廖 建 祥

(福建師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 福州 350007)

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論政府職能轉(zhuǎn)變的“藍(lán)海戰(zhàn)略”

廖 建 祥

(福建師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 福州 350007)

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)數(shù)次推行行政體制改革，但效果都不太明顯。如何深化政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)允俏覈?guó)政府亟需解決的問(wèn)題。新公共管理主張將私人部門(mén)的管理方式及市場(chǎng)機(jī)制引入到公共部門(mén)。實(shí)行戰(zhàn)略管理，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型無(wú)疑是一種新的思路。企業(yè)戰(zhàn)略管理中的“藍(lán)海戰(zhàn)略”同我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的問(wèn)題有著許多的契合之處，從這個(gè)全新的角度，進(jìn)行分析和闡述，為我國(guó)實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變提供新的理論依據(jù)。

政府；職能；轉(zhuǎn)變；藍(lán)海戰(zhàn)略

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)數(shù)次推行行政體制改革，政府職能轉(zhuǎn)變始終被置于十分重要和突出的位置。三十多年來(lái),政府經(jīng)濟(jì)職能日益明確，社會(huì)管理與公共服務(wù)職能也有所凸顯。但是，中國(guó)行政管理體制仍未徹底實(shí)現(xiàn)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的管制型、全能型政府向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的監(jiān)管型和服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，政府履職過(guò)程中存在的“越位”“缺位”“錯(cuò)位”現(xiàn)象仍大量存在，政府職能轉(zhuǎn)變中的一些深層次問(wèn)題仍未得到根本解決[1]。隨著時(shí)間的推移，這些問(wèn)題的嚴(yán)重性也日益顯現(xiàn)，成為了我國(guó)深化政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中必須直面卻又難啃的“硬骨頭”。

1 政府管理空間下的“紅?！焙汀八{(lán)海”

“藍(lán)海戰(zhàn)略”這一概念由W．錢(qián)·金和勒妮·莫博涅于2005年在二人合著的《藍(lán)海戰(zhàn)略》一書(shū)中提出?！八{(lán)海戰(zhàn)略”認(rèn)為，當(dāng)今企業(yè)的市場(chǎng)空間可以分成兩個(gè)領(lǐng)域，即“紅?！焙汀八{(lán)海”。“紅?！敝谐錆M競(jìng)爭(zhēng)，雖然具有一定的規(guī)律和準(zhǔn)則，但總的來(lái)說(shuō)還是個(gè)弱肉強(qiáng)食的世界；而“藍(lán)?！眲t代表一個(gè)尚未被開(kāi)墾的空間市場(chǎng)，這里的游戲規(guī)則還沒(méi)有被制定，先進(jìn)入的企業(yè)將會(huì)獲得主導(dǎo)權(quán)。

新公共管理主張?jiān)诠膊块T(mén)引入私人部門(mén)的管理方式及市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共管理方式的根本性轉(zhuǎn)變[2]。“藍(lán)海戰(zhàn)略”雖然是一種企業(yè)戰(zhàn)略管理理論，但其與政府部門(mén)的管理還是有著契合之處的，尤其對(duì)于我國(guó)的政府職能轉(zhuǎn)變工作具有一定的借鑒意義。在“藍(lán)海戰(zhàn)略”視角下，可以將政府的管理空間比作一片海域，其中一部分應(yīng)該是“紅?！保允袌?chǎng)規(guī)則為主導(dǎo)，充滿著競(jìng)爭(zhēng)，而另一部分應(yīng)該是“藍(lán)?！?，還沒(méi)有太多的競(jìng)爭(zhēng)，也不應(yīng)該有太多的競(jìng)爭(zhēng)。

在實(shí)際的行政體制改革工作中，世界各國(guó)基本都興起了一種“小政府，大社會(huì)”的政府改革理念。這種改革方向就是弱化政府在社會(huì)活動(dòng)中的管理職能，充分發(fā)揮市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)能力，凡是市場(chǎng)自己能夠解決的問(wèn)題，政府都不應(yīng)該加以過(guò)多的干涉。不可否認(rèn)，這種政府改革理念有其合理之處。通過(guò)改革，可以很有效地限制政府權(quán)力的膨脹，讓其他社會(huì)組織和公民在政治生活中發(fā)揮出更大的作用。英國(guó)首相卡梅倫上臺(tái)之后，推行的也正是這套政府改革理念，但是，種種跡象表明，英國(guó)的改革目前為止還不是很成功，遇到了重重的阻力，因此，國(guó)內(nèi)有學(xué)者稱英國(guó)的“大社會(huì)”計(jì)劃僅是水中撈月，緣木求魚(yú)，難切實(shí)際[3]。

雖然英國(guó)的改革并不是太成功，但是，“小政府，大社會(huì)”的改革理念對(duì)于我國(guó)的政府改革還是有著一定借鑒意義的。眾所周知，我國(guó)的政府在過(guò)去的很長(zhǎng)一段時(shí)間里都是保持著一種“大政府”的形象，尤其是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域更是如此，政府給予了過(guò)多的干預(yù)?！按笳钡男蜗蟛](méi)有錯(cuò)，從我國(guó)的具體國(guó)情和人民的實(shí)際需要來(lái)看，我國(guó)的政府就不能是國(guó)外所追求的“小政府”，而更應(yīng)該靠近的是一種能成為人民強(qiáng)有力靠山的“大政府”。可惜，在實(shí)際工作中，我國(guó)的許多地方官員都錯(cuò)誤地理解了“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的指導(dǎo)思想，將大量的資源投入到地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)之中，甚至于犧牲社會(huì)公共服務(wù)、環(huán)境治理等方面的投入，造成了許多的社會(huì)問(wèn)題。在這種“大政府”的形象下，政府是不該管的管得太多了，而該管的卻又沒(méi)管到位。從“藍(lán)海戰(zhàn)略”的角度來(lái)說(shuō)，就是政府在“紅?！钡穆毮苓^(guò)大了，而在“藍(lán)?！钡穆毮苓^(guò)小了。政府規(guī)模的大小，要看政府需要做的是什么事，能做多少事，做事效率如何[4]，應(yīng)從實(shí)際的需要出發(fā)來(lái)確定政府在各管理領(lǐng)域的規(guī)模和職能。因此，政府很有必要來(lái)改變這種職能不平衡的“大政府”形象，轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政府職能的有大有小，大小合適。

2 實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的建議

那么，關(guān)于該如何實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變這個(gè)問(wèn)題，從“藍(lán)海戰(zhàn)略”中或許可以得到一些啟發(fā)?！八{(lán)海戰(zhàn)略”總共提出六項(xiàng)原則：重建市場(chǎng)邊界、注重全景而非數(shù)字、超越現(xiàn)有需求、遵循合理的戰(zhàn)略順序、克服關(guān)鍵組織障礙、寓執(zhí)行于戰(zhàn)略[5]。從這六項(xiàng)原則出發(fā)，結(jié)合我國(guó)政府的實(shí)際情況，可以推導(dǎo)出促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的幾點(diǎn)建議。

2.1重新界定政府職能的邊界

我國(guó)政府目前的職能管理還很混亂，有的領(lǐng)域存在管理控制過(guò)為嚴(yán)格以及多頭管理等問(wèn)題，老百姓要辦理一項(xiàng)業(yè)務(wù)往往要經(jīng)過(guò)層層審批程序，而出現(xiàn)不良后果后，各部門(mén)還會(huì)相互推諉責(zé)任。而在另外一些該由政府部門(mén)管理的領(lǐng)域，卻又不見(jiàn)其有所作為。因此，政府首先應(yīng)該做的就是重新界定其管理職能的邊界，重新界定哪里該是其應(yīng)該盡量退出的“紅?！?，哪里應(yīng)該是其應(yīng)該更多介入的“藍(lán)?！薄ｊP(guān)于這個(gè)問(wèn)題，黨的十八屆三中全會(huì)已給出了答案。在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中，提到要健全宏觀調(diào)控體系，全面正確履行政府職能等措施，可見(jiàn)，我國(guó)的政府已有意要削減其對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的過(guò)度控制；另一方面，深化教育領(lǐng)域綜合改革，建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度等措施，則是政府開(kāi)始將更多的精力投入到社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域的證明。這種對(duì)政府職能的重新界定，是我國(guó)政府給人民的全新解答。

2.2注重社會(huì)全局實(shí)際發(fā)展的需要

政府職能的實(shí)現(xiàn)歸根到底還是要看官員的表現(xiàn)，但是我國(guó)在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間里對(duì)官員績(jī)效考核的一個(gè)重要指標(biāo)就是GDP。不可否認(rèn)，這種考核方式有其合理性，但是，現(xiàn)在更多顯現(xiàn)的是其帶來(lái)的負(fù)面影響，例如樓市過(guò)熱、環(huán)境污染等問(wèn)題，都有這種制度在深層次的影響。從人性假設(shè)理論的角度來(lái)說(shuō)，人都有其利己的一面，就算是真正想要為民辦事的官員，想要獲得政績(jī)和上級(jí)的認(rèn)可，這樣做也是無(wú)可厚非的事。因此，要實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，讓政府成為一個(gè)真正為老百姓辦實(shí)事的政府，就有必要改革我國(guó)政府現(xiàn)行的官員考核制度，盡可能地對(duì)官員進(jìn)行實(shí)地考核，長(zhǎng)期考核，乃至終身考核，尤其是一些重要的崗位，更應(yīng)該如此。有功還是有過(guò)，一切從社會(huì)的實(shí)際發(fā)展情況出發(fā)。當(dāng)然，這樣無(wú)疑會(huì)加重政府的人事考核成本和難度，遠(yuǎn)不如數(shù)字來(lái)得直觀高效，但從長(zhǎng)期的效果及產(chǎn)生的負(fù)面影響來(lái)看，應(yīng)該還是比較值得的。

2.3加大投入，超越現(xiàn)有公共服務(wù)需求

除了盡可能地退出“紅?！保覈?guó)的政府還應(yīng)該將其更多的注意力轉(zhuǎn)移到“藍(lán)?！薄鐣?huì)公共服務(wù)之中，這樣才能實(shí)現(xiàn)其職能的轉(zhuǎn)變。要做到這點(diǎn)，政府就應(yīng)該加大投入力度與工作力度。就拿我國(guó)的社會(huì)救助制度來(lái)說(shuō)，很多城市都有流浪人員的救助站，但是，現(xiàn)在的情況往往是很多流浪人員寧愿在外乞討，也不愿去救助站。為什么會(huì)出現(xiàn)這種奇怪的現(xiàn)象？馬斯洛的需要層次理論已給出了答案。人是一種有多重需要層次的生物，救助站現(xiàn)在只能滿足他們最低層次的生理和安全上的需求，且這種滿足還只是暫時(shí)性的。在安徽、河南、云南、新疆等中西部地區(qū)的救助站40%還停留在收容后遣送回家的水平，后續(xù)的安置工作大多是一片空白[6]。可以說(shuō)是陷入了一種“流浪—收容—再流浪”的惡性循環(huán)。既然結(jié)果還是一樣，那些流浪者自然不會(huì)選擇去救助站，在外乞討，或許收入不高，生活不穩(wěn)，但是好在自由，從心理上也更容易被接受。因此，要改變這種現(xiàn)狀，政府就有必要提供更好的公共服務(wù)，加大在這方面的資源投入，以滿足民眾的更多需求，真正做到為人民服務(wù)。

2.4遵循順序，事先做好戰(zhàn)略分析

“藍(lán)海戰(zhàn)略”確定的戰(zhàn)略順序是按照買(mǎi)方效用、價(jià)格、成本、顧客接受四個(gè)方面進(jìn)行的，其目的是為了使企業(yè)獲得更多利潤(rùn)。政府雖然不是盈利組織，但為了更好地實(shí)現(xiàn)職能的轉(zhuǎn)變，提供公共服務(wù)，也是有必要事先進(jìn)行戰(zhàn)略分析的。在提供公共服務(wù)時(shí)，可以事先進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)研，了解一些公共服務(wù)實(shí)際受眾的情況，進(jìn)行相應(yīng)的定價(jià)，結(jié)合服務(wù)的成本因素，有些服務(wù)可以適當(dāng)收取一些費(fèi)用，有些服務(wù)則需要完全免費(fèi)，切合實(shí)際地提供好公共服務(wù)。

2.5克服來(lái)自組織的障礙

要實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，還必須克服來(lái)自組織的障礙。我國(guó)政府現(xiàn)行的組織制度無(wú)疑還存在著諸多問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題，首先要做的就是進(jìn)行民主制改革。我國(guó)政府現(xiàn)行的制度大多還是行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。在這種制度下，官員們只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，而不對(duì)人民負(fù)責(zé)，民眾對(duì)官員沒(méi)有直接的約束力，官員自然不會(huì)去關(guān)注什么民生，因此，有必要進(jìn)行民主制的改革，讓民眾對(duì)政策的制定、執(zhí)行產(chǎn)生直接的影響。其次，政府的機(jī)構(gòu)體制也需要改革。目前來(lái)說(shuō)，我國(guó)正在推行的大部制改革就是一個(gè)很好的方向，整合多個(gè)部門(mén)的市場(chǎng)監(jiān)管職能和資源，構(gòu)建起統(tǒng)一的大市場(chǎng)監(jiān)管體系，可以有效提升政府的服務(wù)管理水平和行政效率。最后，還應(yīng)該發(fā)展多元主體，尤其是非政府組織的力量。在對(duì)非政府組織扶持的同時(shí)，不去干涉其內(nèi)部的事務(wù)，讓其對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)，而不是對(duì)政府負(fù)責(zé)，這樣才能更好地實(shí)現(xiàn)其職能，幫政府分擔(dān)提供公共服務(wù)的工作。

2.6鞏固執(zhí)行，對(duì)機(jī)構(gòu)人員進(jìn)行思想洗禮

最后，戰(zhàn)略執(zhí)行的關(guān)鍵還是在人員，為了確保戰(zhàn)略得到執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，還需要獲得機(jī)構(gòu)所有人員的理解和支持。因此，就有必要事先改變機(jī)構(gòu)人員的認(rèn)識(shí)，對(duì)其進(jìn)行思想教育?！八{(lán)海戰(zhàn)略”提出了三E原則：參與(Engagement)、解釋(Explanation)、清晰的預(yù)期(Clarity of Expectation)。置換到政府機(jī)構(gòu)中，在這個(gè)過(guò)程中，邀請(qǐng)參與可以理解為允許機(jī)構(gòu)人員對(duì)改革的內(nèi)容發(fā)表意見(jiàn)和反駁，表達(dá)對(duì)其的尊重；解釋原委則是讓所有的相關(guān)人員了解最終的戰(zhàn)略決策為何如此制定；明確期望是要對(duì)人員清晰講述新的規(guī)則，尤其是在如何評(píng)價(jià)業(yè)績(jī)和懲罰不佳的方面。以這三項(xiàng)措施，獲得機(jī)構(gòu)人員對(duì)改革的理解和支持，是一個(gè)必要的過(guò)程。

3 結(jié)語(yǔ)

“藍(lán)海戰(zhàn)略”作為一種新興的企業(yè)戰(zhàn)略管理理論，已被廣泛地用于現(xiàn)代企業(yè)管理之中，實(shí)踐證明，該戰(zhàn)略確實(shí)有其成功之處。新公共管理倡導(dǎo)將私人部門(mén)的管理方式引入到公共組織的管理之中，本文也從政府管理空間的角度找到了與“藍(lán)海戰(zhàn)略”的契合點(diǎn)，并嘗試將“藍(lán)海戰(zhàn)略”運(yùn)用到政府職能轉(zhuǎn)變的問(wèn)題之中。但是，政府畢竟不同于企業(yè)，“藍(lán)海戰(zhàn)略”理論對(duì)于政府的管理工作有多大的指導(dǎo)意義，仍需要更多的實(shí)踐加以檢驗(yàn)。

[1]李燕,朱春奎,鄧川子.中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變研究評(píng)述：基于核心期刊論文(2001—2013)的文獻(xiàn)計(jì)量評(píng)估[J].新鄉(xiāng)學(xué)院學(xué)報(bào),2015,32(1).

[2]陳振明.公共管理學(xué)——一種不同于傳統(tǒng)行政學(xué)的研究途徑(第二版)[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2003:109.

[3]成曉葉,凌寧.英國(guó)保守黨的“大社會(huì)小政府”特點(diǎn)、困局及對(duì)中國(guó)的啟示[J].新東方,2013，(3).

[4]羅朝慧,丁彥敏.“小政府大社會(huì)”思想在我國(guó)行政改革中的三種認(rèn)識(shí)誤區(qū)[J].內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)：綜合版,2004,2(2).

[5]W.錢(qián)·金,勒妮·莫博涅.藍(lán)海戰(zhàn)略[M].北京:商務(wù)印書(shū)館,2005:1.

[6]高月玲,楊安志.關(guān)于流浪乞討人員救助管理工作的調(diào)研報(bào)告[J].社會(huì)福利,2008，(2).

責(zé)任編輯：李增華

10.3969/j.issn.1674-6341.2015.06.016

2015-07-03

廖建祥(1990—)，男，福建順昌人，行政管理專業(yè)2013級(jí)碩士研究生。研究方向：公共管理理論與實(shí)踐。

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1674-6341(2015)06-0035-02