宋海鷗

（中國環(huán)境管理干部學(xué)院 環(huán)境科學(xué)系，河北 秦皇島 066102）

資源保護與權(quán)利延伸
——以新農(nóng)村建設(shè)中土地利用問題為視角

宋海鷗

（中國環(huán)境管理干部學(xué)院 環(huán)境科學(xué)系，河北 秦皇島 066102）

新農(nóng)村建設(shè)是我國新階段解決“三農(nóng)”問題的重要舉措。新農(nóng)村建設(shè)中主要存在土地規(guī)劃、宅基地建設(shè)違法以及耕地復(fù)墾不到位等方面的問題，加強新農(nóng)村建設(shè)中土地監(jiān)管應(yīng)從加快土地確權(quán)、建立農(nóng)村土地征地補償機制以及強化土地執(zhí)法等方面入手。

新農(nóng)村建設(shè)；土地利用；宅基地使用；土地監(jiān)管

1 現(xiàn)實背景：我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)現(xiàn)狀

建設(shè)社會主義新農(nóng)村是新階段解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵舉措。作為一項推行至全國的戰(zhàn)略，新農(nóng)村建設(shè)的意義不僅在于提高農(nóng)民的生活水平，改善生活條件，縮小城鄉(xiāng)貧富差距，還在于通過有效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃，合理利用存量的土地資源，在合理配置農(nóng)用地與建設(shè)用地的基礎(chǔ)上，提高土地的利用率。

自2005年10月《十一五規(guī)劃綱要建議》提出按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求，扎實推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)以來，我國在經(jīng)濟建設(shè)、文化發(fā)展、社會保障等方面積極推進應(yīng)對，各地建設(shè)新農(nóng)村的積極性不斷提高：有的地區(qū)通過新民居建設(shè)解決了鄉(xiāng)村規(guī)劃混亂問題；有的地區(qū)通過農(nóng)村土地承包權(quán)入股開發(fā)農(nóng)村旅游資源；有的地區(qū)通過大力發(fā)展農(nóng)村三產(chǎn)留住農(nóng)村剩余勞動力等等。在看到農(nóng)村面貌整潔、農(nóng)民生活水平提高的同時，在新農(nóng)村建設(shè)中的諸多問題也不能忽視，土地問題是其中極具代表性的問題。

2 問題與探索：新農(nóng)村建設(shè)中的土地利用問題

2.1 農(nóng)村建設(shè)用地缺乏有效規(guī)劃

我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定：“鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃應(yīng)當(dāng)從農(nóng)村實際出發(fā)，尊重村民意愿，體現(xiàn)地方和農(nóng)村特色。鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：規(guī)劃區(qū)范圍，住宅、道路、供水、排水、供電、垃圾收集、畜禽養(yǎng)殖場所等農(nóng)村生產(chǎn)、生活服務(wù)設(shè)施、公益事業(yè)等各項建設(shè)的用地布局、建設(shè)要求以及對耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)保護、防災(zāi)減災(zāi)等的具體安排。鄉(xiāng)規(guī)劃還應(yīng)當(dāng)包括本行政區(qū)域內(nèi)的村莊發(fā)展布局。”但長期以來，建設(shè)用地缺乏有效規(guī)劃，以河北為例：目前河北大多數(shù)農(nóng)村長期不搞村鎮(zhèn)規(guī)劃，只有36.5%的村鎮(zhèn)中有住房建設(shè)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，60.3%沒有建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；有些村干部不按規(guī)劃隨意批地，又不按照要求收回宅基地。由于各個時期農(nóng)民建房政策的調(diào)整因素以及農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃的缺位，致使部分農(nóng)村新建的居點房屋大小混雜，院落大小不同，街巷狹窄難行[1]。

2.2 農(nóng)村宅基地違法占地

2.2.1 存在一戶多宅的現(xiàn)象

很多農(nóng)民受傳統(tǒng)生活及傳統(tǒng)意識的影響，在獲得新建宅基地后不退還舊宅；或者認(rèn)為家中有男孩，理所當(dāng)然應(yīng)再要一份宅基地。

2.2.2 宅基地違法占用耕地現(xiàn)象突出

一些農(nóng)民因法律知識的欠缺，誤認(rèn)為土地承包權(quán)是土地所有權(quán)，在自己承包地上擅自建房。即使是符合宅基地使用條件的農(nóng)戶，囿于審批程序等方面的原因，以及分戶工作缺乏必要的規(guī)范，一些有剛性需求的家庭在自家承包地違規(guī)建房的情況比較突出。

2.3 宅基地非法轉(zhuǎn)讓

根據(jù)我國農(nóng)村宅基地管理中“一戶一宅”的規(guī)定，農(nóng)民宅基地銷售的合法對象：一是本集體經(jīng)濟組織中沒有宅基地的成員；二是本集體經(jīng)濟組織中有宅基地，但其面積尚未達到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的成員。但隨著城鎮(zhèn)化推進程度的提高，城鄉(xiāng)界限日益模糊，不少農(nóng)民將自己的宅基地銷售給城里人。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，將自有宅基地出租、銷售的，不能再申請新的宅基地，但因很多地方宅基地確權(quán)工作尚未啟動以及鄉(xiāng)村一級對宅基地缺乏有效監(jiān)管等因素，仍存在一戶多宅的現(xiàn)象。

2.4 新民居建設(shè)違規(guī)占用耕地，復(fù)墾工作不到位

為了推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)中的重要項目——新民居建設(shè)，河北省很多地方小村合并，在整合耕地資源的基礎(chǔ)上以“平改樓”等方式建設(shè)社會主義新民居。在土地復(fù)墾問題上，河北省的政策是允許采用周轉(zhuǎn)用地的方式，即允許先占后補，在新民居建成后，將舊村復(fù)墾為耕地。但是，很多地方將舊村地應(yīng)當(dāng)復(fù)墾的土地用于商業(yè)開發(fā)，導(dǎo)致無法實現(xiàn)占補平衡，直接結(jié)果是建設(shè)用地數(shù)量的增多，耕地數(shù)量的減少。

2.5 在土地監(jiān)督執(zhí)法方面，存在監(jiān)管知識欠缺等問題

《土地管理法》規(guī)定，“縣級以上人民政府土地行政主管部門對違法土地管理法律法規(guī)的行為進行監(jiān)督檢查?！睋?jù)此，土地監(jiān)督執(zhí)法機關(guān)是縣級以上國土管理部門。近年來，國土管理部門在土地監(jiān)督執(zhí)法方面存在著如下主要問題：

2.5.1 監(jiān)管知識欠缺，監(jiān)管方式受限

國土管理部門工作人員中受過高等教育的比例不高，基層管理部門尤為明顯，真正學(xué)過土地管理或法律專業(yè)的人員少之又少。

2.5.2 執(zhí)法人員不足

從事執(zhí)法監(jiān)管的人員受編制的限制，一些地方甚至除了分管副局長、執(zhí)法監(jiān)察隊隊長是正式編制外，其余均為聘用人員。

2.5.3 執(zhí)法手段落后

在執(zhí)法監(jiān)管中缺乏必要的裝備，如缺少執(zhí)法車輛、GPS測量儀、移動執(zhí)法設(shè)備等，致使執(zhí)法人員難以行使規(guī)范、高效的監(jiān)管。

3 對策與展望：新農(nóng)村土地利用法律對策

3.1 推進農(nóng)村土地確權(quán)，推動宅基地流轉(zhuǎn)

2010年的中央1號文件《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》首次明確提出：加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記頒證工作。此后，2012年、2013年的中央1號文件都對這項工作提出了要求。目前，農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證基本完成，同時，宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記工作也在進行中。以河北為例，截止到2015年7月底，全省建制鎮(zhèn)政府所在地共完成農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地確權(quán)登記發(fā)證123.5萬宗（面積8.9萬hm2），發(fā)證率為79.1%。鄉(xiāng)政府所在地完成農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地確權(quán)登記發(fā)證43.9萬宗（面積3.5萬hm2），發(fā)證率為62%[2]。

農(nóng)村宅基地確權(quán)有助于農(nóng)民基于土地的用益物權(quán)的確定，進而為該權(quán)利的行使提供便利。在現(xiàn)有法律和政策框架下，目前農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)的范圍局限在同一集體經(jīng)濟組織的成員之間，大大降低了作為資產(chǎn)的宅基地的盤活率，不利于農(nóng)村資產(chǎn)的流轉(zhuǎn)。通過合法形式占用集體土地建設(shè)的新民居，應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)民集體土地使用權(quán)和房屋產(chǎn)權(quán)證書，以保障農(nóng)民財產(chǎn)的合法權(quán)益。新村建設(shè)過程應(yīng)有效實施產(chǎn)權(quán)制度改革，登記公示集體土地產(chǎn)權(quán)，切實維護農(nóng)民的房地產(chǎn)權(quán)益[3]。

2015年8月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》 （以下簡稱《意見》）， 《意見》提出要建立抵押物處置機制，允許金融機構(gòu)在保證農(nóng)戶承包權(quán)和基本住房權(quán)利前提下，依法采取多種方式處置抵押物，完善抵押物處置措施?！兑庖姟吠瑫r指出要完善配套措施，試點地區(qū)要加快推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和農(nóng)民住房所有權(quán)確權(quán)登記頒證，建立完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺，建立健全農(nóng)村信用體系。

作為一項制度試點，農(nóng)村住房抵押實現(xiàn)的阻礙在于《土地管理法》中宅基地使用權(quán)的范圍及“一戶一宅”的制度約束。試點制度實施的有效性必將成為日后盤活農(nóng)村資產(chǎn)的有力舉措。

3.2 建立農(nóng)村宅基地征地補償制度

我國現(xiàn)行法律中沒有直接針對農(nóng)村宅基地征地補償?shù)囊?guī)定，實踐中采取的方式是比照城鎮(zhèn)土地征用補償?shù)囊?guī)則進行。而事實上，針對農(nóng)村大量的違法占地的宅基地，在征地補償問題上顯然與城鎮(zhèn)有較大的差別。

首先，宅基地占地違規(guī)方式多樣。有的屬于實體違法，不能通過補辦手續(xù)合法化：如超宅基地面積占用土地，在沒有規(guī)劃許可證的前提下擅自加建原有住房以增加建筑面積，在已有宅基地的情況下違規(guī)占用耕地建房。有的屬于程序違法，能通過補辦手續(xù)合法化：比如建設(shè)合乎鄉(xiāng)村規(guī)劃要求，不違背“一戶一宅”的規(guī)定的建房行為。針對上述不同類型的宅基地征地補償，可以也應(yīng)當(dāng)區(qū)別對待。

其次，財產(chǎn)價值需通過市場實現(xiàn)，如果土地以市場價格為基礎(chǔ)進行征用，失地農(nóng)民就可以憑借土地補償收入維持正常生活，尋找新的就業(yè)門路以應(yīng)對將來的生存風(fēng)險[4]。但目前因農(nóng)村房產(chǎn)交易的局限性，其所謂的市場價值不能正確反映財產(chǎn)的本質(zhì)以及農(nóng)民對該財產(chǎn)價值的心理預(yù)期，導(dǎo)致補償費用問題成為農(nóng)村土地征地補償中的“火藥桶”，諸多社會事件不斷發(fā)生。

因此，建立完善的農(nóng)村宅基地征地補償機制和交易市場，有助于解決征地補償標(biāo)準(zhǔn)以及法律規(guī)則問題，避免索要無度以及執(zhí)法無依據(jù)的問題。既能保證新農(nóng)村建設(shè)的順利進行，實現(xiàn)市場經(jīng)濟下的經(jīng)濟運行規(guī)律，又能有效改善農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件，保障農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

3.3 加強農(nóng)村土地利用監(jiān)督執(zhí)法

法的生命力在于執(zhí)行，強化農(nóng)村土地利用監(jiān)督執(zhí)法，應(yīng)做好以下幾個方面的工作：

3.3.1 加強農(nóng)村土地法律法規(guī)的宣傳教育

通過廣泛有效的宣傳教育，讓廣大農(nóng)民群眾認(rèn)識到保護土地的重要性，明白土地承包經(jīng)營權(quán)不等于土地所有權(quán)，建房應(yīng)當(dāng)通過合法程序等問題。同時，也應(yīng)加強對基層執(zhí)法人員土地管理法律法規(guī)等專業(yè)知識方面的培訓(xùn)，不斷提高專業(yè)技能和依法行政的水平。只有使土地管理法律法規(guī)深入到千家萬戶，達到家喻戶曉，人人皆知的程度，人民群眾法律意識和法制觀念才不斷增強，土地執(zhí)法監(jiān)察工作才能提高到一個新的水平[5]。

3.3.2 理清各部門職責(zé)，協(xié)作監(jiān)管

加強對農(nóng)村土地利用的監(jiān)督執(zhí)法，有效地遏制土地違法行為，不僅要依靠各級土地行政主管部門的嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)督，還需要充分發(fā)揮各級相關(guān)職能部門的作用，實現(xiàn)主管部門和相關(guān)部門各負(fù)其責(zé)，協(xié)調(diào)配合，齊抓共管。因此，建立土地管理共同責(zé)任機制是十分必要的[6]。同時，農(nóng)村土地利用監(jiān)管離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持，只有通過落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的共同責(zé)任，農(nóng)村土地管理工作混亂的局面才能得以扭轉(zhuǎn)，步入良性發(fā)展的軌道。

3.3.3 強化監(jiān)督執(zhí)法

針對農(nóng)村土地違法利用問題，要在強化土地規(guī)劃管理的前提下，合理推進農(nóng)村宅基地的分配，嚴(yán)格審批，規(guī)范農(nóng)村建房程序，使“先批后建”成為常態(tài)。同時，嚴(yán)格執(zhí)法，嚴(yán)厲查處土地利用違法行為，依法從嚴(yán)懲處情節(jié)嚴(yán)重，社會影響大的典型案件，防止“以罰代刑”，以維護法律的權(quán)威。

[1]宋海鷗，李成然.新民居建設(shè)中土地資源利用問題與解決對策——以河北省為例[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2011（31）：19552-19554，19557.

[2]龐超.我省農(nóng)村土地確權(quán)有了時間表2015年底農(nóng)村宅基地全部確權(quán)發(fā)證[N].河北日報，2014-08-07（02）.

[3]李海軍，紀(jì)成旺.新農(nóng)村建設(shè)土地開發(fā)利用案例的啟示[C]//土地利用的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域統(tǒng)籌——2007中國科協(xié)年會分會場論文集，2009.

[4]趙桂華，蘇傳華.試對我國失地農(nóng)民問題的理論探討[J].中國環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報，2005，15（3）：26-28.

[5]賴欣欣.從健全土地監(jiān)管機制的角度再談耕地保護[J].法制與社會，2009（8）：292-293.

[6]陳漢江，吳鄂陽，姚遠(yuǎn)松，等.土地執(zhí)法監(jiān)管長效之路——湖北省土地執(zhí)法監(jiān)管長效機制建設(shè)調(diào)研報告[J].中國土地，2011（4）：50-53.

（編輯：周利海）

Resource Protection and Right Extension——in the Perspective of Land Use Issues in the New Rural Construction

Song Haiou
（Department of Environmental Sciences,Environmental Management College of China, Qinhuangdao Hebei 066102,China）

The new rural construction is an important measure to settle"agriculture,rural areas and farmers problems".The land utilization issues are complicated such as land planning,illegal home site building and plowland reclamation.In order to strengthen the land supervision some methods should be taken such as determining the right of rural lands,building the rural land expropriation compensation mechanism and intensifying the law enforcement.

new rural construction，land utilization，home site building，land supervision

D922.61

A

1008-813X（2015）06-0056-04

10.13358 /j.issn.1008-813x.2015.06.14

2015-11-12

秦皇島科技局課題《社會主義新農(nóng)村建設(shè)土地問題研究》（2011A504）；2015年河北省高校人文社科研究青年基金項目《基于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的河北省大氣污染防治法律對策研究》（SQ151008）

宋海鷗（1976-），女，河南安陽人，畢業(yè)于重慶大學(xué)環(huán)境法專業(yè)，法學(xué)碩士，副教授，主要從事環(huán)境法和經(jīng)濟法的教學(xué)與研究工作。