孫克進(jìn)(華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理系，上海200061)

走向國(guó)家治理現(xiàn)代化的法治政府建設(shè)*

孫克進(jìn)
(華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理系，上海200061)

摘要:政府治理是國(guó)家治理體系的重要組成部分，其法治化程度在很大程度上決定了國(guó)家治理的制度化水平。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)法治政府建設(shè)取得了顯著成就，為國(guó)家治理現(xiàn)代化奠定了堅(jiān)實(shí)的法治基礎(chǔ)。但是，法治政府建設(shè)仍然在政府職能定位、行政決策體制、行政執(zhí)法體制、政府監(jiān)督、信息公開(kāi)等多方面存在諸多問(wèn)題，制約了政府治理能力的提升。在國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下，加強(qiáng)法治政府建設(shè)亟需推行權(quán)力清單制度，提升依法決策水平，健全行政執(zhí)法體制，加強(qiáng)政府信息公開(kāi)。

關(guān)鍵詞:國(guó)家治理;現(xiàn)代化;法治政府

十八屆四中全會(huì)將“全面推進(jìn)依法治國(guó)”作為全面深化改革的重要戰(zhàn)略部署，強(qiáng)調(diào)法治社會(huì)、法治政府和法治國(guó)家建設(shè)的系統(tǒng)性。其中，法治政府建設(shè)是法治中國(guó)建設(shè)的核心內(nèi)容，政府建設(shè)的法治化水平成為制約依法治國(guó)整體格局的關(guān)鍵因素。黨中央始終把法治政府建設(shè)作為依法治國(guó)的一項(xiàng)重點(diǎn)工作，黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)法治政府建設(shè)的主要工作進(jìn)行了系統(tǒng)闡述。政府治理的法治化程度直接關(guān)系到政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)以及黨政關(guān)系的科學(xué)化、規(guī)范化，而這些關(guān)系的法制化和制度化正是全面深化改革必須解決的關(guān)鍵問(wèn)題。以2004年的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》為起點(diǎn)，法治政府建設(shè)平穩(wěn)推進(jìn)并取得了顯著成效。但是，一些深層次的問(wèn)題還沒(méi)能得到有效解決，政府的職能定位不科學(xué)，行政決策缺乏公眾參與，行政執(zhí)法缺乏制度約束，對(duì)政府行為的監(jiān)督機(jī)制不健全等問(wèn)題依然是法治政府建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)。

一、國(guó)家治理現(xiàn)代化視野下的法治政府

中共十八屆三中全會(huì)提出了“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的論述，執(zhí)政黨對(duì)國(guó)家建設(shè)的認(rèn)識(shí)水平達(dá)到新的高度。國(guó)家治理現(xiàn)代化往往與制度化、規(guī)范化、民主化、法治化、高效化等概念密切相關(guān)。習(xí)近平總書(shū)記指出，推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化要特別重視法治建設(shè)問(wèn)題，采取強(qiáng)有力措施全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。［1］可以看出，法治化程度是考察國(guó)家治理現(xiàn)代化水平的基礎(chǔ)指標(biāo)。首先，“法治化”是具有普遍價(jià)值意義的治國(guó)理政理念，是人類社會(huì)自身組織行為的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。其次，管理活動(dòng)的“法治化”是現(xiàn)代管理科學(xué)的基本原理，國(guó)家治理是對(duì)國(guó)家及社會(huì)公共事務(wù)的管理活動(dòng)，必須要遵循一般性的管理原則。在國(guó)家治理體系中，法制體系為經(jīng)濟(jì)治理體系、政府治理體系、社會(huì)治理體系的良性運(yùn)轉(zhuǎn)提供根本保障。而且，法治能力是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，即以法治理念為基礎(chǔ)，運(yùn)用法治思維和法治方式，認(rèn)識(shí)、處理、決策相關(guān)問(wèn)題。法治化治理是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的根本方式，也是區(qū)別傳統(tǒng)國(guó)家管理與現(xiàn)代國(guó)家治理的根本特征。黨的十八屆四中全會(huì)也指出:“依法治國(guó)，是堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求”。可見(jiàn)，國(guó)家治理法治化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的本質(zhì)屬性與內(nèi)在要求。

既然國(guó)家治理現(xiàn)代化與法治化治理是一個(gè)過(guò)程的兩個(gè)方面，那么加強(qiáng)各領(lǐng)域的法治建設(shè)就成為推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工作。在國(guó)家治理體系的各個(gè)系統(tǒng)中，政府治理的法治化具有牽一發(fā)而動(dòng)全身的功效，必然成為國(guó)家治理法治化的首要工作。十八屆四中全會(huì)指出:依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政是建成法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)根本保障。而法治政府可以說(shuō)是連接法治國(guó)家和法治社會(huì)的橋梁和紐帶，只有法治政府建設(shè)好了，法治國(guó)家才有基礎(chǔ)。［2］首先，政府作為執(zhí)行國(guó)家方針、政策的主要公共權(quán)力部門，自身的制度化水平直接關(guān)系到是否能夠有效實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志。其次，政府在國(guó)家治理體系各個(gè)子系統(tǒng)中是一個(gè)具有天然擴(kuò)張性的領(lǐng)域，規(guī)范政府治理活動(dòng)是實(shí)現(xiàn)各子系統(tǒng)協(xié)調(diào)治理的關(guān)鍵，比如，政府職能法制化為發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用提供合理空間。再次，政府治理的法治化在很大程度上能夠積極引導(dǎo)其他領(lǐng)域進(jìn)行法治化治理。通過(guò)規(guī)范政府的立法、決策活動(dòng)，為社會(huì)治理、經(jīng)濟(jì)治理提供有效的法律法規(guī)框架。因此，法治政府建設(shè)作為實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的首要任務(wù)，在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。

法治進(jìn)步是社會(huì)文明的重要標(biāo)志，健全法制是社會(huì)長(zhǎng)治久安的根本保障。［3］法治是現(xiàn)代行政的基本依托，是治國(guó)理政的基本方式。2004年國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》確立了我國(guó)建設(shè)法治政府的目標(biāo)。2010年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》再次對(duì)新時(shí)期法治政府建設(shè)進(jìn)行系統(tǒng)闡述。與此同時(shí)，有關(guān)法治政府的理論研究也取得了巨大進(jìn)展。探討法治政府必然離不開(kāi)法律概念，正如英國(guó)學(xué)者拉茲認(rèn)為:“政府由法律而非人來(lái)治理，法治意味著政府的全部行為必須有法律依據(jù)，必須有法律授權(quán)?！保?］法治政府是一種與國(guó)家政治架構(gòu)和法律運(yùn)作緊密相關(guān)的制度設(shè)計(jì)，不僅意味著憲法和法律至上，政府服從法律，而且意味著政府所服從和遵守的法律是良法;不僅意味著政府服從良法，而且意味著政府切實(shí)履行其職能，對(duì)人民承擔(dān)義務(wù)和責(zé)任。因此，法治政府的內(nèi)涵包含了兩個(gè)層次:一是政府活動(dòng)有法可依和有法必依，體現(xiàn)了政府與法律的關(guān)系;二是政府法治化治理的最終目的在于為公眾提供優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)，體現(xiàn)了政府與公眾的關(guān)系。首先，從政府與法律的關(guān)系來(lái)看，法治政府包含了組織法定、職權(quán)法定、程序法定、責(zé)任法定等核心要素。其次，從政府與人民的關(guān)系來(lái)看，法治政府在法律限制與授權(quán)的前提下，政府的全部活動(dòng)必須貫徹全心全意為人民服務(wù)的宗旨，應(yīng)當(dāng)將人民是否滿意，是否符合人民的根本利益和普遍利益作為判斷政府行為是否正當(dāng)?shù)母拘詷?biāo)準(zhǔn)。所以，法治政府不僅僅是在法律規(guī)范下實(shí)施合法行為，更需要通過(guò)積極作為實(shí)現(xiàn)政府的公共責(zé)任。從這兩個(gè)方面出發(fā)，我們可以歸納出法治政府的基本特征。首先，法治政府是民意政府。民意是政府合法性的基礎(chǔ)，政府的一切活動(dòng)必須以實(shí)現(xiàn)人民利益最大化為根本價(jià)值取向，充分代表人民的利益訴求。其次，法治政府是有限政府。其核心問(wèn)題是如何使政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系法制化，為政府活動(dòng)設(shè)定一個(gè)合理范圍。正如美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)大師劉易斯所說(shuō)，政府失敗既可能是由于它們做的太少，也可能是由于它們做的太多。［5］再次，法治政府是高效政府。政府必須積極履行法定職責(zé)，實(shí)現(xiàn)較高的政府績(jī)效。正如世界銀行1997年發(fā)展報(bào)告所指出的:“如果沒(méi)有有效的政府，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和可持續(xù)的發(fā)展是不可能的?！保?］復(fù)次，法治政府是透明政府。公民有獲得公共權(quán)力運(yùn)行的相關(guān)信息，政府必須建立政務(wù)公開(kāi)機(jī)制，讓民眾了解公共管理信息。最后，法治政府是責(zé)任政府。政府與民眾之間是一種委托代理關(guān)系，民眾將公共權(quán)力授予政府，政府被賦予公共管理權(quán)力就必須承擔(dān)相對(duì)應(yīng)的責(zé)任，做到權(quán)責(zé)一致?？傊ㄖ握畱?yīng)該是依據(jù)現(xiàn)代法治原則，積極、有效地履行公共職責(zé)，最終實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的制度安排。從法治政府的概念出發(fā)，我們將法治政府建設(shè)定義為:法治政府建設(shè)是在全面深化改革的背景下，將法治思維貫穿政府治理的全過(guò)程，科學(xué)定位政府職能，依法確定政府權(quán)責(zé)，嚴(yán)明行政執(zhí)法，公開(kāi)政府信息，接受廣泛監(jiān)督，建立廉潔、高效、守法、誠(chéng)信的現(xiàn)代政府治理體制。法治政府建設(shè)的本質(zhì)在于，用法治統(tǒng)領(lǐng)政府治理，把憲法和法律當(dāng)作公共治理的最高權(quán)威，將法治思維與方式作為推進(jìn)改革、發(fā)展的根本保障。［7］

二、我國(guó)法治政府建設(shè)的成就與問(wèn)題

改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家制度建設(shè)不斷得到加強(qiáng)，依法治國(guó)原則在各領(lǐng)域得到充分貫徹。為了配合經(jīng)濟(jì)體制改革，政府建設(shè)在“依法行政”和“法治政府”方面取得了顯著成果。國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)對(duì)我國(guó)法治政府建設(shè)的目標(biāo)、指導(dǎo)原則、具體內(nèi)容等進(jìn)行了全面闡述。在國(guó)務(wù)院頂層設(shè)計(jì)的指引下，我國(guó)法治政府建設(shè)取得巨大進(jìn)展。

第一，法治政府建設(shè)的法律體系不斷完善。20世紀(jì)90年代中期至今，中國(guó)行政立法取得了一系列具有重大影響的成果。其中包括: 1995年的《國(guó)家賠償法》、1996年的《行政處罰法》、1999年的《行政復(fù)議法》、2000年的《立法法》、2001年的《行政法規(guī)制定程序條例》，2004年的《行政許可法》等重要法律法規(guī)，行政法體系日趨完備。與此同時(shí)，法律法規(guī)的清理工作也定期開(kāi)展。比如，國(guó)務(wù)院自2007年開(kāi)始對(duì)列入清理范圍的655件行政法規(guī)進(jìn)行了全面清理。2008年，國(guó)務(wù)院廢止49件行政法規(guī)，宣布失效43件行政法規(guī)。這是中華人民共和國(guó)成立以來(lái)規(guī)模最大的一次行政法規(guī)清查工作，使我國(guó)法治政府建設(shè)，全面推進(jìn)依法行政的法律體系更加科學(xué)合理。

第二，行政審批制度改革大力推進(jìn)。行政審批制度改革一直是政府改革的重要任務(wù)。十八大以來(lái)，行政審批制度改革繼續(xù)往縱深方向發(fā)展。國(guó)務(wù)院2013年分三批共取消行政審批項(xiàng)目145項(xiàng)，下放管理層級(jí)的行政審批項(xiàng)目57項(xiàng)，部分取消和下放管理層級(jí)的行政審批項(xiàng)目13項(xiàng)?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格控制新設(shè)行政許可的通知》(國(guó)發(fā)［2013］39號(hào))強(qiáng)調(diào)，今后要嚴(yán)格按照《行政許可法》的有關(guān)規(guī)定設(shè)立行政許可事項(xiàng)。十八大以來(lái)，“權(quán)力清單”制度彰顯了政府部門“法無(wú)授權(quán)不可為”的依法行政理念，將政府部門的所掌握的權(quán)利內(nèi)容、權(quán)力性質(zhì)、權(quán)力歸屬進(jìn)行全面梳理，并廣泛接受社會(huì)監(jiān)督。國(guó)務(wù)院各部門首先制定了部門權(quán)力清單，比如，工商總局共有行政審批事項(xiàng)7項(xiàng)，其中行政許可3項(xiàng)，非行政許可審批4項(xiàng)。

第三，行政執(zhí)法體制不斷健全。各地方在完善行政執(zhí)法規(guī)范和行政執(zhí)法程序方面進(jìn)行了積極探索。首先，各地方進(jìn)一步完善推進(jìn)城市管理綜合行政執(zhí)法相關(guān)制度，出臺(tái)了推行相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合行政執(zhí)法等具體規(guī)定，著力理順城管行政執(zhí)法體制，提高執(zhí)法水平。比如，上海市制定了《上海市城市管理行政執(zhí)法條例》。其次，各地方、各部門不斷完善行政執(zhí)法程序制度，加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法主體和人員的清理審查力度，深入推行行政執(zhí)法責(zé)任制。全國(guó)共制定行政執(zhí)法程序的地方性法規(guī)23部、地方政府規(guī)章260部、部門規(guī)章129部。比如，北京市先后頒布了《北京市實(shí)施行政處罰程序若干規(guī)定》、《北京市行政強(qiáng)制案卷標(biāo)準(zhǔn)》等規(guī)定。

第四，政府信息公開(kāi)力度加大。透明政府是法治政府的內(nèi)在要求和實(shí)現(xiàn)保障?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府信息公開(kāi)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切提升政府公信力的意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2013〕100號(hào))、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)當(dāng)前政府信息公開(kāi)重點(diǎn)工作安排的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2013〕73號(hào))等文件發(fā)布，明確了政府信息公開(kāi)工作的重點(diǎn)領(lǐng)域，要求加強(qiáng)政府信息公開(kāi)平臺(tái)建設(shè)，健全輿情搜集和回應(yīng)機(jī)制，完善主動(dòng)發(fā)布機(jī)制。特別是在財(cái)政信息公開(kāi)方面，財(cái)政部要求各省應(yīng)逐步推動(dòng)地市級(jí)和縣級(jí)地區(qū)開(kāi)展“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)決算公開(kāi)工作，并應(yīng)于2015年之前做到預(yù)決算公開(kāi)工作覆蓋所有縣級(jí)以上政府。

第五，審計(jì)監(jiān)督的硬約束作用加強(qiáng)。對(duì)政府的監(jiān)督是保障政府活動(dòng)合法、合理的重要力量。近年來(lái)，政府的審計(jì)監(jiān)督不斷得到強(qiáng)化?！饵h政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》(中辦發(fā)［2010］32號(hào))、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2014〕48號(hào))強(qiáng)化了對(duì)各級(jí)政府及其主要黨政領(lǐng)導(dǎo)人的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，對(duì)政府部門的經(jīng)濟(jì)犯罪行為起到很大的剛性約束作用。

法治政府建設(shè)的基本要素正在逐步健全與完善，初步構(gòu)筑了政府活動(dòng)的法制框架。不斷健全的法律體系，逐步規(guī)范的行政執(zhí)法體制，“法無(wú)授權(quán)不可為”的政府職能，不斷完善的監(jiān)督體系為法治政府建設(shè)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2013年，中國(guó)政法大學(xué)“中國(guó)法治政府評(píng)估”課題組根據(jù)“中國(guó)法治政府指標(biāo)體系”，對(duì)53個(gè)較大城市的法治政府建設(shè)情況進(jìn)行了評(píng)估，從中發(fā)現(xiàn)了地方政府法治化建設(shè)存在的一些問(wèn)題。總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)法治政府建設(shè)的總體水平有待提高。在這次評(píng)估中得分最高的廣州市為243.43分，得分率只有78.14%。53個(gè)被測(cè)評(píng)城市中有28個(gè)城市在平均分之上，25個(gè)城市在平均分之下。同時(shí)，東中西三大區(qū)域法治政府建設(shè)水平差異明顯。東中西三大區(qū)域城市的平均得分分別為: 193.73、188.46、179.18。［8］但是，我國(guó)地方政府法治化建設(shè)仍存在以下幾方面的問(wèn)題。

首先，在政府職能和機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，政府的職能定位和機(jī)構(gòu)設(shè)置往往著眼于政府的管理便利上，尚未做到以公民需求和公共服務(wù)為中心。有的城市推進(jìn)依法行政工作時(shí)制度建設(shè)不全，未形成常態(tài)化、體系化的運(yùn)作模式，致使具體工作執(zhí)行難度大。大部分城市的依法行政推進(jìn)工作依然呈現(xiàn)模式化、套路化的情況，亟需依據(jù)城市特點(diǎn)加強(qiáng)創(chuàng)新。

其次，在行政立法方面，對(duì)政府立法制度建設(shè)未足夠重視，甚至沒(méi)有建立起專門的法制辦網(wǎng)站，這些都導(dǎo)致了對(duì)規(guī)章和規(guī)范性文件監(jiān)督體系的缺失。對(duì)規(guī)章和規(guī)范性文件沒(méi)有及時(shí)清理，以致規(guī)章和規(guī)范性文件不能適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)法治要求。

再次，在行政執(zhí)法體制方面，對(duì)執(zhí)法主體加強(qiáng)了培訓(xùn)工作但缺乏對(duì)培訓(xùn)結(jié)果的衡量;對(duì)行政執(zhí)法權(quán)力的梳理不夠，最多只是公布本部門的職能或機(jī)構(gòu)設(shè)置，與行政執(zhí)法執(zhí)法權(quán)的關(guān)聯(lián)度不大。

復(fù)次，在政府信息公開(kāi)方面，網(wǎng)站公開(kāi)政府信息的水平有待提高，網(wǎng)站運(yùn)行不穩(wěn)定，信息欄目設(shè)置不合理等問(wèn)題突出。主動(dòng)的信息公開(kāi)不理想，在政府工作、與部門有關(guān)的法規(guī)、政策文件，行政審批信息方面政府的信息公開(kāi)在數(shù)量質(zhì)量方面缺乏有效性。依申請(qǐng)公開(kāi)有待規(guī)范，申請(qǐng)渠道不夠暢通，對(duì)政府信息公開(kāi)的處理也不夠規(guī)范。［9］

最后，在政府監(jiān)督方面，政府的監(jiān)督與問(wèn)責(zé)相關(guān)制度(如重大決策責(zé)任追究制度)未普遍建設(shè)。大部分政府部門沒(méi)有重視政協(xié)、社會(huì)輿論監(jiān)督的作用;政府內(nèi)部監(jiān)督不力，未能及時(shí)聽(tīng)取、審查本級(jí)政府工作部門和下級(jí)政府的執(zhí)法情況報(bào)告。

法治政府建設(shè)是實(shí)現(xiàn)“四個(gè)全面”重大戰(zhàn)略的重要保障。政府職能不合理直接關(guān)系到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康法治;行政執(zhí)法體制不健全影響到政府政策執(zhí)行能力;政府信息公開(kāi)機(jī)制不完善導(dǎo)致政府遠(yuǎn)離民眾，破壞國(guó)家治理的社會(huì)基礎(chǔ);政府權(quán)力監(jiān)督不力進(jìn)一步加大了權(quán)力腐敗的可能性，削弱國(guó)家治理的合法性資源。

三、新時(shí)期加強(qiáng)法治政府建設(shè)的著力點(diǎn)

法治政府建設(shè)作為國(guó)家治理體系的重要組成部分，一直是國(guó)家制度建設(shè)的主要內(nèi)容。從十八屆四種全會(huì)的戰(zhàn)略部署和地方政府法治化建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中可以看出，加強(qiáng)法治政府建設(shè)亟需做好以下五方面工作:以權(quán)力清單制度約束政府職能權(quán)限，以行政決策體制改革提升公共政策科學(xué)性，以行政執(zhí)法體制改革增強(qiáng)政府執(zhí)行力，以健全政務(wù)公開(kāi)機(jī)制提高政府透明度，以建立多元監(jiān)督體系遏制權(quán)力任性。

首先，健全權(quán)力清單制度，科學(xué)定位政府職能。建立權(quán)力清單制度是政府職能調(diào)整的必然要求，也是按照職權(quán)法定原則重構(gòu)政府職能體系的根本途徑。盡管，黨中央推行權(quán)力清單制度的意圖十分明確，即約束政府權(quán)力，維護(hù)市場(chǎng)和社會(huì)的充分自主權(quán)，但是，地方政府在設(shè)立權(quán)力清單過(guò)程中存在較大隨意性，削減權(quán)力的動(dòng)力不足。今后，健全推進(jìn)權(quán)力清單制度應(yīng)該從以下四個(gè)方面著手。一是清查政府權(quán)力。依據(jù)“三定”規(guī)定，明確政府權(quán)力的來(lái)源、內(nèi)容、性質(zhì)與歸屬。二是削減政府權(quán)力。完全放棄不屬于政府部門的權(quán)力，適當(dāng)削減可以委托給社會(huì)力量的部分權(quán)力，實(shí)現(xiàn)政府職能瘦身，建立科學(xué)合理的政府職能體系，切實(shí)處理好政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系。三是制約政府權(quán)力。完善權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督制約辦法，加強(qiáng)績(jī)效考核和責(zé)任追究。四是公開(kāi)政府權(quán)力。建立權(quán)力信息公開(kāi)制度，讓政府人員知道“該做什么”和“怎么做”，讓社會(huì)公眾了解政府的職能分工以及職能權(quán)限。

其次，健全法治化決策機(jī)制，提升公共決策的科學(xué)性與合法性。公共決策是現(xiàn)代政府活動(dòng)的起點(diǎn)，其質(zhì)量直接關(guān)系到政府治理的有效性。目前，政府決策主體的法律素養(yǎng)不夠，決策過(guò)程的參與性不足，公共決策的責(zé)任追究力度不夠。加強(qiáng)公共決策體制法治化建設(shè)應(yīng)該主要從以下三方面著手。一是建立政府法律顧問(wèn)制度，建立聘任制度、聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)制度、工作評(píng)價(jià)制度以及顧問(wèn)建議采納制度。二是建立多元參與機(jī)制，充分發(fā)揮公眾參與、專家建議、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)判、集體協(xié)商等多種決策方式的優(yōu)點(diǎn)，確保公共決策的公共性、科學(xué)性與合法性。三是建立重大決策終身責(zé)任追究制度，明確重大決策的范圍，規(guī)范責(zé)任追究的程序，制定行政決策問(wèn)責(zé)的相關(guān)法律，使重大決策終身責(zé)任追究制度落到實(shí)處。

第三，改革行政執(zhí)法體制，增強(qiáng)政策執(zhí)行效力。根據(jù)政治與行政二分法的觀點(diǎn)，政治是國(guó)家意志的表達(dá)，行政是國(guó)家意志的執(zhí)行。因此，行政的根本任務(wù)就是有效執(zhí)行國(guó)家法律政策，實(shí)現(xiàn)公共利益。行政執(zhí)法是保障政府決策落到實(shí)處，發(fā)揮作用的基本途徑，科學(xué)合理的行政執(zhí)法體制是實(shí)現(xiàn)政策效力最大化的根本制度安排。完善行政執(zhí)法體制應(yīng)該從以下四方面著手。一是整合政府職能，推進(jìn)綜合執(zhí)法。根據(jù)大部制改革總體思路，優(yōu)化政府職能結(jié)構(gòu)，合理劃分執(zhí)法權(quán)力歸屬，形成分工明確、協(xié)調(diào)有力的綜合執(zhí)法體制。二是建立行政執(zhí)法人員資格管理制度，切實(shí)提高行政執(zhí)法隊(duì)伍的整體素質(zhì)。三是規(guī)范行政自由裁量權(quán)的使用，明確自由裁量權(quán)的使用基準(zhǔn)。最后，健全行政執(zhí)法責(zé)任制度，明確執(zhí)法部門、執(zhí)法崗位的職責(zé)權(quán)限，完善行政執(zhí)法追責(zé)的法定程序，建立行政執(zhí)法考核指標(biāo)體系，加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法的硬約束。［10］

第四，完政務(wù)公開(kāi)制度，增強(qiáng)政府透明度。知情權(quán)是公民所應(yīng)該享有的基本權(quán)利，政府的公共管理活動(dòng)與社會(huì)公眾的利益關(guān)系密切，必須讓公眾了解政府“是什么”、“干了什么”、以及“干得怎么樣”。據(jù)中國(guó)網(wǎng)的調(diào)查顯示，截止2014年初，各級(jí)政府網(wǎng)站普及率不斷提高，我國(guó)副省級(jí)以上、地市級(jí)、縣級(jí)地方政府網(wǎng)站覆蓋率分別達(dá)到100%、100%、80%。但是，政府缺乏積極性和主動(dòng)性，公開(kāi)的內(nèi)容過(guò)于形式化，對(duì)信息公開(kāi)監(jiān)督不到位，嚴(yán)重影響了政府信息公開(kāi)的效果。［11］完善政務(wù)公開(kāi)制度應(yīng)該加強(qiáng)以下三方面工作。一是轉(zhuǎn)變觀念，將政府信息公開(kāi)看作是政府服務(wù)人民的必然要求，增強(qiáng)信息公開(kāi)的積極性和主動(dòng)性。二是突出政務(wù)公開(kāi)重點(diǎn)，加強(qiáng)財(cái)政領(lǐng)域、公共建設(shè)領(lǐng)域和社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域的信息公開(kāi)力度。三是創(chuàng)新政府信息公開(kāi)方式，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，善于使用新媒體手段，進(jìn)一步發(fā)揮政務(wù)微博、微信、移動(dòng)客戶端等社交網(wǎng)絡(luò)和即時(shí)通信工具的積極作用。

最后，完善權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，切實(shí)約束政府行為。政府權(quán)力具有天然擴(kuò)張性，必須通過(guò)制度建設(shè)來(lái)監(jiān)督政府權(quán)力運(yùn)行的全過(guò)程。一是增強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督的參與性，將人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督納入到政府權(quán)力監(jiān)督體系中，發(fā)揮多種監(jiān)督方式的綜合效力。二是健全政府權(quán)力內(nèi)部制約機(jī)制，切實(shí)做到?jīng)Q策與執(zhí)行分離，權(quán)力與責(zé)任統(tǒng)一。三是完善績(jī)效考核機(jī)制，建立科學(xué)的績(jī)效考核指標(biāo)體系，規(guī)范績(jī)效考核程序，創(chuàng)新績(jī)效考核方式，切實(shí)監(jiān)督政府治理績(jī)效。

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(責(zé)任編輯:王佩)

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The Construction of Law－based Government towards State Governance Modernization

SUN Ke－jin
(Administrative Management Department of Public Administration School，East China Normal University，Shanghai 200061，China)

Abstract:Government governance is the major element of state governance system，the legalization extent of which determines the level of the national governance institutionalization.Since the introduction of reform and opening policies，we have made great achievements in the construction of law－based government，which provide substantial legislation guarantee for modern state governance.But there are still some deficiencies restricting state governance capacity in the aspects of government function positioning，administrative policy－making system，administrative law enforcement system，government supervision，information disclosure and so on.To strengthen the construction of law－based government under the background of the modernization of national governance，we should implement the power list system，improve the decision－making level，improve the administrative law enforcement system and strengthen government information disclosure.

Key words:state governance，modernization，law－based government

作者簡(jiǎn)介:孫克進(jìn)(1988－)，男，河南信陽(yáng)人，碩士研究生，研究方向:政府改革。

收稿日期:* 2015－04－06

文章編號(hào):1673－2103(2015) 04－0059－05

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

中圖分類號(hào):D63