史肖肖,王有強

(西北農(nóng)林科技大學 人文社會發(fā)展學院，陜西 楊凌 712100)

美國農(nóng)業(yè)環(huán)境保護法律制度對中國的啟示

史肖肖*,王有強

(西北農(nóng)林科技大學 人文社會發(fā)展學院，陜西 楊凌 712100)

當前我國農(nóng)業(yè)環(huán)境面臨的主要問題是土壤鹽堿化，水污染，農(nóng)藥、化肥不合理使用以及污水灌溉導致的農(nóng)田污染。美國在面對農(nóng)業(yè)環(huán)境問題時主要制定了土壤保護、限制用水和防治水資源污染以及控制農(nóng)藥、化肥等化學物質(zhì)方面的法律，并采取分類控制、聯(lián)邦立法與地方立法相結合的法律制度，為美國農(nóng)業(yè)發(fā)展奠定了穩(wěn)固的制度基礎。我國應及時制定適合我國國情的農(nóng)業(yè)環(huán)境保護法律政策，在建立土壤環(huán)境影響評價制度基礎上，建立政府企業(yè)環(huán)境問責雙軌制度，采用綜合環(huán)境制度解決水污染問題，完善我國《農(nóng)藥管理條例》的措施來解決農(nóng)業(yè)環(huán)境問題。

美國農(nóng)業(yè)；環(huán)境保護；法律制度

1 美國農(nóng)業(yè)環(huán)境資源法律制度概況

1.1 有關土壤方面的法律制度

1933年,美國國會通過《全國工業(yè)復興法》，第202和203條提出了控制土壤侵蝕計劃。歷經(jīng)1934年“塵暴”的襲擊，美國土壤保持(土壤侵蝕防治)進入了一個重要轉變階段。1935年4月,聯(lián)邦政府第一次頒布了《土壤侵蝕法》?！锻寥狼治g法》授權農(nóng)業(yè)部內(nèi)設“土壤保持局”，專門從事土壤保持工作，負責行使法律賦予其土壤保持、防治土壤侵蝕的權力。[1]

1936年，在第74屆代表大會第二次會議上，美國國會會議修訂1935年通過的水土保持法，通過并重新命名土壤保護和國內(nèi)配額法,鼓勵農(nóng)民開發(fā)利用土壤資源，維持和提高土壤肥力，促進土地資源高效使用，削弱個人對貧瘠的土壤資源的剝削。1938年,農(nóng)業(yè)調(diào)整法對此進行修訂，主要增加了干旱和半干旱牧區(qū)的水資源保護和土壤侵蝕控制的內(nèi)容。20世紀30年代末，各州農(nóng)場主根據(jù)本州立法成立了土壤保護區(qū)，負責通過教育使農(nóng)場主懂得土壤侵蝕問題和技術援助，以及與農(nóng)場主合作改造土壤侵蝕兩方面工作。[2]

1977年,國會在《土壤侵蝕法》的基礎上進一步明確國會在土壤侵蝕方面的職責，制定《土壤和水資源保護法》，重視受農(nóng)業(yè)點源以及面源污染的農(nóng)場環(huán)境，甚至精細到包括處理動物糞便的解決方案。同時，在水資源保護方面，美國政府不但開始關注沉積物徑流的水污染問題,還關注整個美國農(nóng)村地區(qū)所供之水的質(zhì)量問題。

1.2 有關水體方面的法律制度

美國地表水和地下水受污染物污染嚴重，所以水質(zhì)問題是美國迫切需要解決的難題。20世紀80年代后期，美國環(huán)保署開始著手制定一個全國性聯(lián)邦水污染控制法的框架，對聯(lián)邦政府和州政府現(xiàn)存的立法做一個總結，框架的內(nèi)容在兩級政府間通用。其中《清潔水法》是美國有關水體質(zhì)量標準最嚴格的一部，在其基本框架下，由EPA制定出150多種污染物排放標準。

農(nóng)業(yè)源污染是美國水質(zhì)惡化的重要因素，美國在農(nóng)業(yè)面源污染方面制定的防治立法主要是1972年的《清潔水法》。《清潔水法》首次針對面源污染提出防治措施，其中“最大日負荷量計劃(TMDL)”旨在把污染源分配到各州，也是美國用來恢復全國受污染水體水質(zhì)的一項重要水污染控制模式。

1.3 有關農(nóng)藥、化肥方面的法律制度

美國最早的農(nóng)藥管理法律是1910年制定的《聯(lián)邦殺蟲劑法》，該法的實施保證了農(nóng)民免受偽劣農(nóng)藥的欺詐。之后，美國國會又相繼頒布了《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法案》、《聯(lián)邦殺蟲劑、殺菌劑及滅鼠劑法案》、《聯(lián)邦環(huán)境農(nóng)藥監(jiān)管法案》、《食品質(zhì)量保護法案》以及《瀕危物種法案》和《農(nóng)藥登記改進法案》。這一系列農(nóng)藥管理法律的實施從規(guī)定食品中農(nóng)藥的最大殘留量、農(nóng)藥的生產(chǎn)銷售環(huán)節(jié)、農(nóng)藥銷售登記、使用的詳細規(guī)定等多方面保護農(nóng)業(yè)以及消費者的利益，保障公民免受農(nóng)產(chǎn)品的侵害。

2 美國農(nóng)業(yè)環(huán)境問題法律制度特征

2.1 分類控制

美國政府對環(huán)境問題的治理采取聯(lián)邦與地方政府分類執(zhí)法的方式，美國環(huán)境執(zhí)法主要由三個部門負責：國家環(huán)保局、內(nèi)政部和農(nóng)業(yè)部。國家環(huán)保局主要負責控制污染事件的發(fā)生，內(nèi)政部主要負責聯(lián)邦自然資源的管理和保護，農(nóng)業(yè)部主要負責農(nóng)產(chǎn)品、畜牧產(chǎn)品的計劃、生產(chǎn)、銷售、出口等，負責美化環(huán)境、保護環(huán)境、農(nóng)業(yè)教育等。美國的環(huán)境執(zhí)法原則上由各州來執(zhí)行，一方面各州在聯(lián)邦環(huán)保局的同意下制定自己的實施計劃，但實施標準不能低于聯(lián)邦規(guī)定的標準。另一方面，如果各州在執(zhí)法過程中超過了聯(lián)邦的標準，聯(lián)邦環(huán)保局又會以自己的名義取代該州進行環(huán)境執(zhí)法的地位，從而來確保全國各州的環(huán)境執(zhí)法在一定程度上的統(tǒng)一。[3]

美國聯(lián)邦政府對環(huán)境污染按資源進行分類管理，制定單行法律法規(guī)，主要有《土壤侵蝕法》、《水質(zhì)法》、《清潔空氣法》、《聯(lián)邦殺蟲劑、殺菌劑和滅鼠劑法案》等法案,[4]對不同的資源要素制定單獨的法律，這樣不僅便于有效地立法和高效地執(zhí)法，同時，也為綜合治理農(nóng)業(yè)環(huán)境問題奠定了法律基礎。

2.2 聯(lián)邦法律和地方立法相結合

在立法層面上，聯(lián)邦和州憲法對不同層級的不同職責進行了明確的劃分，以確保不同部門執(zhí)法的合理高效。美國農(nóng)業(yè)之所以取得如此大的成就，很大程度上依賴于健全的法律法規(guī)以及強硬的司法力度。

例如，1987年美國國會頒布并實施的《水質(zhì)法》，要求各州對管轄區(qū)域內(nèi)的面源污染進行統(tǒng)一識別，區(qū)別不同類型的污染源，要求各洲政府通過合作來預防、阻止以及減輕污染的發(fā)生，鼓勵政府間制定可行的統(tǒng)一的有關預防、阻止以及減輕水污染的法規(guī)，并鼓勵各洲政府間簽訂預防和阻止水污染事件發(fā)生的合同，國會對此類協(xié)議規(guī)定只要不與聯(lián)邦法律法規(guī)發(fā)生沖突便給予贊成通過。同時，美國聯(lián)邦政府還與州以及地方機構合作開展研究、調(diào)查、設計以及搜集信息等，來預防、阻止和減輕水污染。聯(lián)邦政府授權環(huán)保署對各州、自治區(qū)、州市、各洲間為預防、阻止和減輕水污染的機構提供資金援助的措施來削減面源污染。

2.3 法律制度健全

從農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的立法工作來看，迄今為止美國制定的農(nóng)業(yè)資源法律政策已有11部，涉及土壤污染、土壤侵蝕、水土流失等方面，在農(nóng)業(yè)投入品(農(nóng)藥管理)方面制定的法律政策有6部，地方州、縣還根據(jù)自己的實際情況，制定適合本地區(qū)發(fā)展的法律政策。

3 我國農(nóng)業(yè)環(huán)境所面臨的問題

3.1 土壤污染

我國土壤污染種類繁多，主要是不合理地施用農(nóng)藥、化肥以及農(nóng)膜，還有酸雨等大氣類型的污染。土壤污染具有持續(xù)性、隱蔽性以及滯后性，所以我國每年因土壤污染而造成的農(nóng)田減產(chǎn)甚至絕收，是造成糧食危機以及食品安全的重要因素。近年來，我國污水灌溉農(nóng)田面積約330多萬公頃,占全國總灌溉農(nóng)田面積的7.3%；每年農(nóng)藥、化肥使用量均超過2.3kg/公頃；每年農(nóng)地用膜年產(chǎn)量50萬噸，大約20%殘留在土壤中，殘留的地膜會造成新一輪的污染；據(jù)2010年環(huán)境質(zhì)量狀況報告顯示，全國酸雨面積約120萬平方公里，約占國土面積的12.6%。

3.2 水體污染

水污染是各國共同面臨的一項重大難題。根據(jù)聯(lián)合國2008年數(shù)據(jù)，我國擁有全世界21%的人口，但只占水資源總量的6%，人均水資源量僅為世界人均水平四分之一左右，是全球人均水資源最貧乏的國家之一。隨著污染范圍不斷擴大，程度不斷加深，其質(zhì)量對人類的影響已經(jīng)遠超數(shù)量。據(jù)水利部2011年水資源公報顯示，我國北方六區(qū)2011年水資源總量為4918億立方米，占全國水資源總量的21.1%，但總用水量卻占全國的45.3%。全國七大水系近一半河段污染嚴重，城市附近的河流大都受到不同程度的污染，能達到2、3類水質(zhì)的北方河流約有20%、南方約30%。另據(jù)近期對全國130個湖泊調(diào)查結果分析表明，目前處于富營養(yǎng)狀態(tài)下的湖泊有51個，占調(diào)查總數(shù)的39%，占調(diào)查面積的33.8%。[5]

3.3 農(nóng)藥化肥使用不合理

我國總體上對農(nóng)藥化肥控制力度比發(fā)達國家低，不僅表現(xiàn)在法律制度的制定上，也體現(xiàn)在對農(nóng)藥化肥的使用上。我國每年因農(nóng)藥化肥不合理使用出現(xiàn)大量農(nóng)藥中毒事件，據(jù)26個省市1992～1996年5年間的不完全統(tǒng)計，共報告247340例農(nóng)藥中毒，致死24612人，年均病死率為9.95%。另外，據(jù)農(nóng)業(yè)部對6個省26個基地縣抽樣調(diào)查，糧食中農(nóng)藥檢出率為60.1%，殘留超標率達1.12%。一些大城市郊區(qū)蔬菜農(nóng)藥檢出率超過50%以上。[6]這不但影響我國農(nóng)業(yè)自身健康發(fā)展，還導致我國在農(nóng)產(chǎn)品出口方面遭受其他國家的歧視。

4 美國農(nóng)業(yè)環(huán)保制度對我國農(nóng)業(yè)環(huán)境問題的啟示

美國農(nóng)業(yè)環(huán)境得到改善主要得益于美國聯(lián)邦以及州政府根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢，及時制定適合國家發(fā)展需要的農(nóng)業(yè)環(huán)境保護法案。制度是根本，高效的執(zhí)行是保障，美國農(nóng)業(yè)之所以走在世界尖端之列，與其制度建設密切相關。雖然我國與美國體制不同，但針對相同的農(nóng)業(yè)環(huán)境問題所需解決辦法卻如出一轍。美國在治理農(nóng)業(yè)環(huán)境問題方面所制定的法律政策具有其先進性，值得中國借鑒。法律的制定、政策的維護、意識的培養(yǎng)、科研的貢獻、資金的投入是環(huán)境保護工作順利有效進行的重要保障。

4.1 建立土壤環(huán)境影響評價制度，建立政府企業(yè)環(huán)境問責雙軌制

在黨的十八大號召對官員進行綠色GDP考核以及防止造成土壤污染和生態(tài)系統(tǒng)破壞的背景之下，建立土壤環(huán)境影響評價十分必要。土壤環(huán)境影響評價，即在工礦企業(yè)選址建廠之前要做出土壤污染分析報告，由環(huán)保部門根據(jù)報告分析是否有必要進行專門的污染測試，對于可能造成的環(huán)境損害，包括土壤、大氣、水、動植物，以及對人體健康的影響等，進行多方位的檢驗與評估，這應當作為企業(yè)選址建廠中的必要環(huán)節(jié)。只有那些對土壤或生態(tài)環(huán)境沒有或基本沒有負面影響的企業(yè)，才能建立在市區(qū)或郊區(qū)。如果對土壤影響較大但又必須建址在市郊附近，且預防措施和治理措施到位，可以允許其建廠。對于污染嚴重的工礦企業(yè)，禁止其在良田、水源地、居民生活區(qū)等地建廠。實施土壤環(huán)境影響評價制度可以有效地預防土壤污染的發(fā)生，高效地節(jié)約治理成本。

目前，我國土壤污染責任仍以“誰污染，誰治理”為原則，因此建立政府企業(yè)環(huán)境問責雙軌制對預防“點源控制”非常有必要。土壤污染的一個主要來源就是工業(yè)三廢，其對土壤造成間接或直接的污染。我國現(xiàn)行的法律制度針對企業(yè)污染的設計主要是采取個別控制，以污染物“點源控制”為主，而非個別污染大家治理。在責任承擔上，現(xiàn)行企業(yè)績效考核中不包括土壤污染所導致的生態(tài)價值受損，這足以表明企業(yè)已將污染所導致的負外部性外部化，即自身收益外部受損，這對其他企業(yè)以及生態(tài)環(huán)境有失公平。黨的十八大提出要把資源、環(huán)境、生態(tài)納入到政府績效評價體系中，建立以綠色GDP為導向的政績考核體系，因此在有污染的企業(yè)選址建廠時，應先向當?shù)卣峤画h(huán)境影響評價報告書或報告表，說明其針對土壤環(huán)境評價保護措施的設計，以及相關環(huán)境科學技術的發(fā)展。另外，政府方面針對政府官員實行環(huán)境與經(jīng)濟綜合考核的辦法，即政府在接納企業(yè)在本地區(qū)建廠時，未來就要承擔各項環(huán)境標準抑或某單項環(huán)境標準的考核，并根據(jù)企業(yè)排污狀況，確定獎勵排污少未對環(huán)境造成危害，且與高污染的企業(yè)一同承擔污染環(huán)境的責任，做到經(jīng)濟建設收益與環(huán)境保護同負擔，以便早日實現(xiàn)環(huán)境保護與經(jīng)濟建設同步發(fā)展。

4.2 采用綜合環(huán)境制度解決水污染問題

嚴格實行污染物排放總量控制與公眾參與監(jiān)督水源區(qū)的水質(zhì)量相結合的制度。

國務院為了加強水污染防治工作，規(guī)定所有的工業(yè)污染源都要達標排放污染物，對于新建的企業(yè)要實行三同時制度。工礦企業(yè)根據(jù)排放污染物的性質(zhì)決定從嚴控制還是放寬政策，對于排放有毒、有害、不可降解以及含有重金屬的污染物嚴格控制，排放污染物的總量標準根據(jù)各地政府制定的標準嚴格執(zhí)行，如果有過量排放的，政府應對其嚴格執(zhí)行行政處罰；對于毒性較小、可降解的污染物放寬政策。對于建在離水源區(qū)較近的工礦企業(yè)，民眾要積極監(jiān)督其排放的物質(zhì)是否對水源地造成危害，如果造成一定程度的危害，政府應對其采取限期治理或遷出水源地區(qū)域的措施，責令其另行選址建廠，并設立水源地保護區(qū)，嚴格限制有污染的企業(yè)在水域區(qū)附近建廠。在工業(yè)生產(chǎn)中，針對廢水的處理，政府要加強管控，定期檢查廢水處理設施的運轉以及排放區(qū)域，防止其將污水直接排入河流，造成河流以及水源地污染。最后，鼓勵群眾積極參與監(jiān)督工礦企業(yè)排放工業(yè)三廢的行動中來，排污即舉報，不僅加強政府對排污行為的管控，更應當增強民眾參與環(huán)保事業(yè)的責任感。

4.3 完善我國《農(nóng)藥管理條例》

農(nóng)藥對土壤以及環(huán)境的危害已成為我國社會普遍關注的焦點問題。根據(jù)資料顯示，中國已是世界上應用農(nóng)藥最多的國家，作物中殘留的農(nóng)藥進入人們的餐桌時日已久。目前，在我國沒有專門的《農(nóng)藥管理法》來規(guī)制農(nóng)藥污染生態(tài)環(huán)境、人體健康以及可持續(xù)發(fā)展的前提下，完善我國現(xiàn)行的《農(nóng)藥管理條例》十分必要?，F(xiàn)行的《農(nóng)藥管理條例》主要是針對農(nóng)藥安全使用的技術規(guī)范，缺乏防止農(nóng)藥產(chǎn)生污染的規(guī)定以及產(chǎn)生污染后具體的處罰措施，因此健全農(nóng)藥污染防治體系刻不容緩。首先，建立病蟲害預防機制，在農(nóng)作物殺蟲依賴農(nóng)藥的前提下，要嚴格按照規(guī)定生產(chǎn)、使用、銷售毒性小、殘留少的農(nóng)藥，禁止生產(chǎn)、使用、銷售劇毒、有殘留的農(nóng)藥，在有條件的情況下，盡量使用農(nóng)業(yè)有機肥生產(chǎn)綠色農(nóng)作物。其次，以《農(nóng)藥管理條例》為基礎，制定全面的農(nóng)藥登記、管理、經(jīng)營辦法，充分預防農(nóng)藥污染生態(tài)環(huán)境事件的發(fā)生。[7]要有效地改變以治為重心的農(nóng)藥污染現(xiàn)狀，制定完善的登記管理辦法不可或缺。最后，嚴格農(nóng)藥污染的法律責任，特別是《農(nóng)藥管理條例》第38條“處理假農(nóng)藥、劣質(zhì)農(nóng)藥、過期報廢農(nóng)藥、禁用該農(nóng)藥、廢棄農(nóng)藥包裝和其他含農(nóng)藥的廢棄物，必須嚴格遵守環(huán)境保護法律、法規(guī)的有關規(guī)定，防止環(huán)境污染?！盵8]此條文對產(chǎn)生農(nóng)藥污染的責任人無明確的處罰措施，直接導致政府執(zhí)法卻無法可依，因此應當增設條款，處理此類農(nóng)藥危害環(huán)境者，按處理的方式以及數(shù)量，處以違法所得或治理環(huán)境成本的10倍以下罰款或10萬元以下罰款，或處理此類農(nóng)藥危害環(huán)境嚴重者，直接追究其刑事責任。

[1] 王曦.美國農(nóng)業(yè)環(huán)境保護法律和政策[J].農(nóng)業(yè)環(huán)境保護，1991，10(6):275-277.

[2] 徐更生.美國農(nóng)業(yè)政策[M].北京：經(jīng)濟管理出版社，2007.

[3] 王慶國.美國現(xiàn)代環(huán)保運動對農(nóng)業(yè)環(huán)境問題治理的影響[J].農(nóng)業(yè)環(huán)境與發(fā)展，2009(6):17-19.

[4] 清華大學環(huán)境資源能源法學研究中心.美國的環(huán)境執(zhí)法[J].環(huán)境法論壇，2007(4)：21.

[5] 中華人民共和國水利部.1997-2012年中國水資源公報資源[EB/OL].[2014-08-27]http://www.datatang.com/data/4665.

[6] 庾從蓉.農(nóng)業(yè)規(guī)劃環(huán)境影響評價理論與方法研究[D].天津：南開大學，2006..

[7] 清同，歐冬良.我國農(nóng)藥污染防治法的法律思考[J].生態(tài)經(jīng)濟，2012(9):164-168.

[8] 國務院.中華人民共和國農(nóng)藥管理條例[EB/OL].[2012-05-29]http:news.163.com/12/0529/82MDJJ5000014aed.HTML.

(責任編輯：鄭孝芬)

Inspiration from Agricultural Environmental Protection Act in the United States

SHI Xiao-xiao*, WANG You-qiang

(Institute of Humanities and Social deveolpment, Northwest A&F University,Yangling Shanxi 712100，China)

The current problems of agricultural environment in China are polluted farmland such as soil salinization, water pollution, irrationally used pesticides and fertilizers and sewage irrigation. In the face of major environmental problems of agriculture in America, laws are made concerning soil conservation, water restrictions and prevention of water pollution and well as control over the use of pesticides, fertilizers and other chemicals; and meanwhile, classification control, legal system of federal legislation and legal system combining local legislation, are adopted to lay a solid foundation for the American system of agricultural development. We should promptly develop agricultural environmental protection laws and policies in China, establish government-track corporate environmental accountability system based on the soil environmental impact assessment system, and take an integrated system to solve environmental pollution in order to improve measures in China's Pesticide Control Regulations to solve environmental problems of agriculture.

American agriculture; environmental conservation; legal system

2014-12-20

史肖肖(1988-)，女，陜西戶縣人，在讀碩士，主要從事環(huán)境政策研究；*為通訊作者。

DF969

A

1009-7961(2015)02-0026-04