)保要求，修訂環(huán)評(píng)技術(shù)導(dǎo)則。一是環(huán)評(píng)目的要明確，不應(yīng)包攬一切。該環(huán)保部門管的東西要說清楚，不該環(huán)保部門管的應(yīng)剔除出去。二是環(huán)評(píng)報(bào)告形式要簡化，具有可操作性。環(huán)境影響評(píng)價(jià)應(yīng)該屬于精線條，對(duì)項(xiàng)目的環(huán)境保護(hù)起宏觀指導(dǎo)作用，不能把它作為項(xiàng)目建設(shè)的指導(dǎo)書。三是環(huán)評(píng)報(bào)告內(nèi)容要通俗易懂，面向公眾。把專業(yè)性、技術(shù)性比較強(qiáng)的內(nèi)容用通俗的語言和文字介紹給相關(guān)方，只有讓相關(guān)方都能看懂、理解，才能夠共同遵守其中的約定，才能起到應(yīng)有的作用。

3.4 改革環(huán)評(píng)報(bào)告評(píng)審制度

嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑u(píng)審程序?qū)τ诖龠M(jìn)環(huán)評(píng)報(bào)告質(zhì)量是有積極意義的，反之也會(huì)帶來許多負(fù)面影響。一是出臺(tái)相應(yīng)的管理辦法，細(xì)化并規(guī)范環(huán)評(píng)報(bào)告評(píng)審程序，在基層推行第三方評(píng)審。二是對(duì)評(píng)審專家的篩選要有規(guī)定，應(yīng)以經(jīng)驗(yàn)豐富的一線環(huán)保專家為主，盡量減少非環(huán)保專家的數(shù)量。三是建立審查責(zé)任追究制度，對(duì)于因環(huán)評(píng)報(bào)告質(zhì)量出現(xiàn)問題而引起嚴(yán)重后果的，追責(zé)的范圍要擴(kuò)大到報(bào)告評(píng)審專家。

3.5 把握環(huán)保工作新動(dòng)向

環(huán)境影響評(píng)價(jià)是環(huán)保事業(yè)的一部分，應(yīng)適應(yīng)環(huán)保新形勢的需要，結(jié)合我國正在推行的排污許可證制度，積極探索將環(huán)評(píng)納入排污許可證制度管理鏈條中，重點(diǎn)算清建設(shè)項(xiàng)目的源強(qiáng)，提出切實(shí)可行的污染治理措施及技術(shù)，讓環(huán)評(píng)報(bào)告從現(xiàn)行的側(cè)重點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)獲得排污許可證的技術(shù)保障，同時(shí)也為環(huán)保部門對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的事中、事后監(jiān)管提供技術(shù)支撐。

[1]徐韜.我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)的發(fā)展歷程及其發(fā)展方向[J].法制與社會(huì)，2009（16）：326-327.

[2]孫艷軍，陳新庚，莫?jiǎng)?chuàng)榮，等.規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的發(fā)展機(jī)遇與挑戰(zhàn)[J].環(huán)境保護(hù)，2005（8）：42-45.

[3]李秋波.全面加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量管理工作初探[J].中國環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2013，23（1）：11-13,17.

[4]趙秋雯.建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境監(jiān)督管理機(jī)制的探討[J].中國環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2015，25（1）：16-19.

[5]劉云偉.環(huán)境影響評(píng)價(jià)中存在的問題及改進(jìn)建議[J].綠色科技，2012（1）：127-128.

[6]劉克.建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告存在的問題及對(duì)策[J].黑龍江科學(xué)，2014，5（1）：218.

（編輯：周利海）

Challenges and Opportunities of Environmental Impact Assessment in Market Situation

Hu Enli
（The Office of Total Pollutant Discharge Control in Wendeng District,Weihai Shandong 264400,China）

The market of environmental impact evaluation(EIA)is facing a new fast-transforming situation.Thus,it lacks a process of adjustment and low producing ability,the seeking for fast success and instant benefits,running business without license,artificial fraud and unfair competition appear.All of these negative factors nibble the market of EIA even the whole EIA career.Only by bettering the rules of EIA and the system of supervising,revising and perfecting the technical guidelines of EIA combining the real situation,mastering the new tendency,transforming the unreasonable system,can we adjust EIA to the new situation and keep developing steadily and healthily.

：EIA，market transforming，extrusive problems，supervising system

X2

A

1008-813X（2015）06-0015-03

10.13358 /j.issn.1008-813x.2015.06.04

2015-10-17

胡恩麗（1974-），女，山東文登人，畢業(yè)于山東省委黨校經(jīng)濟(jì)管理專業(yè)，高級(jí)工程師，國家注冊(cè)環(huán)評(píng)師，主要從事環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境污染防治、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等工作。