肖文圣，王芳，周敏倩

（三江學(xué)院， 江蘇南京210000）

論建設(shè)信任政府背景下的政府公信力及其內(nèi)涵
——對(duì)法治國家建設(shè)的創(chuàng)新思考

肖文圣，王芳，周敏倩

（三江學(xué)院， 江蘇南京210000）

市場經(jīng)濟(jì)下消費(fèi)的經(jīng)濟(jì)意識(shí)不斷普及，對(duì)政府的執(zhí)政也提出較以往較高有要求，對(duì)政府提供的服務(wù)，人們希望像消費(fèi)商品一樣得到滿足。提高政府公信力，建設(shè)信任政府是整個(gè)社會(huì)的企盼，通過對(duì)政府公信力的界定，以及對(duì)其內(nèi)涵的理解，把握政府公信力的本質(zhì)，有助于探索提高政府公信力的方式和途徑。

公信力；政府公信力；公眾利益；公平公正；信任政府

一、引言

社會(huì)中“上訪”現(xiàn)象是典型群眾對(duì)所處管轄的政府的不信任，希望通過越級(jí)上訪擴(kuò)大影響力，用更高層次的政府權(quán)力“武力”解決低級(jí)政府對(duì)自己的不公平。事實(shí)上，我國政府多年來也一直反腐倡廉，前國務(wù)院總理溫家寶在2012年3月26日召開的第五次廉政工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，執(zhí)政黨的最大危險(xiǎn)就是腐敗，這個(gè)問題解決不好政權(quán)的性質(zhì)就可能改變，就會(huì)“人亡政息”；習(xí)總書記在2013年1月22日中紀(jì)委第二次全體會(huì)議上講話時(shí)指出，要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制；劉云山在2013年7月5日中央黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)指出，“對(duì)作風(fēng)之弊行為之垢來一次大掃除”。這些都說明黨和政府要建設(shè)信任政府的決心。網(wǎng)絡(luò)上關(guān)于政府的負(fù)面報(bào)道信息隨處可見：前女足隊(duì)長炮轟——“誰簽的卡馬喬，查查槍斃”；2億城鎮(zhèn)常住人口無城市戶籍難享同等社會(huì)福利；安徽阜陽強(qiáng)拆逼死農(nóng)婦千人搶尸戰(zhàn)特警；故宮稱踢傷老人者系短期實(shí)習(xí)生；環(huán)保聯(lián)合會(huì)會(huì)員多是排污戶；遼寧人社廳干部投資該省最大勞務(wù)派遣公司；地王誕生背后政府心態(tài)不壓價(jià)心慌壓價(jià)心疼等等，政府的一言一行都處于“陽光”下，每一個(gè)負(fù)面報(bào)道都影響到公眾對(duì)政府的信任，影響政府的公信力。因此，在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，建設(shè)信任政府，比以往更迫切，更重要。在消費(fèi)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，對(duì)政府提供的服務(wù)（或政府執(zhí)政），人們希望像消費(fèi)商品一樣得到滿足。通過對(duì)政府公信力的創(chuàng)新研究，有助于人們對(duì)政府公信力有新的認(rèn)識(shí)，為探尋提高政府公信力的方法、手段，為建設(shè)信任政府奠定理論基礎(chǔ)。

二、公信力釋義

“公”，其本義是“平均分配食物”，即平分也，公者無私，平者無偏?，F(xiàn)代對(duì)其解釋為合理合法的、正義的；大家的、共同的以及大眾、國家的事務(wù)等多種意義。

“信”，其本義是“真心誠意”，現(xiàn)代對(duì)其解釋為說話算數(shù)；憑據(jù)；認(rèn)為正確或確定的而不懷疑等多種意義。

“力”，其本義是“富于能量的手臂”，即筋也，力之所屬?，F(xiàn)代對(duì)其解釋為能量、技能、效能、物理能；能量巨大的，有影響的；盡其所能地；物體之間的相互作用等多種意義。

當(dāng)把“公”、“信”和“力”組合在一起，可以有多種意義，《現(xiàn)代漢語詞典》把它解釋為使公眾信任的力量。隨著社會(huì)的快速變化，以及考慮到詞性搭配以及語法，社會(huì)上對(duì)公信力還出現(xiàn)這樣兩個(gè)比較普遍的解釋意義：一是使公眾信任的程度，二是公正、公開處理事務(wù)的能力。

在英文中，對(duì)“公信力”的解釋有這樣兩個(gè)單詞：accountability和credibility。其中accountability的英文解釋是“responsibilitytosomeorforsomeactivity”，意即對(duì)某一事進(jìn)行報(bào)告、解釋和辯護(hù)的責(zé)任，為自己的行為負(fù)責(zé)任、并接受質(zhì)詢。其中credibility意指“thequalityofbeingbelievableortrustworthy”，由“ethos”（民族精神、社會(huì)思潮、風(fēng)氣）演變而來，就是可靠性、確實(shí)性。

出現(xiàn)公信力在社會(huì)中的不同解釋，根本原因是對(duì)公信力的認(rèn)識(shí)角度不同。事實(shí)上，“公”、“信”和“力”都與公眾、公開有關(guān)，容易造成公信力中的“公”被認(rèn)為是指公眾之意。公信力中的“公”、“信”和“力”是統(tǒng)一的：其中“公”是關(guān)鍵，只有合理合法、公正公平地處理事務(wù)，對(duì)行為負(fù)責(zé)，才能夠贏得公眾的信任；“信”是基礎(chǔ)，它決定了處理事務(wù)時(shí)必須合理合法、公平公正，并對(duì)行為負(fù)責(zé)，它也決定了公眾對(duì)處理事務(wù)和行為的主體的認(rèn)知和滿意程度；“力”是“公”與“信”的結(jié)果，它衡量處理事務(wù)的主體對(duì)公眾的影響力、信任度。

所以，公信力是部門、組織單位或個(gè)人能夠合理合法、公平公正地處理涉及公眾的事務(wù)并對(duì)行為負(fù)責(zé)，從而獲得公眾信任的能力。

按主體不同，公信力可以分為個(gè)人公信力、企業(yè)公信力和部門公信力等。比如，關(guān)于公眾關(guān)注的養(yǎng)老制度改革，清華大學(xué)楊教授的“延遲領(lǐng)取退休養(yǎng)老金”的提法，受到公眾的普遍指責(zé)，由于其對(duì)養(yǎng)老制度的改革提法缺乏合理合法性，導(dǎo)致其個(gè)人公信力的降低，進(jìn)而也會(huì)影響到其他專家學(xué)者公信力。再如記者王文志分別于2013年7月和2014年4月15日舉報(bào)國有大型企業(yè)華潤集團(tuán)負(fù)責(zé)人宋林有貪腐行為，但華潤集團(tuán)官網(wǎng)每次都立即發(fā)文聲明記者毀謗，而2014年4月17日，中紀(jì)委網(wǎng)站發(fā)布消息：宋林涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)，正接受調(diào)查，這是企業(yè)公信力問題。還有關(guān)于杭州“機(jī)動(dòng)車限牌”上演“狼來了”的故事：2014年1月27日，杭州交警部門再次對(duì)媒體進(jìn)行回復(fù)，目前沒有接到上級(jí)部門關(guān)于“限牌”的通知，近期不可能限牌；杭州市“治堵辦”分別于2月12日、2月27日、3月24日明確表示：到目前為止，并沒有接到任務(wù)對(duì)“限牌”這個(gè)問題進(jìn)行研究，至少從治堵辦的層面，我們沒有收到過任何有關(guān)要“限牌”的信息，上層也沒有交辦過要限牌的課題研究，回應(yīng)無限牌通知。結(jié)果卻于2014年3月25日零時(shí)突然開始“限牌”，嚴(yán)重?fù)p害了當(dāng)?shù)亟煌ú块T的公信力。就像馬未都先生在博客上說的“不說限牌是否合理有效，且不說限牌是否還侵犯了公民權(quán)利之嫌，就杭州市政府決策者們掄圓了自己抽自己一個(gè)大耳光，也不知他們此時(shí)疼不疼，臊不臊”。

按涉及的公眾不同，公信力可以分為政府公信力、民間組織公信力、傳媒公信力、醫(yī)院公信力、教育公信力等等。政府面對(duì)的是全體公眾，民間組織面對(duì)的公眾是特定受益對(duì)象，傳媒面對(duì)的公眾是服務(wù)對(duì)象等等，他們面對(duì)的公眾不同，對(duì)處理涉及公眾的事務(wù)造成的影響不同，公眾對(duì)他們處理事務(wù)的反映也不同。其中政府公信力涉及公眾最廣，影響也最大，公眾對(duì)其他公信力的訴求最終也會(huì)反映到政府處理解決社會(huì)事務(wù)問題上來，這是因?yàn)檎獔?zhí)行其管理國家的政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等職能，公眾對(duì)其他公信力的要求，最終轉(zhuǎn)到訴求政府解決。

三、政府公信力的研究綜述

政府公信力是理論界和公共管理機(jī)構(gòu)非常關(guān)注的課題。關(guān)于其重要性問題，像姚亮（2009）從群體性事件，周紅（2011）從公共危機(jī)管理方面，闡述重視政府公信力重要性和政府公信力的構(gòu)建和重塑。學(xué)術(shù)界對(duì)政府公信力研究表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是政府公信力是一個(gè)本土化概念，還沒有一個(gè)統(tǒng)一的概念。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為是我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的新事物，有的則認(rèn)為是政府的影響力和號(hào)召力，有的則認(rèn)為是政府的執(zhí)政能力，還有的則認(rèn)為是公眾對(duì)政府的信譽(yù)和形象的認(rèn)可等，比如王向文（2012）從廣度、強(qiáng)度和滿意度三個(gè)緯度闡述政府公信力；陶振（2012）認(rèn)為政府與公眾的利益認(rèn)同、制度認(rèn)同和價(jià)值認(rèn)同，作為政府公信力的生成基礎(chǔ)。二是從現(xiàn)象著手，提出提升公信力的途徑或措施。比如呂維霞（2010）從滿意度、政府形象、政府承諾、公眾總體感知質(zhì)量作為影響因素分析，再從每個(gè)影響因素方面提出提升政府公信力的建議；劉達(dá)禹（2007）從責(zé)任政府的角度，通過構(gòu)建責(zé)任政府的回應(yīng)性、彈性、勝任能力、正當(dāng)法律程序、免責(zé)、誠實(shí)等內(nèi)涵，提出提高政府的公信力的途徑；裴婷婷（2011）根據(jù)公信力弱化的原因是由于以權(quán)謀私、濫用權(quán)力，形成的權(quán)力監(jiān)督制度不健全。由于信息公開制度不完善、問責(zé)機(jī)制不完善、公民參與機(jī)制落后，形成的行政管理體制不健全，提出相應(yīng)地完善制度建設(shè)，來提高政府公信力；楊暢（2011）希望通過引入政府績效評(píng)估工具，解決政府公信力的建設(shè)問題。三是新媒體環(huán)境下，政府公信力的提升。如周紅（2012）認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)新聞、評(píng)論跟帖、論壇、博客、郵件、微博、SNS、RSS等新媒體改變公眾的生活習(xí)慣和政治行為，政府需要在新媒體環(huán)境下在政府管理的公共性和自主性之間尋求平衡點(diǎn)，重塑政府公信力；趙超（2010）用信息不對(duì)稱理論，解釋政府公信力的損失，認(rèn)為通過權(quán)力限制，實(shí)行法治和責(zé)任制減少官員的道德風(fēng)險(xiǎn)；朱光磊（2011）認(rèn)識(shí)到通過轉(zhuǎn)變政府職能提高政府公信力。

上述相關(guān)研究對(duì)提高政府公信力都有一定的價(jià)值，共同認(rèn)識(shí)到提高政府的執(zhí)政能力、加強(qiáng)信息公開和權(quán)力監(jiān)督、提高公眾對(duì)政府的信任程度等方式和手段，就能夠提高政府公信力。但他們也存在一些明顯的不足：一是政府公信力不是我國社會(huì)發(fā)展到現(xiàn)階段才出現(xiàn)的新事物。我國古代、封建王朝時(shí)期的政府政權(quán)形式與現(xiàn)在不同，但都存在政府公信力問題，它是隨著民主政治和政治文明程度的提高，才使政府公信力問題爆發(fā)出來，應(yīng)該從歷史角度深刻分析才能深刻理解政府公信力。二是從現(xiàn)象分析，只能認(rèn)識(shí)到政府公信力問題中的客體對(duì)政府執(zhí)政的認(rèn)同，完善主體的執(zhí)政制度等層面，缺乏深刻性。即使認(rèn)識(shí)到需要通過轉(zhuǎn)變政府職能來提高政府公信力，也只是在認(rèn)識(shí)層面，沒有具體提升途徑或措施。

“政府要做的就是財(cái)政要干的”，財(cái)政是政府活動(dòng)的體現(xiàn)，政府管理通過財(cái)政職能表現(xiàn)，如能夠從財(cái)政角度分析，可以更深刻認(rèn)識(shí)政府公信力，可以找到更科學(xué)的提升途徑。

四、政府公信力及其內(nèi)涵

根據(jù)前文對(duì)公信力的解釋及政府公信力的研究，我們可以將公信力分為廣義的和狹義的政府公信力。

廣義的政府公信力是指政府對(duì)涉及公眾的事務(wù)，合理合法、公平公正，并對(duì)處理結(jié)果負(fù)責(zé)，從而獲得公眾信任的能力。比如關(guān)于污染企業(yè)、對(duì)食品安全問題、對(duì)保障房質(zhì)量、假冒商品、消費(fèi)者維權(quán)、社會(huì)公平收入分配、腐敗官員、部分央企拒絕公布招待費(fèi)統(tǒng)計(jì)支出等，政府處理公眾關(guān)心的這些事務(wù)，是否能夠做到合理合法、公平公正，并對(duì)行為負(fù)責(zé)的程度，將影響到公眾對(duì)政府的信任。當(dāng)公眾對(duì)政府處理事務(wù)的信任程度越高，政府公信力越大，反之，政府公信力越低。

狹義的政府公信力是指行政機(jī)構(gòu)、部門履行政府職能或組織、單位代行政府職能時(shí)，處理公共事務(wù)并對(duì)其行為負(fù)責(zé)，從而獲得公眾對(duì)政府信任的能力。比如杭州交通部門屢次“辟謠”不限牌卻突然限牌；被問責(zé)官員迅速履新；深夜強(qiáng)拆；紅十字會(huì)募集資金的使用等，由于政府部門及相關(guān)單位、組織對(duì)事務(wù)處理缺乏合理合法、公平公正，以及缺乏對(duì)問題處理結(jié)果負(fù)責(zé)，就直接影響到公眾對(duì)政府的信任。政府機(jī)構(gòu)、部門或組織單位行使或代行政府職能，越缺乏合理合法、公平公正，對(duì)處理結(jié)果越不負(fù)責(zé)，公眾對(duì)政府信任程度越低，政府的公信力越小。

政府公信力隨著社會(huì)發(fā)展，政府公信力的內(nèi)涵不斷擴(kuò)展：在堯舜時(shí)代，因?yàn)閭€(gè)人的孝、關(guān)心大眾疾苦，就能夠贏得公眾的信任而成為部落首領(lǐng)。在帝王將相時(shí)代，政府行使的重要職能是政治職能，社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化職能被弱化，苛捐雜稅、冤假錯(cuò)案、饑民逃荒反映出政府的公信力異常低下，導(dǎo)致朝代更迭頻繁。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，公眾的公共需要增加，政府的經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)職能以及文化職能增強(qiáng)，政府處理涉及公眾事務(wù)增多，客觀上要求政府處理涉及公眾的事務(wù)能夠合理合法、正公平，并對(duì)處理行為負(fù)責(zé)。隨著社會(huì)發(fā)展，政治文明程度不斷得到提高，公眾參與國家管理的意識(shí)增強(qiáng)，按西方的契約論，政府需要全面履行契約，政府的一切事物要對(duì)全體公民負(fù)責(zé)。隨著民主文明進(jìn)程，需要政府主動(dòng)地通過處理事務(wù)贏得公眾的信任。隨著信息時(shí)代到來，政府處理任何事務(wù)的方式、方法、結(jié)果會(huì)得到迅速傳播和擴(kuò)散，使得政府必須不斷提高政府公信力。

政府公信力的本質(zhì)是政府能夠?yàn)榱斯娎嫣幚硪磺惺聞?wù)。政府處理涉及公共的事務(wù)，如果不合理合法、缺乏公平公正，或者越權(quán)或缺位，一定會(huì)讓一部分人獲益，損害公眾利益。如果給國家經(jīng)濟(jì)利益、國家安全等帶來損失等，最終是由納稅人收入去彌補(bǔ)，使得公眾利益受損，甚至政府處理事務(wù)直接損壞公眾利益，比如官商勾結(jié)進(jìn)行的強(qiáng)拆。即使政府為了公眾利益進(jìn)行事務(wù)處理時(shí)，但公眾表現(xiàn)對(duì)政府的不信任，也是由于公眾利益受損，需要政府科學(xué)處理、提高效率，來提高政府公信力。比如，我國反腐中發(fā)現(xiàn)“副司長家中搜出2億現(xiàn)金”；“河北科級(jí)干部家中搜出1.2億現(xiàn)金和74斤黃金”，這些貪腐的大小官員，必然濫用權(quán)力，不能合理合法、公平公正行使權(quán)力，讓公眾利益或部分公眾利益受損，國家利益也受損，像網(wǎng)絡(luò)爆料的“受賄100萬需要輸送國家利益1個(gè)億”。

政府公信力的主體是政府和公眾。政府是處理涉及公眾事務(wù)的主體，也是承擔(dān)處理事務(wù)的后果的主體；公眾是政府處理事務(wù)涉及利益的對(duì)象，同時(shí)是評(píng)價(jià)政府公信力的主體。兩個(gè)主體相互促進(jìn)與制約：公眾評(píng)價(jià)政府處理事務(wù)推動(dòng)政府公信力的提高；政府公信力的提高是為了公眾的利益。

政府公信力的客體是涉及公眾的事務(wù)，它是由政府職能決定的。政府職能的內(nèi)容和范圍決定處理涉及公眾事務(wù)的廣度與維度，政府行使政府職能的原則、方法和方式，影響到政府公信力的大小。

提升政府公信力的手段和途徑是合理合法、公平公正處理事務(wù)。合理合法是要求處理事務(wù)要符合道理、常規(guī)，符合法律程序、法律規(guī)章。比如，“公務(wù)員考試第一名屢屢因?yàn)椤穆蔬^速’，‘乙肝’、‘青春痘’等體檢不合格，”當(dāng)事者第一時(shí)間總是“程序符合規(guī)定”來搪塞公眾，但事實(shí)最終證明總是政府部門在說謊。南京市前市長季建業(yè)，著手進(jìn)行的“雨污分流”工程，后來報(bào)道顯示工程上馬原因是領(lǐng)導(dǎo)一人專制決定的。2014年陸續(xù)報(bào)道的高級(jí)官員腐敗問題，不論是與房地產(chǎn)有關(guān)，還是和央企有關(guān)，都與招標(biāo)工程或財(cái)政資金支出缺乏法律程序、法律規(guī)章的保障和落實(shí)有關(guān)，與缺乏公眾的監(jiān)督有關(guān)。公平公正要求處理事務(wù)時(shí)，以是否符合公眾利益為標(biāo)準(zhǔn)，公開地接受公眾監(jiān)督，才能夠保證公平公正性，提高公眾對(duì)政府的信任程度。所以，加強(qiáng)處理事務(wù)的合理合法性、公平公正性，有利于提高政府公信力。

提升政府公信力的目的是為了公眾利益。任何一個(gè)國家公眾關(guān)心政府的公信力，主要原因是公眾關(guān)注社會(huì)的利益分配，不論是專制的政府還是民主選舉的政府，公眾關(guān)心政府的事務(wù)對(duì)自己既有的利益有沒有影響，影響有多大，應(yīng)如何維護(hù)自己的利益等問題。所以，提升政府公信力要以維護(hù)公眾利益為最終目的。如奶業(yè)標(biāo)準(zhǔn)問題，為了部分企業(yè)的利益，損害了公眾的利益，引來公眾對(duì)政府管理者的不滿：2010年以前，我國牛奶的標(biāo)準(zhǔn)是每毫升細(xì)菌總數(shù)50萬個(gè)，蛋白質(zhì)是每百克2.95克。2010年調(diào)整國家牛奶質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，其中重要指標(biāo)卻變?yōu)槊亢辽?xì)菌總數(shù)為200萬個(gè)，蛋白質(zhì)每百克2.8克，因此我國牛奶新標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)引起網(wǎng)絡(luò)的一片指責(zé)聲。同樣招來普遍指責(zé)的還有：在我國收入差距不斷加大的背景下，現(xiàn)在的養(yǎng)老金并軌問題，卻遲遲不能解決；還有像“高速公路超載超限罰款”問題，罰款作為政府的一項(xiàng)政府專項(xiàng)收費(fèi)，罰款收入應(yīng)該專項(xiàng)用于道路維護(hù)、和道路建設(shè)基金，卻大部分被用于交通部門的人員工資和福利，最終道路的建設(shè)仍然要用納稅人的稅收去建設(shè)。所以，處理事務(wù)把公眾利益放在首位，才有利于提高政府公信力。

五、建設(shè)信任政府的措施

不論廣義政府公信力，還是狹義政府公信力，都是關(guān)于政府機(jī)構(gòu)及其部門處理涉及公眾的事務(wù)，或者履行政府職能中應(yīng)由政府管理的事務(wù)，應(yīng)該以是否符合公眾利益為標(biāo)準(zhǔn)，只有接受公眾監(jiān)督，才能促使政府做到合理合法、公平公正處理涉及公眾的事務(wù)，從而提高政府公信力。

具體而言：加強(qiáng)政府及其部門處理事務(wù)的監(jiān)督程序，讓權(quán)力受到法律規(guī)章的約束；加強(qiáng)公開處理事務(wù)，加強(qiáng)公眾的參與，提高政府處理涉及公眾事務(wù)的公正性；提高財(cái)政資金的支出質(zhì)量，維護(hù)國家和公眾的利益；堅(jiān)決治理腐敗，直接提升政府公信力，提高公眾對(duì)政府的信任；建立科學(xué)評(píng)判體系，監(jiān)督政府行為；加強(qiáng)政府執(zhí)政的服務(wù)意識(shí)和政府執(zhí)政水平，建成信任政府，提高人民的“消費(fèi)”滿足。

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［責(zé)任編輯：江亞玲］

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1671-6183（2015）07-0005-05

2015-07-04

江蘇省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：13ZZD013）“財(cái)政視角下政府公信力研究”階段性成果。

肖文圣（1969-），男，江蘇泗洪人，三江學(xué)院副教授，碩士；研究方向：經(jīng)濟(jì)管理與創(chuàng)新。王芳（1972-）女，安徽宿州人，三江學(xué)院講師；研究方向：馬克思主義哲學(xué)。周敏倩（1948-）女，江蘇無錫人，三江學(xué)院教授；研究方向：政治經(jīng)濟(jì)學(xué)。